美國國際開發署前世今生：存廢之爭相伴63年

美國國際開發署（USAID）的裁撤風波仍在延續。本月初，美國總統特朗普和“政府效率部”（DOGE）負責人馬斯克先後指責成立63年的USAID“被極端瘋子掌控”“是一個犯罪組織”，並開始對該機構進行“清理”——數千名員工被迫“行政休假”，除小部分健康和人道主義項目外的其他項目均被叫停。2月7日，美國聯邦法官裁定，暫緩USAID“行政休假”計劃，並於13日宣布將暫緩令再延長7天。

數據顯示，2023財年的USAID是一個擁有大約1萬名員工的機構，其中2/3在海外工作。該機構在60多個國家和地區設有辦事處，業務遍布非洲、亞洲、拉丁美洲、東歐共100多個國家和地區。這樣一個機構是如何發展起來的？其存廢為何引發美國政壇的激烈爭吵？這個宣稱專注於“人道主義”和“發展援助”的機構，其真實目的和做法又是怎樣的呢？本報“深度認知”係列報道將用兩期內容，為您梳理USAID的前世今生及其背後的資金鏈條和扮演的實際角色。

為“對抗蘇聯”而生

USAID的故事可以從該機構的成立者、美國前總統肯尼迪講起。“當他還是年輕的國會議員時，肯尼迪並不支持對外援助。”美國外交人員協會刊文稱，但1951年的一次為期7周的國會考察旅行改變了他的想法。肯尼迪訪問了以色列、印度、泰國、韓國、日本、越南等國，他認為，單靠武力無法對抗蘇聯，必須擴大經濟援助。

然而，20世紀50年代末期，多項研究對美國的對外援助計劃提出批評。雖然二戰後針對歐洲複興的馬歇爾計劃被視為比較成功的案例，但美國當時的對外援助職責分散在多個競爭機構之間（如互助安全局、外國事務管理局、國際合作管理局，它們均被視為USAID的前身機構），這些機構的職責既有重疊又時常矛盾，美民眾對援助的支持也在減弱。

2月7日，美國華盛頓特區，一名工作人員正在拆除美國國際開發署總部的標誌。（視覺中國）

1961年1月20日，肯尼迪就任美國總統，迅速著手改革對外援助計劃。他向國會表示，一個現代化、統一的援助機構對於推動美國的道德、經濟和戰略考量至關重要。同年9月，國會通過了《對外援助法》，該法要求重組美國的對外援助項目，並成立一個機構來管理所有經濟援助。該機構的目標是在冷戰期間對抗蘇聯的影響，通過社會經濟發展提升美國軟實力。這個機構就是USAID。

越南戰爭讓員工數量達到頂峰

曆史文件顯示，截至1961年USAID成立時，其前身機構的規模已經很龐大。1961年，USAID直接雇用的美國員工數量為6342人。如果算上外籍員工，則其直接雇用的員工總數達到近1.5萬人。再加上外包員工，員工總數達到1.7萬人。按地區分布來看，在東亞及東南亞地區（包括韓國、越南、泰國、中國台灣地區等）和中東及南亞地區（包括伊朗、土耳其、巴基斯坦、阿富汗、印度等）的員工數最多，分別為4739人和5561人。

美國記者、外交政策專家約翰·諾裏斯曾在國務院和USAID工作，著有《持久鬥爭：美國國際開發署的曆史與美國對世界的不安轉型》一書。據他研究，在機構成立初期，即肯尼迪政府時期（1961年至1963年）和約翰遜政府時期（1963年至1969年），USAID的對外援助集中於“對關鍵合作國家進行宏觀經濟改革和公共治理”。當時，美國幾乎是唯一一個雙邊援助大國，加之流向發展中國家的私人資本不多，使得美國在發展中國家獲得了較大的影響力和話語權。

但另一方麵，越南戰爭使USAID員工人數和預算大幅增多，美國民眾對於本國“在東南亞地區的浪費投入”感到沮喪。1965年，USAID全球直接雇用和外包員工總數首次突破2萬人。1970年，這一數字達到2.3萬人的峰值，其中在越南的員工數最多，為6379人。據統計，這一時期USAID員工數量相當於2000年之後的3倍。

冷戰結束後，USAID經曆“最動蕩時期”

“從USAID成立至今，相關爭議一直在持續。其中，圍繞該機構與國務院關係的辯論尤為頻繁且複雜。”美國外交人員協會的文章稱，從一開始，國務院就對USAID的獨立性存有不滿，且周期性地試圖將USAID並入自己的架構之中。

諾裏斯曾刊文稱：“1990年代可能是USAID曆史上最動蕩的時期。”1993年，由於冷戰已經結束，時任總統克林頓和國會都想大幅減少USAID的預算。為改善同國會的關係，時任USAID署長布賴恩·阿特伍德（1993年至1999年）推動修訂《對外援助法》，被視為“拯救了USAID”的人。1998年，國會通過《外交事務改革與重組法》，稱USAID是所謂“獨立機構”，脫離國務院的管轄。但根據美國國會研究服務部的說法，每屆政府對USAID的運作方式都有不同看法，有的將其視為“獨立機構”，有的認為它在“美國國務卿的直接指導”下運作。

盡管如此，此後的USAID隻能說是“勉強存活了下來”。其農業等核心機構職能被撤銷，至少26個駐外機構被關閉——這是自馬歇爾計劃以來，美國對外援助數量首次減少。1995年至2000年間，USAID員工數量減少29%，直接雇用的員工數量僅為20年前的一半，至少1/3的剩餘員工已接近退休年齡。也是從這時開始，USAID開始將大量工作外包。

到小布什政府（2001年至2009年）初期，“9·11”恐怖襲擊事件後，USAID再度獲得資源和人員，並開始在伊拉克和阿富汗開展複雜任務，但這些任務常常讓美國民眾回想起越南戰爭的失敗經曆。USAID前官員詹姆斯·坎德曾表示：“阿富汗和伊拉克帶來的重要教訓是，發展援助並不能替代有效的外交和軍事戰略。”奧巴馬政府（2009年至2017年）時期，USAID在農業和創新領域的業務重新得到重視，但受全球金融危機的持續影響，其擴大援助的雄心受到限製。

每5美元的對外援助中就有3美元經USAID之手分配

如今，美國的對外援助金額有多少呢？美國皮尤研究中心援引美政府官方對外援助統計網站的數據梳理稱，2023財年，美國政府共發放了719億美元的對外援助，占當年聯邦總支出（6.1萬億美元）的1.2%。數據顯示，自2001財年以來，美國對外援助占聯邦支出的比例一直在0.7%到1.4%之間，冷戰時期占比更高。在這筆援助中，USAID負責分發近438億美元，剩下的大部分由國務院發放，還有小部分由財政部等部門或機構發放。也就是說，每5美元的對外援助中就有3美元是經USAID之手分配的。

從援助領域來看，上述719億美元主要花在“經濟發展”（27%）、“衛生健康”（22.3%）、“人道主義援助”（21.7%）、“和平與安全”（14.2%）等類別。不過，皮尤研究中心稱：“這些援助類別有些模糊，彼此之間的界限也不清晰。”例如，2023財年美國對外援助資金中最大的一部分開銷為159億美元，用於“宏觀經濟基礎的增長”，雖然該類別看起來屬於“經濟發展”，但有144億美元實際上是在俄烏衝突中對烏克蘭政府的直接經濟支持。

從受援方來看，USAID在2023財年向約130個國家和地區提供了援助。烏克蘭是最大受益者，獲得了166億美元。除烏克蘭外的前十大受援方還包括埃塞俄比亞、約旦、剛果（金）、索馬裏、也門、阿富汗、尼日利亞、南蘇丹和敘利亞。以色列在2023財年獲得了33億美元的軍事援助，與近年來持平。

“不是免費的午餐，而是有毒的糖果”

美國外交人員協會曾刊文稱，美國國家安全戰略的“三大支柱”分別是外交、發展和國防，分別由國務院、USAID和國防部主導。USAID履行多項職責，包括向戰略重要國家和衝突國家提供援助、通過支持發展中國家經濟增長來促進美國商業利益等。

那麽，美國人對本國對外援助的看法如何呢？根據皮尤研究中心的數據，美國人對該國對外援助的有效性和可取性看法不一。2023年3月的調查顯示，隻有1/3的美國人表示本國對外援助“惠及發展中國家”，略多一些（37%）的人表示這種援助“既有利於這些國家，又對它們造成傷害”，8%的人認為它“主要對發展中國家造成傷害”。芝加哥全球事務委員會2024年的民調也顯示，半數美國人支持減少對外經濟和軍事援助。

美國民眾的複雜態度並非沒有來由。在國內，USAID麵臨有關腐敗和浪費的指控。特朗普長期批評海外支出，在他第一任期內曾試圖將USAID預算削減近1/3，被國會拒絕。一些保守派基金會也強調對USAID的項目和結構“去激進化”的必要性。批評者表示，USAID的項目“浪費嚴重”，特朗普“正在幫助削減聯邦機構的過度支出”。

在海外，USAID的很多資金並沒有真正幫助到發展中國家，許多援助承諾最終被證明隻是“空頭支票”，引發受援方的懷疑和失望。2013年6月，時任美國總統奧巴馬在訪問南非期間宣布了“電力非洲倡議”，承諾投入資金，到2020年在非洲實現2萬兆瓦的發電量，USAID是該倡議的主要實施機構。然而，根據該機構發布的報告，截至2020年底，這一倡議下的實際發電量僅為4194兆瓦，不到承諾目標的1/4。

在中東地區，USAID在阿富汗資助的“健康合作夥伴合同”項目從2008年7月持續到2015年6月，卻因質量問題麵臨批評。2016年1月，阿富汗重建特別監察長辦公室致USAID的審查信稱：“並非所有（在該項目下建設的衛生設施）都通了電和自來水。”信中寫道：“自2014年起，我辦公室就對項目設施被忽視表示擔憂，至今仍未得到解決。”

也有證據表明，美國不少對外援助資金都回流到了美國。USAID曾公開承認，其約80%的支出用於美國國內。其2022年進展報告顯示，僅有10.2%的資金流向了發展中國家當地組織。英國《經濟學人》2023年5月評論稱，USAID“連偽裝成利他主義都沒有過”。

更值得注意的是，USAID宣稱的“人道主義援助”或“發展援助”實際上都會附加“符合美國價值觀”的政治條件。通過秘密資助對受援方進行意識形態滲透已是USAID的慣用手段，該機構甚至會扶持受援方當地的反政府力量，發動“顏色革命”。這種滲透和幹涉行徑已受到多國的揭批和公開譴責。截至目前，俄羅斯、委內瑞拉、玻利維亞、厄瓜多爾、古巴等國均已經關停或正在關停USAID在當地的辦事處。有阿拉伯網友在社交媒體上評論道：“USAID的援助不是免費的午餐，而是有毒的糖果。他們試圖用金錢和援助來換取我們對美國價值觀的認同和政治上的順從。”