北京繼續在5G和6G爭鋒

1987年，任正非創立華為時，公司的銀行賬戶裏隻有幾千美元，公司產品並著眼於對國外先進技術進行逆向工程。7年後的1994年，華為已開始生產構成現代電信基礎的電話交換設備，包括硬件和軟件， 而任正非也因公司取得的成績而受到與中共中央總書記江澤民的接見（下圖 reddit/digital trends）。這位華為首席執行官指出，公司的產品事關“國家安全”，一個國家“沒有自己的交換設備，就如同沒有自己的軍隊”。任的發言得到江澤民的讚許。自那時起，企業和政府就成為合作夥伴，共同維護中國大陸電信的安全。與此同時，在20世紀90年代末以及整個本世紀頭十年，在電信領域的領導地位無可匹美國，並未對其主導地位感到擔憂。畢竟，美國創造的2G、3G和4G技術，在世界各地被廣泛采用並安全運行。猶如在其他高技術領域一樣，美國在電信領域睥睨天下，並毫不懷疑自由市場的力量將使美國繼續保持領先地位。這時剛剛勉強追上行業潮流的中國大陸企業，已經雄心勃勃卻小心翼翼地將自己定位為趕超行業領先的挑戰者。北京向華為和其他中國大陸公司投入了大量資源，使它們能夠在競爭中不但不輸領先的同業外國公司，而且要超越它們。這一政企合力集中力量辦大事的努力取得了巨大成功 - 到2012年，華為的電信設備就已遍布美國鄉村地區，其覆蓋區域甚至包括了美國核武器基地。這實際上讓北京有能力對美國最敏感地區和軍事能力進行持續監視。華為或許從這項投資中獲利不豐甚至沒有獲利，但該項投資可以說是北京一次情報上的勝利。

盡管華盛頓開始抵製這些努力並最終在2016年禁止華為進入美國網絡，但美國政府對華為的封禁未能阻止其繼續發展。相反，華為以極大的韌性經受住了華盛頓封禁的打擊，然後鳳凰涅槃般地再次走上發展壯大的浴火重生之路，成為全球最大的5G網絡提供商，和電信設備領域的主導者。現在，華為還準備引領下一代網絡 - 6G。華為公司的競爭對手指責說華為的這種主導地位，是通過盜竊知識產權和北京的大力補貼和封閉的中國大陸市場取得地。與華為在電信領域高歌猛進的同時，華為公司的許多競爭對手，如美國的思科和摩托羅拉，被擠出了設備市場；而其他一些公司，例如美國的朗訊、法國的阿爾卡特和德國的西門子，則被迫出售或與更大的公司合並以參與競爭；加拿大的北電公司則於2009年宣布破產。如今，全球範圍內隻有兩家非中國大陸公司能夠與華為競爭：瑞典愛立信和芬蘭諾基亞。得益於華盛頓對華為和中興兩家中國大陸公司的封禁，愛立信和諾基亞公司獲得了美國電信業的天量訂單，向美國電信公司提供了最多的通訊設備。

華為製造的通訊設備的成功不僅僅是市場份額那麽簡單 - 華為的網絡承載著寶貴的數據，根據中國情報法，該公司有義務在政府要求時提供這些數據（下圖 CGTN）。這些數據對北京或任何政府來說都彌足珍貴。在人工智能時代，華為傳輸的數據集還有另一項功能：訓練人工智能模型。華為已在從新加坡到西班牙的40個國家的200多個城市部署了其智慧城市服務，其中包括街道攝像頭成像；電力、燃氣和水表數據；以及社交媒體分析。這些數據集可以直接輸入中國大陸的人工智能模型，並提供給中國大陸的軍事和情報機構，這使得北京不僅成為電信領域的領導者，而且成為人工智能在公共安全和國家安全應用方麵的主導者。

川普總統在其1.0任期內以及之後的拜登政府都采取措施，減緩中國大陸向人工智能這一製高點的攀升。兩屆政府都特別想要解決華為和其他中國大陸公司相對於西方同行的成本優勢問題。與此同時，華為仍在繼續擴大其全球影響力。如果國際緊張局勢和貿易戰破壞西方國家之間的合作，北京將在電信領域獲得更大的優勢。拜登政府時期任總統副助理兼國家安全委員會網絡與新興技術副國家安全顧問的安妮·紐伯格指出，川普必須在其2.0任期內加倍努力地與北京競爭，加強正在發揮作用的各種項目，在如何分配通過空中傳輸無線電、電視和電話數據等無線信號的不可見波段（即頻譜）方麵做出艱難的選擇，並與盟友合作，為海外研發和技術部署提供資金。她認為如果政府對華為這類中國大陸企業取得的進步熟視無睹，選擇在與北京競爭時躺平擺爛，那麽中國大陸將在向6G過渡期間延續其5G領域的領先地位，鞏固其在全球電信領域的權威，並使其處於危及依賴這些全球網絡的美國及其盟友軍事和情報行動安全的地位。以下為安妮·紐伯格發表在《外交事務》上題為“China is still winning the battle for 5G-and 6G”一文的主要內容。

5G技術的失誤

20世紀中葉，美國政府的投資催生了互聯網、高速網絡和全球定位係統（GPS）的誕生。美國公司在蜂窩技術方麵的創新也塑造了全球通信：2G帶來了文本，3G帶來了移動寬帶，4G帶來了移動視頻和應用商店。除了政府（主要是國防部）對研發的支持外，華盛頓基本上沒有幹預自由市場。相比之下，在中國大陸，政府和軍方視領先的電信公司為國家冠軍，並為其崛起提供動力，希望這些冠軍企業的成功有助於北京政府實現其戰略目標。據報道，僅華為一家公司在2008年至2018年期間就獲得了750億美元的政府支持，這使得它能夠通過遠低於成本的價格來獲取市場份額。在20世紀90年代末時，西方供應商還占據著全球近90%的電信設備市場。但2025年，愛立信和諾基亞即使在收購了各自經營不善的同行後，其市場份額也下降到了40%（下圖 GMI）。中國企業占據了全球市場的另外40%。

如今，美國和歐洲 - 愛立信和諾基亞的總部所在地 - 的市場基礎正在萎縮，因為中國繼續通過補貼華為在全球的部署來削弱它們的銷售策略。盡管美國主導的製裁和出口管製減緩了華為在5G領域的全球主導地位，但無論是美國還是其合作夥伴的創新都沒有威脅到華為產品的競爭力。鑒於華為的研發預算是其兩大西方競爭對手的兩倍多，該公司很可能會持續保持其創新優勢。

川普1.0政府認識到電信安全的重要性，禁止華為和其他中國大陸產品進入美國網絡，並采取措施更換已有的設備。美國還鼓勵其盟友，尤其是英國，移除華為設備，轉而與值得信賴的公司合作。拜登政府延續了這一戰略。但多年來，兩黨都知道，僅僅禁止中國技術是不夠的。美國及其合作夥伴需要開發一種具有成本效益的替代方案，以與北京大幅補貼的產品競爭。為此，拜登政府引入了兩個重要的政府機構 - 美國進出口銀行和美國國際開發金融公司，負責直接資助哥斯達黎加從華為4G網絡轉向值得信賴的5G網絡等項目，並與芬蘭投資銀行合作，為諾基亞5G技術在印度的大規模部署提供資金。

從資金成本方麵競爭

華盛頓的目標始終未變。它需要與中國進行規模化競爭，縮小中美技術之間的價格差距，並鼓勵世界更廣泛地采用西方的可信係統。實現這一目標的途徑是激勵技術創新，並為各國在選擇中國和非中國技術時提供聯合融資。川普政府首先應該更好地利用2022年《芯片與科學法案》設立的為期十年、總額15億美元的撥款計劃。初始撥款重點資助對集成不同供應商硬件和軟件的技術進行大規模互操作性測試。該計劃已向美國及外國公司和大學提供了超過1.4億美元的撥款，並於2024年5月再提供4.2億美元的撥款。這是一個良好的開端，但未來的融資輪次必須加快步伐，並專注於將新技術商業化的項目，從而為美國軟件公司提供更大的市場準入的動力。特別是，將資金引導至網絡基礎設施的“雲化”，即補貼創建專用設備虛擬版本的技術，為擅長軟件開發的美國產業帶來紅利（下圖 Microsoft）。

人工智能應用依賴於高速網絡。然而，在建設所需的基礎設施方麵，美國遠遠落後於中國大陸。目前，美國45%的移動用戶覆蓋5G網絡，中國大陸的5G網絡為88%。5G技術剛推出時，中國大陸在三個月內建成了60萬個5G基站，而美國則用了兩年時間才建成10萬個。華盛頓在部署規模上無法與北京競爭，但在效率上卻可以與北京競爭。通過將人工智能融入電信運營，企業可以快速提高傳輸速度和網絡容量，從而提升整體效率。政府應將下一輪CHIPS撥款用於推動人工智能融入電信運營的研發和試點項目。

降低美國企業成本的另一個重要途徑是稅收政策。例如，華盛頓可以通過允許加速折舊來鼓勵對數字基礎設施的投資。加速折舊可使企業快速降低新資產的價值，從而減輕稅負並釋放投資資金。2017年《減稅與就業法案》包含了這樣的條款，但該條款的設定期限有限，而且該機製目前正在逐步取消。國會現在應該將此類稅收優惠政策擴展到更廣泛的數字基礎設施設備類別，以最大限度地吸引私營部門的投資。

聯手盟友

即使美國實施這些改革，非中國技術的成本仍難以說服其他國家避開中國大陸供應商，除非美國提供的替代方案既技術先進且價格又具競爭力。因此，美國需要與其合作夥伴在數字基礎設施融資方麵開展合作，如2022年啟動的東密克羅尼西亞光纜項目，澳大利亞、日本和美國共同出資超過9000萬美元，用於支持太平洋島國及其之間安全、可持續且具有韌性的電信基礎設施建設（下圖 EXAMINER/IB）。

可能為美國主導的5G融資行動帶來專業知識和商業能力的潛在合作夥伴包括歐盟、日本和韓國。愛立信和諾基亞是該領域的兩大歐洲巨頭，它們已在美國市場站穩腳跟，但需要額外的研發支持才能在全球範圍內與華為競爭。日本和韓國擁有規模較小的公司，如果獲得足夠的支持，它們也可以參與競爭。與華盛頓達成一項涵蓋第三國研發和技術改造融資的協議，可以幫助這些合作夥伴中的任何一方或所有各方減少其公司相對於中國大陸企業的劣勢。

中國正在加大對其5G項目的資金投入，美國及其合作夥伴也必須效仿。華盛頓顯然可以求助的機構是美國政府的信貸機構 - 進出口銀行。該銀行仍需更靈活地承擔風險並為5G項目提供有競爭力的融資，但其近期的努力已顯示出良好的前景。2023年，該銀行董事會批準了5G相關交易，其中涉及的商品和服務中，隻有不到51%來自美國，前提是出口商能夠提出在美國擴大就業的計劃。根據與芬蘭出口信貸機構達成的聯合融資協議，目前已批準3.13億美元用於支持印度的5G建設。通過更多此類合作，華盛頓可以向世界展示，美國及其合作夥伴決心為中國大陸補貼的供應商提供更具吸引力的替代方案。

私營部門也可以發揮作用。今年早些時候，穀歌和智利政府宣布啟動洪堡海底電纜項目，這條海底電纜線路將經法屬波利尼西亞連接智利和澳大利亞。美國及其盟友共同努力，將私營企業納入其戰略，可以激勵類似的投資，使世界偏遠地區能夠與西方技術保持連接，而不是依賴可能受北京控製的公司。

頻譜的使用

最後，華盛頓應該改革其頻譜政策。頻譜是指用於通過空氣傳輸信息（例如電視和WiFi）的不可見能量波範圍，是一種有限的資源。國防部是美國最大的頻譜所有者，但其所需頻譜數量和使用時間並不透明（下圖 DEFENSESCOOP/U.S> Department of Defense）。頻譜對於各種數據傳輸都至關重要，無論是流媒體電影還是使用無人機監控基礎設施 - 換句話說，不僅僅是政府需要它。但與中國大陸公私部門就共同目標進行合作不同，美國的政府和私營企業爭奪頻譜使用權。這使得美國的技術相對於其中國大陸競爭對手有所欠缺。華盛頓現在需要做出艱難的選擇，將五角大樓的部分頻譜用於商業用途，同時確保其保留關鍵的軍事和情報能力。

這樣做將讓美國公司更有能力開發下一代移動技術，從而開啟創新的良性循環。隨著他們為新頻譜構建和測試設備、產品和技術，其他國家的公司也將紛紛效仿。美國及其盟友構建的硬件和軟件生態係統將惠及全球。五角大樓應與商業公司合作，擴大新頻譜共享技術、許可製度和人工智能軟件的使用，使網絡更加智能、更加靈活。這將使政府和商業用戶能夠比現在更有效地共享頻譜，這意味著國防部可以在需要時訪問頻譜，用於不頻繁但重要的任務、訓練和測試。拜登政府發起的一個試點項目旨在與私營公司合作，大規模測試這些技術。川普政府應迅速完成該試點項目，並加快下一步工作，確定頻譜共享的管理方式，並建立快速的爭議解決程序。這將使五角大樓和情報機構確信，在危機和衝突期間，他們能夠獲得頻譜。這也將使私營部門相信，按需頻譜對於商業用途而言足夠可靠。這種信心是讓私營部門對數字基礎設施的投資物有所值的關鍵。

可用，好用的6G技術

迄今為止，支撐現代世界的大部分數字基礎設施都是在美國發明、開發和部署的。如果美國徹底失去這一優勢，後果將非常嚴重 - 一個主宰全球數字網絡的中國大陸將能夠隨意監控這些網絡（下圖 CIMA/Linkedin）。它還將在人工智能領域占據領先地位，利用流經中國大陸公司網絡的數據訓練人工智能模型，並控製依賴高速網絡的人工智能應用。曆屆美國政府都認識到了這個問題的嚴重性。但他們采取的措施並未解決核心問題：缺乏能夠在價格上與中國大陸競爭的替代技術。

美國的國家安全取決於美國能否重奪領先地位。它無法獨自實現這一目標。盡管與中國大陸的競爭將會非常激烈，尤其是考慮到北京方麵願意運用其經濟影響力，使其企業獲得壓倒性的競爭優勢，但華盛頓必須積極參與。5G、雲計算、虛擬化和人工智能等技術將變得更加重要。此外，引領向6G轉型的國家將處於機器人技術和自動駕駛汽車等各種應用領域進步的前沿。如果美國與其盟友和夥伴合作，采取並實施正確的政策，它就能重奪技術主動權，並保護其在世界各地的情報行動和軍事通信。但要做到這一點，它必須確保在中國大陸境外設計和生產的先進、可信和安全的數字基礎設施，在世界各地均可使用，並成為各國首選技術。

* 本文作者安妮·紐伯格（Anne Neuberger）現為斯坦福大學國際安全與合作中心弗蘭克·E·和亞瑟·W·佩恩傑出講師（Frank E. and Arthur W. Payne Distinguished Lecturer）。她曾在拜登政府時期擔任總統副助理兼美國國家安全委員會網絡與新興技術副國家安全顧問。

參考資料

Neuberger, A. (2025). China is still winning the battle for 5G-and 6G. FOREIGN AFFAIRS. 鏈接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/china-still-winning-battle-5g-and-6g