蔡英文推動參與聯合國，其關注的重點在於通過此過程，挑起台灣民眾對大陸的厭惡情緒和政治對立。
中評社╱題：試析台灣參與聯合國的不可能性 作者：王英津（北京），中國人民大學兩岸關係研究中心主任、政治學係教授
•台灣能否以“新會員國”身份加入聯合國？
•台灣能否依會籍普遍性原則並按照“分裂國家”的雙重代表權模式“重返”聯合國？
•明知“重返”聯合國不可能獲得成功，台灣當局為何還要不斷推動？
聯合國是當今世界上最重要的政府間國際組織，其成員是主權獨立國家。鑒於加入聯合國的重要性以及其成員身份的特殊政治意義，李登輝、陳水扁時期，台灣當局在其“國際活動空間”訴求中，最重要的目標是參與聯合國。從1993年起，台灣當局使用各種手段，鼓動其“友邦”國家在聯合國提案，要求討論“台灣參與聯合國”問題，正式揭開了兩岸在台灣參與聯合國問題上的較量。自1993年第48屆聯大至2008年，台灣當局連續十四次鼓動其“邦交國”在聯合國炮製所謂讓台灣參與聯合國的提案，妄圖“重返”或“加入”聯合國⑴，但均铩羽而歸。馬英九上台主政後，提出了“外交休兵”策略，在加入國際組織問題上強調“有意義地參與”，將目標由“參與聯合國”調整為“參與聯合國下屬組織”，至此，台灣參與聯合國的活動暫告“沈寂”。不料，蔡英文上台後，台灣“獨派”勢力又鼓動台灣當局以台灣名義加入聯合國。不管蔡英文當局是直接采納“獨派”的建議，還是變相采納“獨派”的建議，抑或暫時擱置“獨派”的建議，台灣“入聯”問題很可能會在蔡英文執政期間再次“沉渣泛起”。
從李登輝、陳水扁時期所采取的策略來看，台灣當局要想成為聯合國成員的途徑無非有兩條：一是以“新會員國”身份申請加入，依聯合國憲章第4條第2款規定，必須經安理會向聯合國大會建議，再按程序由聯合國大會做出決議；二是推動“重返”聯合國，將“台灣重返聯合國”作為一項議題提交聯合國大會討論，主要是通過部分聯合國成員的提案將其列入聯合國大會議題，聯大對此提案進行實質性討論，或投票表決。那麽，台灣當局是否有資格“加入”或“重返”聯合國？台灣當局“加入”或“重返”聯合國是否具有可行性？下麵從國際法和國際政治兩個角度加以分析。
台灣當局“加入”聯合國的不可能性
至於台灣能否以“新會員國”身份加入聯合國的問題，不妨讓我們從《聯合國憲章》關於會員國資格的條件以及接納新會員國的程序來進行分析。
第一，台灣當局不符合《聯合國憲章》關於會員國資格的規定。《聯合國憲章》第4條第1款規定：“凡其它愛好和平的國家，接受本憲章所載的義務，經本組織認為確能並願意履行該項義務者，得為聯合國會員國。”該條款意味著某一政治實體要成為聯合國的會員國，必須符合以下條件：①必須是主權國家。國家是國際關係的基本主體，也是政府間國際組織的最基本的成員單位。1955年聯合國大會第GA/Res.918(X)號決議聲明：“聯合國的會員國必須是主權國家，必須'不受外來勢力的幹涉和控製'，對外獨立自主地開展交往和活動，對內能有效的控製其領土，管理其人民”。②必須是“愛好和平”的國家。那麽，何謂“愛好和平”的國家？最初，其意涵係指與軸心國作戰的反法西斯主義國家，至少應該是非信奉法西斯主義的國家。後來，隨著主權國家的不斷誕生，聯合國對於“愛好和平”國家的認定也開始有所變化，但至於什麽樣的國家是“愛好和平”的國家，迄今也沒有一個清晰的界定。從加入聯合國的實踐來看，隻要是主權國家，基本上都可以按照既定程序申請加入。③該國家願意接受和履行憲章所載的義務。根據聯合國大會和安理會的議事規則，申請國的加入申請書中必須包括以書麵形式表示願意接受《聯合國憲章》所規定義務。④聯合國組織認為該國能夠並願意履行憲章義務。一個國家是否真正能夠並願意履行《聯合國憲章》所規定的義務，並不取決於該國在申請書中的聲明或其他公開宣告，而由聯合國作出具體判斷。在上述四項條件中，條件①是關鍵，條件②、③、④是條件①的延伸。由於台灣當局不具備條件①，也就不具備其他三項條件。所以，台灣當局不論以什麽名義，均不符合《聯合國憲章》關於會員國資格的規定。
第二，按照聯合國接納新會員國的程序，台灣當局不可能加入聯合國。《聯合國憲章》第4條第2款規定：“準許上述國家為聯合國會員國，將由大會基於安理會之推薦以決定行之。”這表明，聯合國接受新會員國，須先經安理會推薦，後由大會決定。按照該規定，聯合國接納新會員國必須經過“申請（提交給秘書長）——安理會表決——大會表決”這一程序。根據以往情況看，其申請根本就無法進入安理會表決程序。後退一步講，即便進入安理會表決程序，也根本不可能通過。根據《聯合國憲章》第27條規定：“安理會關於程序性事項之決議，應以九理事國之可決票決定之；安理會對於其它一切事項之決議，應以九理事國之可決票包括全體常任理事國之同意票表決之。”這表明，對於非程序性事項的表決，不僅需要九個理事國的同意票，而且需要包括中國在內的五個常任理事國的同意票。按照“五國一致”的表決原則，隻要五個常任理事國中的任何一個國家投了否決票，此案均被否決。通常情況下，安理會表決中的程序性問題僅指安理會的內部運作程序⑵。因此，即使台灣申請加入聯合國的提案進入了安理會的表決程序，且在表決過程中獲得了九個同意票，但隻要作為常任理事國的中國堅決反對，決議仍不能通過。更為重要的是，從操作慣例上看，安理會的推薦不僅僅是提供意見，而是一種積極的薦舉。因此，任何申請國必須得到安理會的積極推薦後，大會才能采取行動。國際法院於1950年3月3日以12票對2票就“大會準許國家加入聯合國的權限問題”發表了谘詢意見，認為安理會的推薦是大會作出批準申請國加入的先決條件。按照《大會議事規則》的規定，如經安理會推薦申請國為會員國，大會負責審查該國是否愛好和平，是否願意履行憲章所規定的義務後，才能就其加入問題作出決議。如果安理會不予推薦或者緩議時，大會可在審查安理會的特別報告後，將申請國的申請書退回安理會，請其重新審議後，再向大會提出推薦建議。倘若沒有安理會的推薦，大會不得擅自準許申請國加入。⑶再後退一步講，即便在安理會獲得通過，也無法在聯合國大會獲得通過。根據《聯合國憲章》第18條的規定，聯合國大會接納新會員國屬於重要問題，而大會對於重要問題的決議應以到會並參加投票的會員國中的三分之二多數同意，才能通過。目前聯合國會員國達193個國家，如果所有國家均出席會議並參加投票，則重要問題的通過需要128個國家的同意票。從台灣當局目前情況來看，與台灣當局建立“邦交關係”的國家僅22個，且這些國家均為弱小國家，缺乏影響力。很顯然，台灣方麵在這個問題上能獲得的支持力量非常有限。因此，即使到了聯合國大會的表決程序，台灣得到超過三分之二同意票的可能性幾乎為零。
台灣當局“重返”聯合國的不可能性
鑒於台灣當局以“新會員國”身份申請“加入”聯合國難以突破《聯合國憲章》的製約，台灣當局還企圖根據會籍普遍性原則⑷並按照所謂“分裂國家”的雙重代表權模式“重返”聯合國。
按照聯合國的實踐，關於某一會員國在聯合國的代表權問題，屬於程序性問題，可以繞過安理會而完全由大會決定⑸。其所經程序為“會員國申請（向秘書長提交）——總務委員會⑹提議——大會表決”。按照該程序規定，先由台灣“邦交國”就台灣當局“重返”聯合國提出議案，完成“重返”聯合國的提案後，必須經聯合國總務委員會討論和通過，才能提交聯合國大會進行實質性討論和表決。與接納新會員國相比，這一程序要簡單得多。一方麵，繞過了安理會的否決權；另一方麵，按照《聯合國憲章》的規定，大會關於程序性事項的表決隻需以到會並參加投票的會員國的過半數通過即可，無須三分之二多數。由於“重返”聯合國的方式能夠繞開中國在安理會的否決權並隻需大會以過半數同意票通過，從而使台灣當局看到了參與聯合國這一“便捷渠道”。這一操作模式在李登輝主政時期曾做過嚐試，其特點之一是要以“中華民國”名義來申請。
那麽，台灣當局以代表權問題為由“重返”聯合國的可能性究竟有多大？我們將從聯合國審議提案的過程和和其它聯合國會員國在台灣問題上的態度進行分析。
第一，從既往情況來看，台灣“邦交國”將關於台灣“重返”聯合國的提案提交總務委員會後，在經過支持中國的會員國與支持台灣當局的少數會員國的激烈辯論後，均以主席裁決方式，決定不將少數台灣“邦交國”提出的台灣“重返”聯合國的提案列入聯大議程，台灣“重返”聯合國的行動由此宣告失敗。
第二，從其他聯合國會員國的態度來看，絕大多數不支持台灣“重返”聯合國的提案。就發展中國家而言，它們與中國大多建立了友好的雙邊關係，各發展中國家與中國建立外交關係時均承認世界上隻有一個中國，台灣是中國領土不可分割的一部分。在台灣加入聯合國的問題上，廣大的發展中國家一貫支持中國的立場。譬如，2003年第58屆聯合國大會期間，巴基斯坦、朝鮮、孟加拉國和幾內亞等國代表指出，將“台灣在聯合國代表權問題”的提案列入聯大議程是企圖利用聯合國、將台灣分裂國家領土的圖謀合法化,這是對一個主權國家內政的粗暴幹涉。埃及、斯裏蘭卡和剛果（金）等許多國家代表在發言中對極少數國家年複一年地提出相同的議案，在一個聯合國30多年前就已解決的問題上糾纏不休表示強烈不滿。他們建議聯合國大會作出規定,一個提案在連續三年遭到拒絕後不得被再次提出。⑺就發達國家而言，盡管美國是台灣問題的始作俑者，但其關心的重點是台海地區的和平與穩定，避免因台海軍事衝突而被台灣“拉下水”。其他發達國家也大多不支持台灣參與聯合國，如在第58屆聯大總務委員會會議上，俄羅斯代表表示，聯大1971年通過的2758號決議已經清楚、全麵地解決了中國在聯合國的代表權問題,目前沒有任何理由需要重新審議這一決議。英、法、西班牙和荷蘭等國的代表紛紛對此表示讚同。⑻台灣當局參與聯合國問題，既是法律問題，更是政治問題。隨著中國的日益強大，國際社會支持台灣參與聯合國的聲音日益減弱。由上述的分析可知，台灣當局“重返”聯合國的提法不僅在法理上站不住腳，而且在實踐中不可能得到聯合國會員國的過半數支持。⑼
聯合國會員國的例外情形不適用於台灣當局
盡管《聯合國憲章》明確的規定其會員國必須是主權國家，但在聯合國的曆史上，曾有非主權國家加入聯合國的先例。一是前蘇聯的加盟共和國白俄羅斯和烏克蘭，在特定的曆史條件下成為了聯合國的創始會員國。二是一些尚未完全獨立的殖民地國家。譬如，由於曆史的原因，印度於1947年8月16日獨立，但在1945年10月30日，就已經成為了聯合國的會員國；菲律賓於1946年7月4日獨立，但在1945年10月24日就加入了聯合國。
白俄羅斯和烏克蘭之所以能成為聯合國的創始會員國，是與當時的曆史條件密不可分的。在1945年4月舊金山製憲會議召開之前，已經有47個國家符合聯合國會員國的標準，由於當時廣大的發展中國家還沒有取得獨立，這些符合聯合國會員國標準的國家主要是歐洲國家、部分英聯邦國家以及少數拉美國家。由於曆史和政治的原因，這些國家主要是親英美的國家。按照聯合國的表決機製，前蘇聯在聯合國會處於相對孤立的地位。因此，在舊金山製憲會議上，前蘇聯提出其15個加盟共和國均成為聯合國會員國的建議，其理由是：1944年2月蘇聯修憲後，其內部的各加盟共和國均有自主的對外政策權。⑽但該建議遭到了英美等國的強烈反對，當時蘇聯以聯合國構成的合法性不足為理由，以退出聯合國相要挾。經過激烈的討價還價，英國和美國最後表示同意接納烏克蘭和白俄羅斯兩個加盟共和國作為聯合國的創始會員國。由此觀之，白俄羅斯和烏克蘭之所以能成為聯合國的創始會員國，是蘇聯與西方國家政治鬥爭的產物，是蘇聯為維護自己在聯合國的權益所作的鬥爭的結果。⑾
台灣當局之於中國與烏克蘭和白俄羅斯之於蘇聯一樣，均為主權國家內部的“區域性行政單位”。但是台灣當局不具有後者成為聯合國會員國的特殊曆史背景。在當前的聯合國體係中，中國並不需要借助自己的區域性行政單位加入聯合國以維護自己在聯合國的權益。相反，中國作為一個整體加入聯合國才是中國國家利益的根本所在。
印度、菲律賓等尚未完全獨立的國家之所以能成為聯合國會員國，其原因主要有以下幾方麵：一是戰後初期殖民體係逐步瓦解；二是這些國家在曆史上作為獨立的國家已經被世界各國廣泛認可；三是這些國家正處於如火如荼的民族解放運動之中，其國家的獨立指日可待。
台灣地區自古以來是中國領土不可分割的一部分，不管是在曆史上還是在現實的國際關係中，這一事實都得到了世界上絕大多數國家的認可。因此，在中華人民共和國已經成為聯合國會員國的情況下，台灣不可能像印度、菲律賓等國一樣，以尚未完全獨立國家的身份加入聯合國。況且，自20世紀50年代以後，聯合國從來沒有過將獨立國家的區域性行政單位或者尚未完全獨立的國家接納為會員國的先例。
總之，無論是從《聯合國憲章》關於會員國資格的規定還是關於接納新會員國程序的規定，或者是從聯合國會員國的例外情形來看，台灣都不具備加入聯合國的條件，也就不可能成為聯合國會員國。台灣當局必須正視的現實是，1971年聯合國大會通過的2758號決議已經解決了這個問題，聯合國隻承認中華人民共和國為全中國的唯一合法代表。台灣方麵無論是以“中華民國”，還是“台灣”的名義參與聯合國，也無論台灣企圖謀求正式成員還是觀察員的地位，均會挑戰“一個中國”原則，帶來嚴重的“一中一台”或“兩個中國”問題。所以，在台灣參與聯合國問題上，兩岸之間沒有商討的餘地。
結語
分析至此，必然引出一個疑問，那就是，既然台灣當局無論是“加入”還是“重返”聯合國均不可能獲得成功，那麽為何台灣當局一而再、再而三地推動這一活動呢？難道台灣當局不了解這一情況嗎？當然不是。對此，台灣大學張亞中教授分析道：他們主張“重返”聯合國，要的不是“重返”成功，而是激起大陸進行打壓的氛圍，進而讓台灣人民對大陸產生反感，也讓國民黨內那些所謂的“非主流派”必須選擇一起譴責大陸。“重返”聯合國結果都是使得“中華民國”與中華人民共和國站上了對立麵。另一方麵透過各項活動場合，不停地明示或暗示，一個會打壓台灣的“國際活動空間”的政府自然是一個敵對或不友善的政府，台灣為何要與它統一。“戒急用忍”與大陸保持距離，自然也就成為其應有的立場。⑿雖然張教授的上述分析是就李登輝時期“重返”聯合國一事而作的，但也適用於分析台灣“加入”聯合國的情形。倘若未來蔡英文當局再次推動參與聯合國，其關注的重點並不在於最終能否真正加入聯合國，而在於通過這個過程，挑起台灣民眾對大陸的厭惡情緒和政治對立，從而追隨她從事“一邊一國”的“台獨”活動。
注釋
⑴台灣輿論認為，“參與”是可避免引起島內爭議的中性字眼，涵蓋範圍較廣，凡參加聯合國外圍組織，成為觀察員和成為正式會員國均可包括在內。這表明，台當局不使用“重返”、“加入”而使用“參與”，帶有較強的策略動機。
⑵許光建主編：《聯合國憲章詮釋》，山西教育出版社，1999年版，第191頁。
⑶許光建主編：《聯合國憲章詮釋》，山西教育出版社，1999年版，第75頁。
⑷《聯合國憲章》本身並沒有規定會籍普遍性原則。作為當前世界上最大的國際組織，為了盡可能的實現聯合國維持國際和平與安全這一聯合國宗旨，《聯合國憲章》規定，一切愛好和平的國家均有資格加入聯合國。從這一點來說，可以認為聯合國的會籍具有普遍性。但是，聯合國會籍的普遍性是針對主權國家而言的，並且有條件限製，即該國家必須愛好和平並確能和願意履行憲章義務。因此，從《聯合國憲章》對作為會員國的主權國家的條件限製來看，聯合國的會員國資格並不具有普遍性。可見，台灣當局拋出的“會籍普遍性原則”，完全是對聯合國憲章的曲解。
⑸1971年中國恢複在聯合國大會的合法席位也被認為是程序問題並予以表決的。
⑹總務委員會由大會主席、21名副主席和6個主要委員會的主席組成，並由大會主席擔任主席。其職責主要是於每屆會議開始時審議臨時議程和補充項目表，並就被提議的每一項目向大會建議將其列入議程、拒絕列入請求、或將其列入將來某屆會議的臨時議程。對於將增列項目列入議程的請求，總務委員會應同樣進行審查，並向大會作出建議。
⑺《聯大拒絕“台灣聯合國代表權問題”提案》，載《四川日報》，2003年9月19日版。
⑻黃嘉樹、林紅著：《兩岸“外交戰”——美國因素製約下的國際涉台問題研究》，中國人民大學出版社，2007年版，第246-248頁。
⑼在聯合國實踐中，個別國家可能因為某些原因沒有出席聯合國的某次大會，或者某些國家出席了大會卻沒有投票，但這樣的國家並不多，因此，聯合國大會決議的過半數票不會明顯低於96票。
⑽按照趙理海教授的考證，蘇聯早在雅爾塔會議期間就提出了這一主張。參見趙理海著：《聯合國憲章的修改問題》，北京大學出版社，1982年版，第81-90頁。
⑾黃嘉樹、林紅著：《兩岸“外交戰”——美國因素製約下的國際涉台問題研究》，中國人民大學出版社，2007年版，第230頁。
⑿張亞中著：《論統合》，中國評論學術出版社，2014年版，第325頁。
（全文刊載於《中國評論》月刊2016年10月號，總第226期）
