4月2日“解放日”，川普總統站在白宮玫瑰園，宣布了一項旨在重新平衡美國貿易的全麵新關稅計劃。川普這一高得令人咂舌的新關稅稅率仿如一枚炸彈，引爆了美國股市拋售和美國資產的流出（下圖 THE HILL/Yahoo Finance）。國會中的一些共和黨人罕見地譴責川普的高關稅率，世界各地外交界也對其憤怒不已。在經曆了一周沸沸揚揚地強烈反對後，川普總統宣布暫停除中、加、墨外的世界各國高關稅90天。川普總統希望世界各國會利用所剩無幾的協商洽談期爭相與美國取得一致，以便在期限結束前擺脫這些關稅。但美國法院對總統關稅合法性的質疑則加劇了川普突征高關稅的不確定性。
川普2.0政府的貿易政策混亂已導致美國經濟增長放緩、物價上漲，並引發了人們對世界經濟命運的悲觀預測。然而，川普總統不管不顧地放出這一大招，也說明現存國際貿易體係有重置的需要。美國兩黨對自由貿易的不信任感日益加深，世界各國政府也越來越願意為自己的國家利益而幹預本國經濟。二戰後八十年間建立起來的、由美國主導的全球貿易秩序如今已然岌岌可危。美國倡導更加自由貿易的時代似乎已經一去不複返了，盡管川普高關稅針對的企業和國家，可能都渴望維係自由貿易世界，但結構性的地緣政治變化已使其難以為繼。因此，新美國安全中心的基爾克裏斯和格茨認為國際貿易參與者不應試圖讓時光倒流，而應順應潮流推動政府引領全球貿易秩序的必要轉型。
在基爾克裏斯和格茨這兩位新美國安全中心的高級研究員看來，川普2.0政府的破壞性關稅可以為反應敏捷者創造機會。基爾克裏斯和格茨並不認為川普的反複無常會危及美國根深蒂固的結構性優勢，因為美國繼續保有引領世界新貿易關係的能力。許多國家對美國市場的依賴，意味著少有國家視中國大陸為可替代美國的世界第一大市場。即使在遭受美國高額關稅打擊後，大多數主要經濟體仍將尋求與美國和解。因此，基爾克裏斯和格茨相信華盛頓可以利用貿易戰來實現國際經濟體係的有效重組。
基爾克裏斯和格茨日前撰文建議川普政府在重構國際經濟體係時必須超越簡單的短期利益，並停止欺淩美國的貿易夥伴。基爾克裏斯和格茨在她/他們發表在《外交事務》上的文章中，推薦川普政府應建立一套新的規則和規範，促進誌同道合國家之間的融合，以孤立敵對國家尤其要孤立中國大陸。照此辦理，基爾克裏斯和格茨相信川普能領導美國走上一條更好的道路，一條讓美國及其盟友受益的道路。但基爾克裏斯和格茨告誡川普2.0政府需要合理利用當前的混亂局麵，而要警惕任其吞噬自己。以下是基爾克裏斯和格茨這篇題為《Tell me how this trade war ends》文章的主要內容。
秩序而非混亂
二戰後，美國主導了一係列經濟規則的製定進程，旨在促進開放的多邊貿易秩序。美國達成了多項雙邊和多邊自由貿易及投資協定，並設立了一係列機構來協助管理商業活動，例如關稅與貿易總協定以及後來的世界貿易組織（下圖 WTO/LOWY INSTITUTE）。這些機構和規則保障了經濟和政治穩定，鼓勵了貿易和投資流動，並為貿易夥伴提供了可靠、和平、合法的爭端解決機製。由此產生的體係有利於開放和一體化，與以美國霸權為標誌的地緣政治時代相得益彰。華盛頓認為，基於規則的經濟秩序對其自身的繁榮和戰略利益至關重要，並且有充分的理由維護這一秩序。
但美國已不再是唯一的超級大國。截至去年，中國大陸已成為世界最大的商品貿易國。但中國大陸對開放貿易體係的係統性地濫用，讓包括美國在內的許多同樣奉行產業政策的國家隻能望洋興歎。北京利用經濟增長增強軍事實力，並擴張其在印太地區的領土野心，引發了華盛頓和其他國家的擔憂。與此同時，新冠疫情等新的衝擊和危機凸顯了深度經濟相互依存所帶來的脆弱性。如今的全球經濟格局不再建立在以美國領導地位為基石的單極秩序，而是出現了新興的替代力量中心。對許多國家來說，對安全的關切更甚於經濟效率。如果要維持基於規則的經濟秩序，各國政府需要調整現存規則以滿足改變了的戰略利益。
現行貿易體係的核心是非歧視原則和“最惠國”原則，即貿易夥伴應平等對待彼此。但不同貿易夥伴對經濟和國家安全的擔憂各不相同：與親密盟友的貿易可以增強一國的安全，而與對手的貿易則可能使自己更加脆弱。因此，將友邦與對手國一視同仁地視為“最惠國”就不合理了。好在現行貿易體係允許成員國以國家安全為由改變這種普世主義實踐，但對於必須滿足哪些條件才能拒絕給對手國普世主義“最惠國”待遇，卻幾乎沒有提供指導。過去，這無關緊要，因為各國都秉持開放和最低限度限製的原則。但過去十年，日益激烈的地緣政治競爭迫使越來越多的國家對貿易夥伴實施出口管製、製裁和其他經濟限製。這種反複出現的違反規則的行為，即使合理，也滋生了混亂和不確定性。
在此背景下，川普已將美國變成一個試圖摧毀現有經濟秩序的修正主義強國。迄今為止，他的策略毫無必要地製造了混亂。即便如此，美國仍有機會從當前的動蕩中爭取到積極的成果。總統堅決行動的同時，還啟動了與主要貿易國間雄心勃勃的貿易談判。雖然這些談判通常進展緩慢，我們相信它們會為美國及其盟友帶來有利的結果。
今年3月，新美國安全中心進行了一場貿易戰模擬演習，以考察外國政府可能如何應對美國大幅提高的關稅。參與者包括來自美國和多個國家首都的經驗豐富的貿易談判代表，以及地區專家和安全分析師。在貿易戰模擬演習中，代表美國的團隊對所有主要貿易夥伴征收了高額關稅，但同時仍對協商其他安排持開放態度。該模擬演習旨在創造複雜且充滿敵意的談判環境，包括美國在格陵蘭島地位和加拿大主權等非貿易問題上的挑釁。到演習結束時，美國團隊出人意料地成功奠定了高度一體化的民主貿易集團的基礎，並將中國大陸拒之門外（下圖 USNI/Youtube/toutel’europe）。
這一過程並非天衣無縫。代表加拿大、墨西哥和歐洲等美國傳統貿易夥伴的團隊對華盛頓的霸淩行徑感到憤怒。但即使他們意識到美國可能並非可靠的合作夥伴，他們也認為需要與美國官員合作，以減輕關稅帶來的損害。各國團隊認識到協調一致、組成聯盟對抗美國的價值，但每個國家仍然優先考慮本國進入美國市場的機會。因此，大多數國家都試圖盡快開啟與華盛頓的談判並找到雙方能夠接受的妥協條件。
在這場博弈中，中國隊試圖發起的魅力攻勢大多失敗了。隻要美國隊釋放出對交易持開放態度的信號，代表主要發達經濟體的團隊就不認為深化與中國的經濟一體化是一個明智的選項。事實上，許多團隊更願意與美國隊站在同一陣線實施反華措施。與此同時北京正努力利用華盛頓全球地位的下滑，向外國政府傳遞這樣的信息：中國大陸，而非美國，才是致力於基於規則的貿易體係的可靠夥伴。但迄今為止，這一信息並未深入人心。許多國家並未急於與中國經濟深度融合，而是忙於確保川普的對華貿易戰不會將大量廉價的中國出口產品轉而湧入本國市場。
新美國安全中心模擬貿易戰的洞見，揭示了美國決策者將如何挽救川普的關稅亂局。但現實生活中的千變萬化非模擬能反映出來的，因而美國政府與盟國友邦間的高關稅爭執最後能否成功化解遠未可知。各種突發事件可能推動世界貿易體係走向不同的方向。例如，迫於巨大的國內政治壓力，外國政府可能反擊美國的高關稅政策。即使沒有民眾的憤怒，美國在其他非貿易問題上的挑釁也可能使任何談判失敗。為了取得積極成果，川普必須首先開展與夥伴間真誠的貿易談判，並控製其貿易政策中可能引發混亂和談判夥伴抵製的措施，如征收過高、明顯不可持續、最終不得不撤銷的關稅。
目標清晰切實可行
如果川普政府希望取得貿易戰的勝利，華盛頓必須將關稅作為追求明確且可實現的貿易目標的籌碼，而非將其作為包治百病、解決所有美國貿易問題的萬能工具。川普政府為征收高額關稅提供的理由是：促進美國再工業化，增加美國政府收入，降低貿易逆差，並促使其他國家采取有利於美國的行動（下圖 ChinavsUS/PIIE/ECPS）。的確，定向關稅可能幫助川普政府實現部分目標，但肯定不能實現全部目標，更遑論一次性實現所有目標。川普政府得要定下實現目標的優先順序；且越早確定越好。
或許，川普政府麵臨的最大挑戰是建立其將履行未來承諾的信譽。在川普製造了如此多混亂之後，外國政府有理由擔心，美國今天承諾取消的關稅，明天卻可能重征。川普與加拿大和墨西哥的貿易戰即為實證，因為總統對加、墨新征的關稅違反了他本人在2020年川普1.0任內達成的《美墨加協議》規則。信譽問題沒有簡單的解決方案。川普政府上台後決心證明，它是一支不受現有規範約束的顛覆性力量，而川普2.0的行動也確實在證明這一點。川普2.0初期征收關稅的舉措主要依賴於緊急權力，因為這些權力允許快速采取行動，不受常規民主程序的束縛（例如就其政策的潛在影響征求公眾意見）。這種反複無常的做法已經導致了一些荒謬的後果，例如政府對澳大利亞管轄的赫德島和麥克唐納島（Heard and McDonald Islands）征收懲罰性關稅，而這兩個島主要居民是棲息在那兒的企鵝。這些看似激進的行動明顯難以為繼，且讓政府顯得無知。
亡羊補牢，川普政府可通過為貿易政策製定過程注入更多次序和可預測性來提升美國的信譽。畢竟，貿易政策本不必如此混亂。總統擁有多種法律途徑來實現其目標，如運用1974年《貿易法》第301條（針對不公平貿易行為）和《貿易擴展法》第232條（允許美國以國家安全為由征收關稅或采取其他補救措施）等手段。這些機製要求政府進行基於事實的調查並聽取公眾意見，這與川普的單邊主義作風相悖。這些貿易工具為政府提供了發現和解決不樂見問題的機會，也為私營部門提供了準備和調整的時間，而不至於一夜之間使私營部門的供應鏈陷入混亂。
華盛頓還必須明白無誤地向盟友提出對它們的期望要求。目前，美國的貿易夥伴甚至不知道如何才能獲得美國政府的關稅減免。外國政府在與川普政府的會晤後，對美國總統的最終目標感到困惑。川普或許認為，讓貿易夥伴對他琢磨不透是一個精明的談判策略。但實際上，政府的不透明性本身就阻礙了其發展。貿易體係的持久重置是可能的，但前提是政府將盟友視為共同解決方案的夥伴，而非引發問題的麻煩製造方。
川普表現出他對采取更慎重、更有條理的談判方式，或調整手段以實現更客觀可行的目標毫無興趣。但他的貿易政策引發的混亂已經遭遇更多的外部製約因素。例如，美國法院正在權衡政府的行動。國會也可能選擇限製行政部門的部分關稅權力。美國消費者對總統的關稅癡迷感到不滿，並預期通脹將上升。或許，這種對川普高關稅的強烈反對可能會促使他的政府走上更為溫和的道路。如果國債持有者再次像4月份那樣陷入恐慌，川普可能再次被迫宣布暫停征收關稅。對川普2.0政府來說，明智的做法是采取更可預測的策略，以應對日益增長的外部壓力。頻繁調整關稅，無論對盟友還是對手，都意味著其缺乏連貫性，甚至軟弱。與此同時，許多貿易夥伴在眼見川普反複無常、出爾反爾的策略後，現在可能認為，他們最好還是耐心等待總統的態度，而不是急於拿出實質談判方案。
舊的不去，新的不來
即使川普能夠被說服在貿易戰中實施更慎重的戰略，問題依然存在 - 他大打出手能夠達成其開戰的最終目的嗎？目前，他的政府專注於談判一些“框架協議”，這些協議以對手一定的貿易讓步和采購協議換取美國的部分關稅減免。如果貿易戰以一係列此類協議告終，那川普的貿易戰是打了個毛線 - 消耗手中寶貴的籌碼僅僅是對現有貿易體係缺陷進行修修補補，那是不值當滴。川普貿易戰的另一種走向更令人擔憂，那就是在撕毀現有全球貿易規則後，他的2.0政府可能推行一種更加赤裸裸的交易方式，規避任何可能限製美國行動的規範準則。當美國這個全球最大經濟體內向並采取以鄰為壑政策時，可以期待其他國家會以牙還牙，采取類似大蕭條時期那樣的保護主義政策。這樣一來，世界將一遍混亂。當然，還有第三條道路 - 美國利用關稅震懾貿易夥伴，同時與這些從自我膨脹中震醒的國家合作，共同協商重建貿易體係，包括如何在保留現存體係諸多優勢的同時，糾正其不足之處。我們認為新貿易體係首先應該放寬非歧視原則，並對貿易夥伴進行區分，允許民主國家相互扶持。這實際上反映了這樣一個事實：美國將主要地緣政治對手中國大陸與其他貿易夥伴進行區別對待（下圖 Youtube/TAG24/East Post）。
毋庸置疑，美國應該繼續在低端製造業、農業和其他一些領域與中國進行貿易。但在芯片和製藥等更具戰略性的領域，川普應該像他1.0任期內那樣，優先考慮“降低”來自中國大陸的貿易風險。政府應該維持定向關稅，以便美國能夠在這些關鍵行業建設產能。此外，華盛頓應該在國內製造業、研發設計方麵進行大量投資，並盡可能與其他主要經濟體進行協調。
如果中美部分脫鉤，美國會承受一定的經濟衝擊。這就需要華盛頓深化與誌同道合的夥伴和盟友的經濟融合，以彌補伴隨中美部分脫鉤的貿易損失。與誌同道合的夥伴和盟友的經濟融合不僅有助於美國及其夥伴彌補損失，還能擴大國防、技術和創新的生產規模，而這些領域至關重要，是與中國大陸進行長期競爭的基礎。為此，美國及夥伴和盟友應協調使用各種政策規範，如出口管製、投資審查、數據安全措施和不公平貿易調查等，來建立共同預期，促進新經濟安全秩序的可預測性和穩定性。
最終，川普構建的的貿易秩序應該由以下一個同心圓構成：親密盟友和夥伴之間的深度經濟和安全融合；大多數國家之間可預測的、基於規則的交流；以及謹慎地降低來自競爭對手的風險。為實現這一更穩定的框架秩序，華盛頓應尋求與其親密夥伴建立具有法律約束力的承諾，以提供企業和政府所需的清晰度、一致性和可信度。川普政府一直在談判的90天框架協議就應如此：為未來幾個月敲定更具體的規則提供框架。如果將框架協議視為最終目標，而沒有任何雄心勃勃的後續行動，那麽關稅帶來的痛苦將得不償失，最終的收益微乎其微。
美國的貿易夥伴有理由擔心川普正在破壞一個無法重建的經濟秩序，而他們的近期目標是減免關稅。但他們也必須未雨綢繆，放眼未來。美國應該讓這些國家視與川普2.0政府的關稅談判為一個機會，一個與美國攜手構建應對共同挑戰的新架構的大好機會。無論美國的貿易夥伴樂見與否，地緣政治已經發生了變化，基於規則的秩序再也難以為繼。或許，這些貿易夥伴們並不樂見川普的新關稅對現存世界經濟體係的衝擊，但它卻為建立一個更好的體係開辟道路。
* 本文作者之一艾米麗·基爾克裏斯（Emily Kilcrease）現為新美國安全中心（Center for a New American Security）的高級研究員兼能源、經濟和安全項目主任。此前她曾先後在川普1.0政府和拜登政府裏擔任負責投資事務的美國貿易代表助理（2019年至2021年）。
本文作者之二傑弗裏·格茨（Geoffrey Gertz）現任新美國安全中心能源、經濟和安全項目的高級研究員。格茨曾在拜登政府中擔任美國國家安全委員會國際經濟事務主任（2022年至2023年）。
參考資料
Kilcrease, E. & Gertz, G. (2025). Tell me how this trade war ends. FOREIGN AFFAIRS. 鏈接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/tell-me-how-trade-war-ends
