川普成立“總統科技委” 美國的舉國體製也要來了？

美國時間1月23日，剛剛宣誓就職3天的美國總統特朗普簽署行政命令，成立了總統科學技術顧問委員會（President's Council of Advisors on Science and Technology：PCAST，簡稱總統科技委）。一家中文公眾號刊登此消息時，直接把標題寫成了“特朗普簽發總統令：成立美國科技委”，看起來就像美國要從東方取經，開始籌劃科技政策的頂層設計了。難道雄心勃勃的特朗普，真要推動科技舉國體製了嗎？

從白宮發布的成立PCAST的行政令的文字看起來，還真有點這種架勢：“今天，我們麵前出現了一個新的科學探索前沿領域……在全球競爭對手競相利用(人工智能、量子計算和先進生物技術等顛覆性)技術的背景下，實現並保持毫無爭議且不可撼動的全球技術領先地位，已成為美國的國家安全當務之急。為確保我們的未來，我們必須最大限度地挖掘美國創新體係的潛力與優勢，通過賦能企業家、釋放私營部門的創造力，以及重振美國的科研機構來達成這一目標。” 讀起來，是否有點耳熟？和我們的政策宣示相比，除了我們不提“競爭對手”外，其它表述真有不少神似之處。

那麽實際情況如何呢？這就需要我們既要辨析這個總統科技委的實際職能以及其它多個涉及科技的美國“部委”的運作情況，也要考慮美國國內外科技格局及其特朗普個人政治力量的變化。

01

辨析美國“科技委”

實際上，總統科技委算不上新生事務。特朗普上屆總統任期的時候，已經於2019 年 10 月 22 日簽發總統令成立了這一機構。而這也不是該機構首次登台亮相。美國小布什（喬治·W·布什）總統於 2001 年 9 月 30 日正式成立了這一機構，其後奧巴馬、特朗普本人和拜登都先後宣布以特許機構（chartered）的形式成了了該委員會。所謂特許機構，就是指這個委員會根據美國憲法獲得了國家單位的名分，但不拿國家撥款，總統科技委的顧問都不領薪水。在科技界，美國最著名的特許機構就是美國科學院。群眾們不知道的是，美國科學院是不拿美國政府一分錢撥款的，它的運作經費主要來自給聯邦政府各機構提供科技谘詢的服務費，以及各種民間基金會讚助。

而在美國政府序列中，還有一個有“編製”的科技委——國家科學技術委員會 (National Science and Technology Council, NSTC,簡稱國家科技委) ，這算是美國行政部門的一個委員會。由比爾·克林頓總統於 1993 年 11 月 通過第 12881 號行政命令成立, 旨在協調聯邦政府各部門的科學技術政策。曆屆總統都以不同的方式利用了 NSTC，除了在克林頓政府期間，NSTC 直接起草了 6 項有決策參考義務的總統審查指令（Presidential Review Directives）外，此後的國家科技委就不直接發布指令了，而主要是通過為美國政府中各大部委提供建議的方式來協調科技政策的製定與執行。

總統科技委與國家科技委的主要區別是，前者是顧問機構，主要是由一批科技企業家、科技界領導人和頂尖科學家以誌願者的身份，就“科學、技術、教育與創新政策相關領域向總統提供建議”。而後者作為聯邦政府的一個部分，除了要提出建議外，還要具體地協調各科技相關部委，由於在克林頓政府以後國家科技委不再出台有約束性的政令，其對科技政策的協調，實際上也主要通過發布一些政策報告。

如果再把眼光拓展一點就會發現，總統科技委的24名委員將包括總統科學與技術事務助理（APST）和人工智能與加密技術特別顧問兩個職位，而APST有可能兼任美國科學與技術政策辦公室（Office of Science and Technology Policy）主任，而OSTP主任與美國總統科學顧問在絕大多數情況下通常是同一個人。所以，這裏就又牽出另一個常設的科技機構OSTP。

其實作為科技谘詢顧問機構，這些都不算大頭。真正的大型科技谘詢機構是美國科學院。與中科院不同，美國科學院沒有任何實體研究機構，它的主要工作就是依托各學部的院士牽頭來就各個科技領域的發展發布谘詢報告。這些報告絕大多數都是公開的，可以在美國科學院網站上免費下載PDF版全文（如果需要印刷版則需要付費）。

02

美國科技開始搞頂層設計了嗎

實際上，看了上麵的背景介紹，這個問題的答案已經自明了。美國這麽多的“科技委”，不是沒有“編製”的誌願者群體，就是需要專業部委讚助的附屬機構，既沒有資源也沒有權力來推動一套自上而下逐級執行的科技政策體係。不但這些科技委不行，實權部委也沒有這個本事。

眾所周知，美國沒有科技部，科技領域的國家資源主要掌握在國家科學基金會(NSF)和國立衛生研究院（NIH）手中，其中，NSF在2023年度的經費大概為90億美元，後者雖然經費更高，2023年度的經費高達475億美元，但就國家科技政策的相關話語權，還是由NSF說了算。而NSF絕大多數經費撥給了基礎科學研究，除了管理科研經費並對資助方向進行引導外，該機構並沒有製定政策引導整個國家科技發展的權力。

既然如此，那談論美國科研的頂層設計甚至是舉國體製還有意義嗎？答案其實是肯定的。要回答這個問題，要先從美國此前為什麽一直缺乏頂層設計或舉國體製談起。一言以蔽之，是因為沒有那個必要。

在二戰之前，特別是1930年代之前，美國科學是落後於歐洲的，類似奧本海默去歐洲讀博取經，當時在美國科研的各行各業都很普遍。但在那個年代，全世界也都沒有樹立起來國家全麵讚助科學的體例，作為後來者的美國自然也想不到。美國之所以能在1930年代德國排猶後挖來了一批包括愛因斯坦在內的歐洲大科學家，不是國家掏腰包，而是大學。而大學用在人頭上的經費，在當時幾乎都是以來自富有的讚助人資助為主的自有經費。

科學（而不僅僅是應用技術）在二戰中大放異彩，尤其是原子彈的爆炸，讓全世界都受到震撼，而國家對科學的大規模資助，也是始於二戰之後。毫無疑問，從那時開始，美國就有著全世界最大的國家科學資助體係。但為什麽就沒有搞出來一個科技部來協調整個國家的科技政策和科研經費投入呢？這既是因為美國建國以來秉持的政治分治的傳統，也是因為整個國家並沒有意識到需要擰成一股繩來聚焦特定的科技發展。

作為世界科學的引導者，決策者自身也看不清未來科學發展的方向，當然沒有辦法引導。這不是說科學沒有國家引導了，航天登月計劃、原子彈氫彈等武器發展、高能物理的大科學設施，這都是國家引導的結果，隻是這些工作都是由明確的專業部委引導，

除了國家航空航天局（NASA）外，基本上是能源部主導。可能在美國政客們看來，這些專業部委負責好自己領域的事情就夠了，不需要一個科技部或國家科技委來拉出整個科學發展方向的清單然後來分配任務執行。

而讓這種拉清單的決策與管理模式最有必要、也最可行的，無疑就是國家的科技趕超體製。在趕超戰略下，國家對科技發展有明確的目標，對具體要做的事情有清晰的指向，所需的主要是執行的問題。無疑，中國當代的科技管理體製，正是在這種思路下構建的。

03

美國“科技委”的玄機

客觀地講，美國仍然是當今世界科技最發達的國家，在總體上不存在趕超的必要。這也就使得美國盡管有了這麽多“科技委”，卻並不需要設立一個統管科技領域的“國家科委”。

但即便如此，這麽多的“科技委”，也還是有其存在的必要性。這種必要性既體現在美國整體國家科技發展狀況上，也與特朗普執政的特定情況密不可分。

在總體上而言，盡管美國不需要一個統轄全國科技資源的“國家科委”，但的確需要一個機構來就科技政策協調各個部委的相關行動。這樣的協調通常不是主動告知各部委應該做什麽來支持科技，而是指明哪些方麵存在不足從而需要修正或補充，這正是美國國家科技委（NSTC）所做的工作。而作為本文焦點的“體製外”的總統科技委（PCAST）則重在顧問谘詢，是通過聚集科技界各領域的精英開會來就一些科技發展方向達成共識。

由總統科學顧問領導的美國科學與技術政策辦公室則更像是一個秘書處，把美國科學院、總統科技委和國家科技委等各種科技類機構提出的建議進行政策化處理。另一方麵，雖然美國科技治理的常態就是各種“科技委”出台各種參考谘詢報告，供分布在各領域的科技相關部門進行科技決策、科技管理時參考，但近年來中國科技的快速追趕並在某些領域的超越（如在新能源汽車），也讓這些“科技委”們發揮的作用和設立的時機有了變化。這一點從各種政策文本上都少不了提“全球競爭對手”這樣的措辭就可見一斑。而總統科技委成立的時間也可以看出決策者的迫切。

美國由小布什總統發起的首個總統科技委成立於2001年9月30日，此時據小布什宣誓就職已經過去了8個多月，不排除當時成立科技委也是受到了911事件的刺激。特朗普的第一任總統科技委成立得更晚，2019年10月已經是其任總統的第三年。但拜登的科技委是總統就職年的2月1日成立，而現在特朗普的總統科技委更是進一步提前到總統宣誓就職三天後。這表明，美國決策者越來越把製定科技戰略放置在決策核心議程中了。

不能不說，這也是中美科技競爭加劇的產物。新的總統科技委的工作日程中，肯定會包含更多對中美科技競爭的設計，總統科技委的委員們，也一定不乏站在國家戰略和產業競爭的角度規劃中美競爭策略的成員。

而特朗普個人特征和其第二次當選的特點也不能說與這個總統科技委的成立和運作毫無關係。眾所周知，美國科技界是民主黨的票倉，很多科學家和科技界大佬瞧不起大嘴巴的特朗普，在其第一任期，總統科學顧問的人選也一度難產，在這種情況下，特朗普在首個任期對科技界也是一幅帶搭不理的態度。

但挾強勢民粹支持卷土重來的特朗普第二任期則不同。科技界大佬紛紛站隊，科學家的抵製也不再公開化表麵化。最新的消息是特朗普政府宣布暫時凍結美國科研最大的資助機構國立衛生研究院（NIH）的運作經費（但不是其科研經費，科研經費上一個財年的已經支出，新財年的額度國會還沒有批準），盡管這一舉措的大背景是特朗普就任首日宣布凍結所有聯邦機構招聘，但據媒體報道，美國科學界仍然感受到陣陣寒意。

這些情況匯總到一起，也說明了特朗普在第二個總統任期對科技界有了更大的掌控力，也更加會按照他及其身邊各種顧問們幫他勾勒出來的科技發展願景來推動科技議程。可以說，美國設立的科技委，並沒有讓該國總體上走向科技頂層設計，但卻讓特朗普個人有了更多頂層設計的想象空間。