政令不出中南海

● 葉鵬飛　　山西省洪洞縣黑磚窯非法存在於官方眼皮底下超過10年，在媒體揭發禁錮奴隸工及虐待童工後舉國嘩然，國際媒體也競相報道。中國政府麵對龐大的政治壓力，決定展開全國性的勞動雇傭大檢查，山西省長於幼軍也代表省政府作了檢討。　　此前，投入百億耗時16年整治的江蘇省太湖爆發藍藻汙染，導致百萬無錫市民無水可用，官方開始還試圖以“天災”開脫，直到民情沸騰，輿論撻伐後還隻是處分五個地方小吏，最終才正視“人禍”，決定提前關閉無錫市的772家中小型化工企業。專家表示，化工企業排汙造成太湖80%以上水體富營養化，顯然是罪魁禍首。　　中共中央下令黨政機關全麵清理官家的豪華樓堂館所，結果由中紀委等七個部委聯合發起的行動收效甚微，不但是“幹打雷不下雨”，還可能形成另一股“越反越腐”的歪風。　　這幾個新聞事件幾乎都透露著一個相同主題：把政治改革焦點放在提升治理能力的中共中央，不但推動不了“良政善治”的政改目標，反而還麵臨著地方政府統治失效的危機。　　中國教育部前副部長張保慶在2005年說：“中國目前最大的問題是政令不通，中南海製定的東西有時都出不了中南海。像解決困難學生助學貸款的事情，下邊根本就不聽嘛，連這樣的政策都不執行，還說別的嗎？”　　民間的順口溜也反映了“政令不出中南海”的窘境：“村騙鄉、鄉騙縣、一直騙到國務院；國務院下文件，一層一層往下念，念完文件進飯店，文件根本不兌現。”　　這個現象並非近日才有。毛澤東在1972年對到訪的美國總統尼克遜說：“（我）沒有改變世界，隻改變了北京附近幾個地方。”中國史上權力最大的領導人尚且有此遺憾，可見如何有效統治這麽龐大的國家，一直是困擾中國政府的根本問題。基層治理軟政權化　　政治觀察者莫之許在評論黑磚窯事件時說，一個威權社會出現基層治理的“軟政權化”現象，原因是改革開放後新興的經濟社會力量壯大，而原來黨政主導一切的極權政體依舊維持從最高層一直到村支書的直接動員體係。在體係末梢的基層黨組織利用政治優勢，掌握地方經濟和社會主導權，並通過完成直接體係所交辦的任務，換取了對在地生活的控製。　　莫之許認為，獨立於直接體係之外的社會和經濟力量越壯大，直接體係對此的管理就會越無力；當直接體係的末端蛻化淪落為作奸犯科的主角時，整個社會管理體製就會凸現出無能為力的荒謬場景。　　北京應對的辦法依然采取傳統的直接管理方式，不是加強對官員升遷的評估標準，就是從中央派遣“欽差”督察組調查，或把特定利益領域如土地審批、生態保護納入中央垂直管理。這種方式或許能雷厲風行取得短暫效果，但一陣風過去後仍然不能治本；而且成本高昂，擴充對官員監督的人力，最終不過導致官僚體係持續膨脹的惡性結果，並且難以為繼。　　把“良政善治”落實到地方不但需要突破現有的慣性思維，也必須改變目前的一些做法。　　財經學者肖文東與蔡春霞指出，中央政府隻擔負整體預算開支的30%，餘下的由地方政府分擔，其中55%是省以下各級政府的開支；而在支出占全國財政支出比例幾乎沒有改變的情況下，縣鄉財政收入占全國財政收入的比例卻不斷遞減，從1993年的32%下降到2003年的17%。　　於是，“中央財政喜氣洋洋，省級財政蒸蒸日上，市級財政勉勉強強，縣級財政哭爹喊娘，鄉級財政沒爹沒娘”的現象相當普遍。　　地方財政破產，隻好訴諸“預算外”手段，法律外的亂收費隻會更加削弱政府的威信。香港中文大學政治與公共行政係教授王紹光說，2004年全國的非稅收入有1萬多個億，相當於同期財政收入的近40%。省及省以下各級政府非稅收入相當於本級財政收入的74.8%。　　財政分配或許隻能部分解釋地方治理失效的現象，解決“政令不出中南海”的窘境還需要更大刀闊斧的手段，如提升地方民間自治能力來應對官員有權無責的弊端。　　中國社會矛盾複雜化雖然還沒有到動搖穩定的程度，可地方治理的無效卻會增加失序的風險。黑磚窯的教訓固然不少，有效落實“良政善治”卻是其中關鍵。