北京和解之後 巴勒斯坦建國的下一步驟浮出水麵

長期以來，巴勒斯坦政治的內部分裂未能得到解決，各派別和機構在內外交困的背景下無法有效行動。20世紀60年代中後期，巴勒斯坦民族運動興起，巴勒斯坦內部團結卻一直是巴勒斯坦人民苦苦追尋卻又難以達成的民族目標。去年加沙衝突爆發至今，如何應對國家危機成為各派別的首要關切，在此背景下，以法塔赫和哈馬斯為代表的巴勒斯坦主要敵對政治派係進行多輪接觸與對話。7月23日巴勒斯坦各派代表在北京簽署關於結束分裂、加強巴勒斯坦團結的《北京宣言》，各方同意結束分歧，組建民族團結政府。在密集的政治和解努力之後，一個根本性的關鍵問題浮出水麵：如何跳出“短期政治”的束縛，為巴勒斯坦未來的政治秩序設立基本製度框架？

本文指出，巴勒斯坦當前的政治危機久而未決與對製度的忽視高度相關。20世紀90年代，巴勒斯坦民族權力機構起草了一部《基本法》。但是在2007年6月，隨著哈馬斯將加沙的法塔赫力量驅逐出去，巴勒斯坦的兩大政治派別一直處於分裂狀態，這部法律也因此支離破碎，被各方機會主義地加以利用，事實上並未起到規範作用。對於巴勒斯坦來說，現有的製度框架和治理模式已經無法應對內部分歧和外部威脅，而臨時憲法或許能成為捏合巴勒斯坦各機構和派別的可行工具，並以此明確這些機構和派別的責任和權力空間，從而為未來的建國問題奠定製度性基礎。作者認為，過渡憲法的設想仍然受到一係列內外棘手問題的阻礙，但是，它是重建巴勒斯坦國家領導層的基礎，並能讓巴勒斯坦在國際上更好地開展權威性談判。

本文關於巴勒斯坦政治秩序的構想無疑必須等待一個千載難逢的外部政治機會窗口，也必須經曆艱難的多方談判。但是，此類藍圖的持續提出，可以對抗那種維持現狀、將巴勒斯坦當前不穩定狀態“永久化”的消極力量。本文提出的以巴勒斯坦人為核心的治理原則，應當成為巴勒斯坦未來政治秩序建構的共識和基礎。本文為歐亞係統科學研究會新媒體“全球治理的脆弱地帶與發展危機”係列編譯，原刊於Carnegie Endowment for International Peace，僅代表作者本人觀點。

為什麽臨時憲法將助益巴勒斯坦內政外交？

▲ 2024年7月23日，巴勒斯坦各派代表在北京簽署關於結束分裂、加強巴勒斯坦團結的《北京宣言》。圖源：互聯網

在過去五個月的混亂和戰爭中，巴勒斯坦的憲法問題幾乎沒有成為任何人關注的焦點。但關鍵在於，過去三十年裏對巴勒斯坦的製度結構忽視，已經嚴重加劇且仍在繼續加劇巴勒斯坦的政治危機。巴勒斯坦領導人及美國在內的域外力量一直在根據自身需要破壞巴勒斯坦現有的製度和規則，導致這些製度和規則相應地失去了可信度和意義。

現在談論巴勒斯坦憲法似乎不是一個好時機，但是所謂的好時機早已過去，或者僅存在於遙遠且不切實際的未來。當前，巴勒斯坦政局具有不確定性，因此，製定永久憲法並不可取；而臨時憲法作為一種工具，在許多國家都獲得了不同程度的成功，對巴勒斯坦的內政外交可能會有所裨益。

1 拖延的危險

在過去的一個世紀裏，巴勒斯坦國、巴勒斯坦各派別以及許多機構一直在推動巴勒斯坦民族運動，包括巴勒斯坦全國委員會（Palestinian National Council/PNC）、巴勒斯坦解放組織（Palestine Liberation Organization/PLO）和巴勒斯坦民族權力機構（Palestinian National Authority/PNA）。這些機構的運作難度很大且有效性不強，受到來自內部尤其是外部的阻礙。但總體而言，從中仍然誕生了一批代表巴勒斯坦人民的領袖和官員，能夠與之交流並為其發聲。

在巴勒斯坦建立一個被接納的製度結構的過程充滿風險，也遠未完成。巴勒斯坦從未製定出一部永久憲法，導致各機構之間關係不明確、私人化且具有臨時性。1993年《奧斯陸協議》簽訂後，巴勒斯坦解放組織在巴勒斯坦政治中淪居次要地位，而新成立的巴勒斯坦民族權力機構則監管西岸和加沙地帶的一些組織，並接演巴勒斯坦解放組織之前扮演的許多角色。如今，巴勒斯坦麵臨的不僅是內部治理結構的重疊、混亂和私人化，還有一場國家危機。內憂外患的格局下，巴勒斯坦民族運動正處在一個最為關鍵的轉折點。這是一個充滿巨大不確定性和威脅的時刻。

製定憲法乍聽之下似乎不合時宜，但憲法所涉及的巴勒斯坦治理問題與許多當事方息息相關，包括想要“複興”巴勒斯坦民族權力機構的美國與尋找替代方案的以色列；最為重要的是，對於巴勒斯坦人民來說，現有的治理結構已經無法應對他們目前麵臨的空前的武力級別。

問題在於，巴勒斯坦國內許多討論仍然隻關注短期問題，帶有工具性和私人化，旨在排擠某些領導、爭奪話語權、實現小規模和短期目標。三十年來，短期政治（short-term politics）幾乎總是將製度性框架擱置一邊，強調個人的領導而非製度的力量。許多有意或無意破壞巴勒斯坦國家製度的人現在都自食其果。二十五年前，巴勒斯坦各方都致力於為巴勒斯坦製定一份政治上的製度性文件（盡管大多數時候這一努力並未得到國際社會的重視）。巴勒斯坦民族權力機構的《基本法》正是在這個背景下形成的。這部法律起草於20世紀90年代，由國內外各方組成的一個短暫性改革聯盟強加給了時任巴勒斯坦總統阿拉法特。阿拉法特認為，巴勒斯坦脆弱且充滿不確定性，從程序上對領導層施加限製為時尚早。他堅稱，巴勒斯坦仍然需要革命性領導，在建立一個真正的國家之前嚴苛的製度限製是不合適的。

在2006年的立法委員會選舉中，巴勒斯坦伊斯蘭抵抗運動（以下簡稱“哈馬斯”）贏得了多數席位，但是，改革聯盟內部對選舉結果產生了分歧，並最終導致聯盟的瓦解和崩潰；諷刺的是，選舉是在《基本法》的支持下進行的，並被國際社會視作一次“公平公正”的選舉。經過一年的內部爭吵和外部施壓，2007年，在哈馬斯奪取加沙控製權、形成約旦河西岸地區與加沙分治局麵的背景下，阿拉法特的繼任者、巴勒斯坦總統馬哈茂德·阿巴斯暫停了《基本法》關鍵部分的施行。《基本法》在這樣的氛圍下可能被賦予了過高期望。尤其是2007年分裂以來，各方都選擇性遵循《基本法》，導致《基本法》實際上已支離破碎，並被各方機會主義地加以利用。

2 《基本法》：一份在特殊壓力下破裂的示範性臨時文件

《基本法》的最初設計是基於一個完整且獨立的國家，而非為了臨時自治。但隨著巴勒斯坦民族權力機構的創建，這份文件的內容和目的發生了變化，也印證了文件本身存在的缺漏。

1988年，巴勒斯坦全國委員會在阿爾及爾召開，會上發表了《獨立宣言》，並為建立巴勒斯坦國作出一係列準備，包括成立一個委員會負責起草建國憲法,盡管該委員會的工作進展緩慢，但確實起草了一些提案。1994年，巴勒斯坦民族權力機構成立。從以色列和巴勒斯坦和平進程發起者的角度來看，《奧斯陸協議》為巴勒斯坦民族權力機構提供了基礎；該協議沒有提及巴勒斯坦的國家地位，但確實允許一些立法活動的開展。對於巴勒斯坦人民來說，巴勒斯坦民族權力機構是巴勒斯坦解放組織授權的一個決策機構，而巴勒斯坦解放組織則代表著全體巴勒斯坦人民——這一區別在當時看來似乎毫無意義，但後來被證明意義重大。由於巴勒斯坦民族權力機構存在的弱點、以色列對其實施的財政束縛、該組織在治理加沙和西岸大部分地區的無能以及被驅逐出耶路撒冷，許多巴勒斯坦人提出通過巴勒斯坦解放組織來重振巴勒斯坦民族權力機構的想法，而不再依靠該機構自身。

1996年，西岸和加沙地帶的巴勒斯坦人選舉出一位總統（即阿拉法特）和一個名為巴勒斯坦立法委員會（Palestinian Legislative Council/PLC）的議會，以指導巴勒斯坦民族權力機構在過渡時期的工作，根據1993年和1994年以色列和巴勒斯坦之間簽定的協議，這個過渡時期不得超過1999年5月。意識到自己的運作和權威沒有真正的基礎，巴勒斯坦立法委員會在阿拉法特的強烈反對下決心起草《基本法》，並將其作為巴勒斯坦民族權力機構的憲法文件。對阿拉法特來說，這份文件不該是一部憲法，他更期望製定的是巴勒斯坦立法委員會的內部規章，而非巴勒斯坦民族權力機構的治理文件。但巴勒斯坦立法委員會很快就將這兩件事情分開，在1996年至1997年間為自己製定了議事規則，並起草了整個巴勒斯坦民族權力機構的《基本法》。直到2002年被以色列圍困，阿拉法特才在西方政府的壓力下同意批準該文件，將其作為全麵“改革”計劃的一部分。第二年，麵臨著相似的國內外處境，阿拉法特被迫接受對《基本法》的修訂，並設立總理一職，從而推動巴勒斯坦民族權力機構采取專家所說的半總統製。

《基本法》在許多方麵都稱得上一份典範文件，部分原因在於它的起草過程漫長並得以公開。許多人參與了這一過程，包括議員、法律專家、政治家和國際官員，因此，這份文件反映出社會各階層和政治參與者的考慮和要求。但由於它明確是一份過渡性文件，因此充滿了空白和遺漏。例如，最初編寫的《基本法》沒有具體規定任期長度，甚至對巴勒斯坦立法委員會的第二次選舉沒有作出規定，原因是巴勒斯坦立法委員會預計委員會最終會麵臨解散並要將其事務移交給國家。《基本法》留下空白以及未能解決緊張局勢，與其說是因為起草內容過於草率，不如說是短期的結果。該文件沒有正式的失效日期，而且其設立是為了讓文件本身變得不再必要。如果《基本法》促成了巴勒斯坦建國的進程，那麽這份文件將被巴勒斯坦國的新憲法所取代。事實上，自1999年《奧斯陸協議》規定的過渡自治期本應結束時，巴勒斯坦解放組織就一直在悄悄起草一份這樣的文件。

（一）權力不明

《基本法》從一開始就展示出一種緊張氣氛：如果巴勒斯坦民族權力機構是巴勒斯坦解放組織的產物，但巴勒斯坦民族權力機構領導人是由西岸和加沙居民選舉產生的，那麽誰才是最終權威？從某種意義上說，《基本法》以謙遜的態度回答了這個問題。它的序文不僅提到了它的臨時性質和建國目標，還提到了1988年的《獨立宣言》、巴勒斯坦解放組織和巴勒斯坦全國委員會。但現實可能更加複雜，因為各個結構之間存在一些重疊。阿拉法特既擔任巴勒斯坦民族權力機構主席，又擔任巴勒斯坦解放組織執行委員會主席；立法委員會成員擔任巴勒斯坦全國委員會成員，而後者是監督巴勒斯坦解放組織的機構；巴勒斯坦民族解放運動（以下簡稱“法塔赫”）則在巴勒斯坦解放組織和巴勒斯坦全國委員會中占據了大部分關鍵職位。但是，巴勒斯坦解放組織的機構運作方式繁瑣，實際上並不是為了監督而設計；隨著巴勒斯坦解放組織官員遷至拉馬拉（Ramallah），重要辦公室附屬於巴勒斯坦民族權力機構，其效力也開始下降。

重疊可能具有強烈的動機，尤其是在領導職位上。雖然巴勒斯坦民族權力機構被視為國家的核心，但它的發展方向並不清晰，長期來看它的可持續性也不清楚。而《奧斯陸協議》限製了巴勒斯坦民族權力機構的國際互動，並限製其接受援助。一些巴勒斯坦人認為，對於仍在試圖建立國家的民族運動來說，劃分權力還為時過早。

阿拉法特的批評者懷疑，他利用自己的雙重身份來規避對其權力的任何限製，在避開立法委員會時戴上巴勒斯坦解放組織的帽子，並作為巴勒斯坦民族權力機構主席以削弱巴勒斯坦解放組織的監督。他的繼任者馬哈茂德·阿巴斯也引發了類似的懷疑，他在2012年聯合國大會承認巴勒斯坦為“非成員觀察員國”後開始更傾向於使用“巴勒斯坦國總統”（president of the State of Palestine）的頭銜。由於《基本法》隻是巴勒斯坦民族權力機構的一份文件，它的條款沒有提供任何指導，也無法約束那些聲稱是以巴勒斯坦解放組織或“巴勒斯坦國”身份而不是以巴勒斯坦民族權力機構身份行事的人。幾十年來，不斷有人呼籲將巴勒斯坦民族權力機構和巴勒斯坦解放組織的領導層分開，但從未得到實施，部分原因是來自那些將失去雙重角色的官員的阻撓，但也遭到了一些人的強烈抵製，他們擔心本已薄弱的機構會因領導層分裂而進一步削弱，或者巴勒斯坦解放組織的國際地位要求它以強大的形式維持下去。

（二）混亂的國際地位

這導致了文件中涉及巴勒斯坦民族權力機構國際地位的第二個緊張點。在某種程度上，這種混亂是由於各方在不同的外交立場上存在分歧，特別是關於他們將與誰談判或接受誰作為巴勒斯坦人的代表的問題。因此，根據特定問題或對話方的不同，巴勒斯坦外交官可能以不同的方式代表巴勒斯坦民族權力機構、巴勒斯坦解放組織或巴勒斯坦國。這不僅僅是一個禮節問題。它還使國際協議的地位變得模糊不清，特別是在阿巴斯開始批準這些協議以鞏固巴勒斯坦國的國際地位之後。例如，他於2014年加入了《消除對婦女一切形式歧視公約》，並將此事留給巴勒斯坦法院來解決。

（三）缺乏執行結構

這表明《基本法》中的第三個衝突點：它針對一係列議題精心製定了條款，但卻沒有強有力的執行結構、裁決機構或憲法解釋傳統來支持。對於一份臨時性文件來說，複雜的結構和規定似乎沒有必要。雖然《基本法》中有關於設立憲法法院的規定，但這似乎並不是一個緊急的問題，因此花了數年時間這個機構才得以設立。在憲法法院成立時，它被視為一個支持巴勒斯坦領導層的政治機構，引發了一定爭議。

2003年和2005年對《基本法》的一係列修正案填補了一些立法上的空白，主要是關於總統權力方麵。當總統忽視議會通過的立法，或在提交部長供議會批準之前拖延時，總統和議會之間發生了一些衝突。但修正案帶來了新的緊張點。2003年引入總理職位後，巴勒斯坦民族權力機構轉向半總統製（半總統製結合了選舉產生的國家元首與對立法機構負責的總理和內閣。行政權力由這兩個首腦分割）。在國際各方（主要是以色列和美國）試圖排擠阿拉法特，以及國內改革者急於增加對巴勒斯坦解放組織的民主監督之間，這一步是一種妥協。議會、總理和總統之間的衝突被納入巴勒斯坦民族權力機構的憲法框架中，盡管所有這些都受到了法塔赫的控製。隨後，2006年1月，哈馬斯贏得了議會的控製權。

成熟的憲法體係在過渡時期可能會有問題。在半總統製中，當總統和議會由反對黨控製時，就會出現這種情況。巴勒斯坦民族權力機構在一年半的危機、調解、和解和臨時安排中跌跌撞撞，直到2007年6月爆發暴力衝突。

（四）2007年的危機

《基本法》顯然無法經受住它所麵臨的巨大壓力。它的缺陷並非任何人的錯，但其缺陷被利用的方式卻人人有責。《基本法》對巴勒斯坦憲法危機提出的問題隻有少數模糊的回答，而巴勒斯坦和國際社會的不同力量已設法找到公然違反《基本法》部分規定的方法。例如，哈馬斯領導人奪取加沙控製權和阿巴斯奪取西岸權力的行為，明顯違反了《基本法》的賦權範疇（雖然總統被授權並且確實解散了內閣，但新任部長必須經過立法委員會的批準才能就職，即使在緊急狀態下也不能解散或阻礙立法委員會。《基本法》的條款旨在限製阿拉法特的權力，但在接近內戰的意外情況下運作並最終因此崩潰）。

國際上有關力量曾經力圖將安全部隊置於內政部長的法定指揮之下，但當哈馬斯掌控該部時，它們堅持要忽視法律。它們還向不受哈馬斯指揮的部隊提供物質支持，加劇了內戰。以色列官員對巴勒斯坦的憲法結構從未表現出太多興趣，但他們已經放棄了關於稅收轉移和臨時撤軍的雙邊協議條款，這些協議條款是巴勒斯坦領導人維持領導的關鍵。

在各方的曆史記憶中，2007年的危機責任都歸他方：哈馬斯指責法塔赫；法塔赫指責哈馬斯；二者都指責以色列；哈馬斯指責美國；美國指責哈馬斯；以色列指責美國和哈馬斯等等，所有的說法都正確。那些製定了《基本法》、對其進行改革並推動選舉的聯盟成員，轉而對他們的成果進行了攻擊。結果不僅是巴勒斯坦民族權力機構一分為二，而且議會也停止了正常運作。這導致總統在西岸擁有無可爭議的控製權，而哈馬斯則統治加沙，一係列調解嚐試因國內政治和國際反對的阻礙而失敗。《基本法》的一些要素得以保存，但不能發揮任何作用使西岸和加沙的掌權者對巴勒斯坦人負責。

真正的受害者是巴勒斯坦人自己。他們發現，自己的領導人不僅不負責任，而且在麵對日益加劇的占領、不斷增長的定居點以及限製巴勒斯坦人日常生活的以色列軍事和安全行動等問題時，他們也沒有提出任何解決方案。還有一個更為抽象的受害者：任何依賴巴勒斯坦民族權力機構作出決定的政治或外交進程。這些製度上的弱點不會帶來任何光明的未來。

（五）現在怎麽辦？

是否可以通過恢複或者製定新的憲法來將巴勒斯坦重組為一個可行的政治行為體？2024年的情況似乎比2007年的危機更加困難。巴勒斯坦國已經宣布成立，但大多數努力都集中在國際認可方麵。是否有任何辦法可以通過將巴勒斯坦民族努力置於憲法道路上，從而促進巴勒斯坦政治重建？為建國而急於製定一部完整憲法的做法過於倉促，而且可能會重蹈《基本法》的覆轍，即在意料之外的壓力下崩潰。憲法本身並不能強化巴勒斯坦的製度；而選舉，宜早不宜遲，為這些製度奠定著明確的社會基礎，是彌合巴勒斯坦社會和政治中深刻分歧的必要因素。事實上，未能盡早舉行選舉是一次明顯的機會錯失。然而，令人鼓舞的是，哈馬斯和法塔赫同意在2021年舉行選舉，並承諾實現和解。

雖然選舉是必要的，但還不夠。首先，選舉的憲法框架需要明確。其次，由於選舉存在諸多障礙，因此需要製定一個明確的不依賴選舉的製度框架。目前西岸和加沙地帶之間的分裂對巴勒斯坦人來說很不利，但這似乎符合以色列的政策，也符合學者所說的“嵌套主權”（nested sovereignty）的總體狀況，即兩個巴勒斯坦實體在行使不同程度的內部自治。正如以色列總理的一句話所概括的，“以色列必須保持對加沙的安全控製，以確保加沙不再對以色列構成威脅，這與巴勒斯坦主權的要求相矛盾。”

因此，一份旨在克服這種分歧和弱點的憲法文件或一套基本的憲法原則，對於巴勒斯坦人和那些希望加強巴勒斯坦製度和改革治理的人來說可能是有吸引力的。這項任務看起來不切實際，但並非不可能。這需要關鍵參與者重新定位，或者更確切地說，認識到他們以前對憲法和製度發展的漫不經心已經破壞了他們所宣稱的目標。但這樣一份文件應該說什麽、做什麽呢？

3 不確定狀態下的巴勒斯坦適合什麽樣的憲法？

在製定巴勒斯坦民族權力機構《基本法》的想法中隱含著一個辦法，巴勒斯坦需要的不僅僅是一部憲法文本，還有一個基於巴勒斯坦政治的憲政過程，能夠為過渡階段提供明確的指導並確保權責明晰。《基本法》作為過渡階段的一步，與未來更完整的國家憲法是相互關聯的，且具有促進作用。但它們是不同的；《基本法》不能統治巴勒斯坦解放組織或最終的巴勒斯坦國，但它可以確立一種憲法傳統，推動一個國家的建立和發展。這種對基本法的期望在二十年前達到了頂峰。

因此，作為一種遵循類似路徑的方式，建立一部新的過渡性憲法的想法被提出。也有人認為，這樣做是因為任何基於民主機製的努力在當前環境下似乎不太可能成功。實際上，比起確立憲法內容來說，如何起草並通過憲法是一個更難回答的問題。如果是頒布一部永久憲法，那就這個問題而言現在還無法給出一個令人信服的答案。一部過渡性憲法可能比永久憲法對目前的巴勒斯坦更好。

製定這樣一部憲法的原則是清晰的。過渡性憲法應該足夠靈活，以應對快速變化的政治環境，根植於巴勒斯坦社會的多樣性，並將巴勒斯坦政治置於首位。此外，它必須能夠讓其治理對象處理他們之間的分歧，同時使他們的領導人做出明確的決定。它應該基於發展更強大製度的需要，而不是根據個人的短期需求量身定製。

這些原則可能看起來幾乎無懈可擊，但它們經常會受到暗中攻擊。特別是在國際層麵，國際對話總是麵臨中斷（通常是由特定危機引發），並且完全個人化（旨在支持特定人物或推行短期辦法）。在這種不利的國際背景下，存在一係列與巴勒斯坦國內問題無關的辯論。巴勒斯坦的憲法發展出現了困難，但並非不能解決。

4 困難的憲法問題與不兼容的答案

巴勒斯坦憲法辯論涉及四個特別棘手的問題。首先，巴勒斯坦政治中的深刻分歧——加沙和約旦河西岸之間、法塔赫和哈馬斯之間，以及海外的巴勒斯坦流散群體之間——使得當前環境下的憲法製定遭受批評，被認為帶有黨派色彩，可能會使基本的法律和製度安排進一步分裂。因此，任何最終文件的達成可能都需要一定程度的民族和解，而這在十七年來一直難以實現。當然，這種和解並不意味著在所有問題上都達成一致，但確實需要就如何處理政治意識形態、宗教和國家目標方麵的深刻分歧達成一致。現實是，當試圖追求和解時，要麽繼續說著那些陳詞濫調，要麽在實施過程中很快就失敗。巴勒斯坦麵臨著許多先有雞還是先有蛋的問題：製定一部能夠處理分歧的憲法的同時，又沒有憲法工具來處理這些分歧。

其次，一個特別重要的問題是如何對待哈馬斯。一些關鍵參與者（包括以色列、美國和一些歐洲國家）的普遍答案是，哈馬斯不是一個合法的政治行為體，不應該成為巴勒斯坦政治進程的一部分。然而，巴勒斯坦國內民眾的普遍立場卻恰恰相反：人們經常聽到巴勒斯坦人，甚至是哈馬斯的堅定批評者說，哈馬斯是巴勒斯坦社會的一部分。通過一部旨在排除哈馬斯的憲法講直接違背民意，但是將哈馬斯納入政治體係不僅會引發國際社會的反對，而且巴勒斯坦問題的主要參與方也會對這樣的憲法保持戒備。對於法塔赫來說，哈馬斯在2006年的選舉慘敗以及哈馬斯周期性的人氣波動讓製定憲法似乎變得風險重重。而對於哈馬斯來說，受到憲法結構和程序的限製有時似乎是值得付出的代價，但在其他時候（包括目前），哈馬斯領導人似乎感覺到更大的機會擺在他們麵前。

第三，巴勒斯坦和以色列之間的關係會是什麽樣？盡管時常有如何定義邊界和公民身份的抽象討論，但當各方想到以色列有能力左右此類問題的答案時，這些抽象討論很快就會變得很具體。憲法可以是巴勒斯坦人如何設想這種關係的權威表達，因此在沒有任何和平協議的情況下，這可能是製定憲法變得棘手的原因。

第四，巴勒斯坦人對於憲法如何獲得批準感到困惑。或者更抽象地說，“製憲權”在哪裏？是否需要全民公投？如果需要，如何舉行？如果隻包括約旦河西岸和加沙地帶的居民，那麽憲法會解決難民的權利嗎？如果憲法是為所有巴勒斯坦人製定的，那麽應該（或可以）為流散海外的巴勒斯坦人（無論是無國籍人還是以色列、約旦或其他國家的公民）製定哪些條款？或者巴勒斯坦解放組織或巴勒斯坦全國委員會的批準是否可以作為合適的替代方案？

最後，也是最為複雜的，巴勒斯坦國和巴勒斯坦解放組織之間的關係是什麽？對於局外人來說，這些問題似乎純粹是學術問題，他們中的許多人甚至可以互換使用這些術語。但它們之間的關係所產生的法律和政治影響在國內和國際上都是相當重要的。《基本法》的起草者們知道這一點，但他們無力給出答案，因為他們立足於巴勒斯坦民族權力機構，他們認為討論這個問題還為時過早：巴勒斯坦民族權力機構還沒有建立一個國家，也無意取代巴勒斯坦解放組織。但同樣，拖延也是有代價的，因為這些模糊性隻會變得越來越棘手。巴解組織的領導人通常兼任巴勒斯坦民族權力機構領導人，他們目前在國內聲稱代表巴勒斯坦國，並且通常能得到國際認可。巴勒斯坦國不僅代表巴勒斯坦人，也是巴勒斯坦主權的體現。雖然巴勒斯坦國隻存在於紙麵上，但有一個明顯的趨勢是獲得了國際承認；這是當代巴勒斯坦領導人的一項重要成就。但巴勒斯坦國並沒有取代巴解組織，無論巴解結構如何被削弱，它仍然是全球巴勒斯坦人的主要代表機構，並將繼續代表他們的集體身份和共同願望。巴解組織作為巴勒斯坦人（許多人沒有公民身份或擁有的是其他國家的公民身份）代言人的曆史角色，在某些時候必須與巴勒斯坦國的國際承認相調和，盡管巴勒斯坦國尚無能力定義巴勒斯坦人的權利。

巴勒斯坦民族權力機構的過渡性質和在西岸和加沙的有限管轄權增加了這種複雜性。最初，除了與國際援助相關的事務外，它被禁止從事任何外交活動。國際援助是20世紀90年代通過談判達成的一次妥協，旨在阻止建立巴勒斯坦國並允許繞過巴勒斯坦解放組織向巴勒斯坦人提供資金。但事情已經發生了變化，巴勒斯坦民族權力機構成立了外交部，其領導人以巴勒斯坦國官員的身份出現。

為了確保不受巴勒斯坦民族權力機構直接控製的巴勒斯坦人不會被剝奪任何代表的權利，巴勒斯坦國已在聯合國取得非會員觀察員國地位，但“不影響巴勒斯坦解放組織作為巴勒斯坦人民的代表在聯合國所享有的權利、特權和作用”。雖然這已經很複雜了，但在美國的影響下，巴勒斯坦官員如何操作變得更加複雜。美國雖然將巴勒斯坦解放組織列為恐怖組織，但卻在法律的嚴格限製下與其開展外交活動。此外，它無視巴勒斯坦國並直接與巴勒斯坦民族權力機構打交道。

試圖通過法律和外交手段來滿足巴勒斯坦的國家願望和多樣化的國際壓力就已足夠困難，但還存在內部的複雜性。例如，在繼承問題上，巴勒斯坦民族權力機構受巴解組織管轄，那麽如果巴勒斯坦民族權力機構的程序不可行或不方便，巴解組織是否會介入並設計一種結構？其他影響是更長期的，這與巴勒斯坦人的公民身份相關。巴解組織代表所有巴勒斯坦人，巴勒斯坦民族權力機構則聲稱有權管理西岸和加沙地帶。巴勒斯坦國有可能具體定義和提供公民身份，包括誰有資格成為公民？誰會希望成為公民？如果授予非巴勒斯坦居民，是否會遭到反對和反製？

5 對重大問題的暫時性回答

一些問題似乎無法通過憲法來解決。事實上，《基本法》在某些類似的困境下一直都岌岌可危，並最終崩潰。在這樣的情況下，狀況隻能變得更糟，而製度也變得更加薄弱。任何答案都可能在巴勒斯坦人中引起政治爭議；許多可能的答案也會引發國際上相關的關鍵行為體的忌諱。即使在有利的情況下，巴勒斯坦人認為似乎合適的答案也可能隨著時間的推移而發生變化。

通過頒布一份臨時憲法來緩解巴勒斯坦製憲壓力的想法時常被提及。在一些情境中，臨時憲法已經取得了一定的成功，最著名的是南非，但也有一些負麵的地區案例，比如美國強加給伊拉克的過渡行政法。在巴勒斯坦問題中，一部吸取更廣泛的公眾意見後起草的且得到巴勒斯坦全國委員會支持的臨時憲法，可以為重建國家領導層提供基礎。這個領導層無論多麽分裂，都可以重新搭建一些國家製度，並在國際層麵上進行權威性的談判。這樣的文件將有兩個主要的好處。

首先，它將把巴勒斯坦人置於治理問題的核心。與其為了應對強大的國際壓力，或者同那些似乎對巴勒斯坦政治不熟悉甚至不屑一顧的人（或者隻把政治動態理解為選擇符合短期國際需求的領導人）辯論，巴勒斯坦人可以彼此間討論，並讓那些願意傾聽的人聽到他們希望引導自己未來的方式。其次，認識到該地區的長期穩定以及更加公正與和平的未來需要將巴勒斯坦人視為一個國族共同體（national community），而不是一群分散的被治理人口。這樣做，巴勒斯坦可以展現出一套權威的製度，而不是一小部分可接受和熟悉的名字。

但是，障礙是巨大的。二十年前，國內外壓力的短暫巧合導致了一波改革的爆發，憲法工程是這一改革的關鍵部分。這個實驗起初是成功的，但在其支持者放棄後實驗還是在壓力下崩潰了。2024年，任何重建巴勒斯坦製度的努力還需要更持久的國際承諾，從而與巴勒斯坦的憲政和民主合作，而不是同其對抗。