水上人的港灣
情緒儲藏室
萬維讀者沙鷗來稿：土地是人類活動的最基本物質依托。尤其在人類工業時代的經濟活動中，土地更是基本生產要素之一，發揮著難以替代的作用。雖然在後工業時代或稱為知識經濟時代，經濟活動中的人力和資本更起決定性作用，土地的生產要素的作用在下降，更多的被作為財富積累和消費的物化形式，但是由於土地的集生產性和消費性於一體的特點，再加上土地的不可再生性，土地製度向來是每一個國家的根本製度之一。
按照一般的經濟學觀點，構成土地製度的核心是土地所有權製度，隻有在明確的土地所有權的基礎上，由此而派生的一切有關土地的活動才是可靠的和具有功利意義的，不管其作為生產性要素還是作為財產性積累，因此，土地所有權製度又是每個國家的根本產權製度之一。
中國的土地所有權製度是按照馬克思主義關於生產資料公有製的基本原理設立的。中國的土地所有製主要內容為土地公有製，分為兩種形式：一是土地國有，主要指城市用地及國有企業用地，二是土地集體所有，主要指農村用地及鄉鎮級以下集體經濟組織用地。
由於土地所有者主體的實際缺位，在中國市場經濟建立的過程中，土地問題所引發的各種社會問題猶為嚴重。從2000年到2006年，因為在土地轉讓中有違法活動而被查處的全國各級官員就有8600多人，近年來的一係列官員腐敗案如“陳良宇案”和“杜世成案”的背後都跟土地問題有關，而這僅僅是冰山一角；有報道稱，近年來農民上訪事件的近80%都與土地問題有關；三農問題和農民弱勢背後的最深刻根源是土地因素；高企不下的房價和難以被法律承認的“小產權房”；土地的審批成為地方與中央政策博弈的根本利益動機；《物權法》中的固定性財產的土地所有權規定的尷尬。。。
以上事例就如日前國內有學者指出那樣，中國現在的所有社會、經濟、政治問題，或多或少的都和土地所有權問題有關，現在中國的土地問題已到了個變革的臨界點。吳敬漣在最近一次的訪談中也指出，改革開放在產權製度改革方麵的最大缺陷就是沒有進行土地所有權方麵的改革。與之相呼應的，是前一段時間黑龍江、陝西等地已有農民發出了收回土地所有權的呼聲。
中國的土地問題是如此的嚴峻，帶來的社會壓力是如此的巨大，現實的呼聲都有一個指向：實施土地私有化，不管是基於自由市場經濟學的經典論述，還是基於現實社會解決土地問題的手段匱乏。從理論上,隻有實現土地私有化，才能解決土地所有者主體缺位這一根本缺陷，才能從根本上解決由於土地而帶來的社會、經濟問題。
那麽，現在中國土地私有化的條件是否具備呢？答案是否定的。中國要想實施土地私有化，至少要跨過四大障礙：
1，意識形態障礙。在中國目前的官方意識形態中，社會主義公有製並未被明文拋棄。一個重要原因在於，作為執政黨的中共，如果拋棄這一基本思想，那麽其政權的合法性就失去了繼承性，因為與國有企業可以抓大放小不同，土地私有化是個整體性問題，沒有可以存在例外的可能，在意識形態上沒有緩衝的空間，此其一。其二，在現在的社會政治格局中，不管在體製內還是在體製外，借助於原有的發展製度已造就了大批的既得利益者。秦暉所言的中國發展的主要原因是“低人權優勢”，對農民和城市的下崗職工來說，沒有以土地為依托的財產權是構成這種“低人權”的主要內容，一個簡單的道理是，農民和下崗職工由於沒有財產權的經濟支撐，基本上就失去對強勢集團的議價能力。因此，一旦這種狀況被打破，利益集團就可能會以意識形態為借口來向執政者發難，這必然導致社會和政局的不穩。這一意識形態障礙的打破，需要以更多的時間來進行思想方麵的準備，以凝聚更多的體製內外的共識，降低政局動蕩的風險。
2，社會保障障礙。中國目前的社會保障體係基本缺位，反映在現實中是社會保障覆蓋率過低。以社會保障體係的三大保障體係為例，2006年底，養老保險覆蓋人口為18766萬人，醫療保險覆蓋人數為15732萬人，失業保險為11187萬人，分別隻占總人口的約14%、11.6%及8.2%。如果把城鎮居民與農民分開，那麽對土地問題反映最敏感的農民的社會保障覆蓋率還要低。之所以形成這樣的一個局麵，是因為國家在很大程度上賦予土地對農民的社會保障的職能。如果不建立起可以替代土地的這一職能的覆蓋農民人口的社會保障體係，那麽在土地私有化後不可避免產生的土地兼並中，失地農民就無法獲得必要的社會保障，這可能是目前土地私有化的最可能的現實社會風險。
3，糧食安全障礙。2006年3月，十屆人大審查批準了國務院提出的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要（草案）》，18億畝耕地成為中國土地規劃和控製必須嚴防死守的一條“紅線”。這一紅線的劃定主要基於這樣的戰略思路：到2030年，中國人口預計將達到16億人，在保證上述土地紅線的情況下，中國還要每年進口5000萬頓糧食才能基本解決民眾的吃飯問題，尤其是隨著能源的緊張，以美國為代表的發達國家越來越轉向以糧食為主要原料的生物燃料，這必將進一步步加劇全球的糧食供應的緊張狀況，因此糧食安全幾乎是個關係到國家存亡的重大戰略問題。土地私有化在某種程度上是與這一規劃相抵觸的，因為把土地所有權交給農民的同時，也意味著把土地的處置權也交給了農民，那麽這一18億畝的耕地紅線就沒法確保。糧食安全這一製約因素隻有在糧食耕作技術有革命性飛越的情況下才能基本緩解，這是無法預計的。
4，製度性障礙。中國有著人類社會發展史上罕見的城鄉二元結構，這種二元結構在很大程度上表現為農民相對於城鎮居民的“非國民待遇”，包括身份歧視、就業安排、社會保障、公共服務等。而一旦土地私有化，那麽必然意味著更多天文數字般的失地農民將湧入城市來創業，與現在的農民工的“打短工”不同，進城創業將是土地私有化後的失地農民幾乎唯一的生存出路，其與現有的城市各種管理和公共服務的矛盾將是更加剛性的和不可調和的。現有的戶籍製度、大部分城市都有的城市管理製度、公共服務製度都將在巨量進城人口的衝擊下支離破碎，更加嚴重的是，如果不在製度安排上做相關準備，那麽城鎮居民和進城農民的衝突將是不可避免的，社會管理失效風險幾乎不可控製。
因此，土地私有化盡管是解決現有許多社會問題的根本方法，但是在不跨過上述四大障礙之前而貿然實施的話，將會帶來災難性後果。土地私有化可以作為解決土地問題的最後指向，但必須通過一定的中間步驟，一步步來實施，以換取時間來進行相關的物質和製度上的準備。就中國目前狀況，實施土地“有限產權、用途控製”的土地所有權製度是土地製度改革的一條可行的中間步驟。
“有限產權、用途控製”實際上在現有的土地製度中已可見端倪，尤其是在城市房地產市場和工業性用地上。目前中國的城鎮一般都有城鎮規劃條例，對城鎮用地進行規劃控製，可以說是”用途控製”;土地使用者擁有的經過市場流轉的土地，一般都擁有較長時間的使用權，如住宅一般是70年使用權，工業一般為40年使用權，並且使用者具有對之進行轉讓、出租、抵押等權利,也可算“有限產權”。
但是，現有的這種“有限產權、用途控製”的土地製度有兩個基本缺陷：一是它不包括農村土地，除了被政府征用外，農村土地失去了在市場上進行流轉的機會，因為農民沒有對自己所承包的土地有處置的權利，二是它主要是針對土地的二級市場，而對土地流轉的初級市場，土地的處置權則被國家所壟斷，被征用的土地業主隻有被動的獲得補償，而沒有補償前的議價權利。這兩個缺陷的核心是土地所有權主體的缺位，這才是造成中國目前土地問題日益突出的主因。
因此，在現有的土地所有權製度的基礎上，把已有的“有限產權、用途控製”進一步深入下去，賦予這一製度明確的所有權主體的內涵；同時國家從宏觀和總體上對土地進行管理，防止地方政府和部門在利益驅動下的與民爭利。具體做法一是把這一製度進一步擴大到農村，二是把它進一步擴大到土地流轉的初級市場。
一，農村土地的“有限產權、用途控製”。
1，明確農民對所承包土地的處置權，承認農民對所承包土地的有限主體地位，允許農民對之進行一定期限的轉讓、轉租、抵押等經濟行為，使農村土地和人力、資本等生產要素一樣能夠流動。同時國家成立專門的土地銀行和土地交易基金，作為農村土地交易的第三方進行相關的小額貸款、信用擔保、中介服務和社會保障基金的籌措，為農民自主創業創造必要的融資環境。
2，在原有的土地規劃的基礎上，劃定耕地保護的範圍，對土地交易後的用途實行監督，確保耕地不被侵蝕和流失。
3，土地銀行和土地交易基金的初始來源可以從大型國有壟斷企業的利潤中提取，並逐步進行補充，以對農民長期遭受“非國民待遇”的一種補償，並以此為開始，逐步消解曆史上的對農民的不公待遇，緩解社會矛盾。
4，在土地交易的同時，劃出一部分土地交易資金，來建立失地農民社會保障體係。同時國家可把近1.5萬億美元的外匯儲備拿出一部分來作為對失地農民的社會保障啟動資金，並取消失地農民創業的工商管理費用，把這部分費用作為農民交納社會保障基金的年金，逐步實現與城鎮居民社會保障體係的對接。
二，城市土地的“有限產權、用途控製”。現有的城市土地流轉的初級市場上隻有一個所有者主體，那就是政府。在現有土地製度下，政府可以單方麵確定土地規劃，單方麵決定土地征用和交易範圍，單方麵評估土地價格，單方麵獲取土地價格市場化後的高額利潤。這種狀況導致政府在土地流轉方麵的權力不受製約，官員的權力尋租動力過大，造成利益動機大於公益動機。因此必須在以下幾方麵進行改革：
1，在現有土地規劃公示的基礎上，由各級政府的基層單位把每一塊有主土地的具體規劃用途通知到每個土地業主；完善現有的《城鄉規劃法》，發揮選區內人大代表的作用，建立多層次的的政府—-土地業主的溝通機製，保證土地規劃的合法性和可行性。如果這一機製能夠逐步建立，將大大減少政府在城市建設中普遍遇到的官民對立，限製政府對土地規劃的隨意性，最大可能的壓縮政府官員的權力尋祖空間。
2，在現有的土地儲備製度的基礎上，承認和確保各土地業主的有限主體地位。建立土地征用和交易的業主委托機製，政府可以主導土地流轉，但應在滿足土地規劃的基礎上，經過必要的業主委托流程。同時，業主可以自行尋找土地的購買方，並由政府進行土地規劃審批，改變原來的土地交易的政府單向操作。
3，建立土地交易利潤分成製度，以立法的形式，確定政府和業主對土地被征用後的招、拍、掛等市場流轉後的利潤分成體製，改變目前這種土地出讓金幾乎由政府一家獨享的局麵。這樣，有千百個業主的監督，可最大限度的減少土地出讓過程中的腐敗行為，同時減少對業主的利益侵害。
4，建立公開的土地評估體係，這一步並不為難，隻要對土地評估的相關標準進行公開就可，並引入異地評估和雙向評估機製，允許進行異地評估和業主自行委托評估。
5，延長現有的土地出讓年限，現有的土地出讓年限太短，最長的住宅用地的出讓年限才70年，不符合不動產交易的長期受讓的特點。
6，政府對農村集體土地的征用則參照上述幾點執行。
為確保這一製度改革的成功，還需在以下兩方麵進行製度配套：
1，逐步取消現有的對農民“非國民待遇”的製度性歧視，如現有的戶籍製度和城市管理製度，加大對農村的基礎設施公共投入，發展農村商業。
2，修改現有的與土地有關的法律體係的相關規定，如《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《民法》、《合同法》。。。等，以使這一製度與國家的法律法規想銜接，以法律的形式對各土地所有者的“有限產權”的主體地位進行保護。
“有限產權、用途控製”的土地製度的實施，可以在最大程度上克服前文的四大障礙。“有限產權”可以避開意識形態障礙，因為在名義上土地仍為公有；同時在土地出讓中抽取部分資金結合國家其他資金安排，可以同步建立相關的失地農民的社會保障體係；“用途控製”可以確保在農村土地交易中對耕地的保護，提高土地耕種的集約化經營程度，同時在一定程度上控製農村土地兼並，緩解城市化的壓力。
“有限產權、用途控製”是對現有土地製度的一種改良，它可以在現有的土地製度基礎上進行深化，與一步到位的土地私有化相比，減少了變革風險和變革成本。同時它又能賦予農民及城市土地業主的“有限產權”的主體地位，改變了土地 “公有製”的所有者主體模糊的現狀，從而有效的保護個人的所有者權利，遏製目前在土地問題上的官民衝突和官場腐敗。
最重要的是，“有限產權、用途控製”作為土地私有化的一個中間步驟，它的實施可以為土地私有化贏取經濟發展和城鄉二元製度改革的必要時間，吸取原來的國有企業改製時製度準備不充分的教訓，為最終的土地私有化做好基本的物質和製度準備。
最後需要指出的是，在中國的政治、經濟、社會改革中，人們往往以西方發達國家的相應製度為參照坐標，這有其理論上的合理性。但是這種類似於彼岸的，並被現實發達國家所證明著的“完美製度”，放到中國具體的現實情境下，究竟能夠得出怎樣的結果呢？恐怕誰都無法確定。以土地所有製為例，一邊是現有的“公有製”，另一邊是理論上完美的“私有製”，難道就不能有其他的所有製形式嗎？假如在變革的過程中，人們突然發現，作為向“私有製”方向發展的一個中間步驟的土地 “有限產權、用途控製”製度，已經能很好地適應了中國的曆史和現實的需求，並為廣大民眾所接受，那麽還有繼續“私有化”的必要嗎？土地製度如此，其他的政治、經濟、社會製度又何嚐不是如此呢？
