今年3月，特斯拉宣布在墨西哥建設“全球最大電動汽車工廠”，並表示最快於明年投產。拉丁美洲，尤其是中美洲，作為美國產業轉移的傳統重點方向，似乎開始了新一輪投資熱。然而，我們已經不能用全球化黃金時代的“離岸外包”去理解這種現象，事實上，在供應鏈被“安全化”的今天，美企赴拉美建廠、投資，已經不再是一種個體化行為，而是與美國“近岸外包”的戰略目標緊密相關。

本文指出，“近岸外包”是拜登政府打造“去中國化”供應鏈同盟的重點。拉美位置對於美國來說得天獨厚，從長期來看，發展潛力極大。通過美國和墨西哥“近岸外包”的示範效應和美國大力宣傳“美洲製造”，傳統在政治上警惕美國幹預的拉美地區國家，開始主動向美示好，爭取合作機會。其中，以服裝紡織為代表的美國低端製造企業已經率先開始對拉美進行布局，而不可忽視的是，美拉供應鏈合作也有從低端製造業向高端製造業和服務業轉型的趨勢，其四個關鍵領域在：半導體行業、大容量電池製造行業、金融科技行業和軟件開發和呼叫行業。

拜登政府在亞洲“東線”大張旗鼓推動“印太經濟框架”，而亞太國家與中國在供應鏈上緊密相連，實際上真心響應美國戰略的並不多。與此相比，拜登在“西線”布局“美洲經濟繁榮夥伴關係”，盡管存在諸多不利因素，但是美國和拉美國家在“近岸外包”上客觀存在不少共同利益，其進展值得關注。

美拉供應鏈“近岸外包”合作：

現狀、動因和前景



▲ 圖源：互聯網

“近岸外包”是特指企業將業務外包給地理、時區、語言相近的鄰國或鄰近地區的供應鏈領域專業術語。“離岸外包”是與之相對的概念，也更為學界所熟悉，主要是指跨國公司利用發展中國家的低成本優勢將生產和服務遠程外包。此類研究主要采取經濟學視角來分析各類生產要素對企業行為者的影響，並且普遍認為這一現象是市場經濟和企業選擇共同作用的結果。已有研究顯示，“離岸外包”是成本導向型的長距離產業轉移，企業或跨國公司是“離岸外包”的主體行為者，而現階段美國在拉美地區的供應鏈布局顯然已經不再符合這些特征，反而越來越體現出“近岸外包”的特點，其中最大不同是主要行為者從個體過渡到了政府乃至國家。鑒於此，有必要重新從“近岸外包”的視角來剖析美國當前的供應鏈轉移行為。

本文以美國和拉美間供應鏈的“近岸外包”現象為研究對象，對美拉供應鏈近岸轉移的現狀及特點、背後的主要驅動因素以及麵臨的機遇和挑戰展開深入分析。通過比對拜登政府“印太經濟框架”和“美洲經濟繁榮夥伴關係”中美國對亞洲地區和美洲地區實行的供應鏈策略，認為美國有意打造東西並行的供應鏈體係以達到全方位包圍和孤立中國的目的。因此，學界更有必要加強對美拉供應鏈合作研究的重視程度。

在百年變局和世紀疫情的疊加影響下，全球化有漸被區域化和集團化經濟取代的趨勢，全球供應鏈的新一輪周期性調整也隨之展開。“近岸外包”則是全球化發展放緩和區域化不斷發展的產物。當前，以中國為中心的亞洲供應鏈區塊、以德國為中心的歐洲供應鏈區塊和以美國為中心的北美供應鏈區塊的輪廓逐漸清晰。與此同時，各大供應鏈區塊的產業近岸轉移特征也漸漸增強，相鄰地區開始采取“報團取暖”的方式以應對隨時可能發生的供應鏈危機。而“近岸外包”之所以成為西方世界追捧的對象，美國在其中扮演了尤為重要的角色，拉美也因與美國特殊的地緣關係而備受關注。在美國的主導之下，由美國、加拿大、墨西哥組成的北美供應鏈集團開始向南延伸和擴張。美國欲借“近岸外包”之手打造“以我為中心”的泛美供應鏈體係，從而實現其“去中國化”供應鏈同盟和與中國“脫鉤”的野心。對此，文章的主要結論認為，中長期美拉供應鏈“近岸外包”的發展潛力可觀，但仍需克服國內外存在的現實困難。未來“近岸外包”極有可能替代“離岸外包”，成為後疫情時代全球供應鏈的主要特征，拉美將是這一潮流趨勢的先行示範者。

1 美拉供應鏈“近岸外包”的發展現狀

近些年，美國和拉美供應鏈“近岸外包”合作保持緩慢但穩定的發展節奏，美拉對“近岸外包”期待均大幅提升。

（一）拜登政府政策的“近岸外包”色彩更加明顯

在長期產業金融化和製造業空心化的影響下，美國製造業占國內生產總值比重持續下降，製造業進口對國外依賴程度逐漸加深。2008年全球金融危機使美國經濟遭遇重創，製造業遭受嚴重打擊。奧巴馬和特朗普任內均以重振美國製造業為重任，相繼頒布《重振美國製造業框架》《先進製造業國家戰略計劃》《美國創新戰略》《美國先進製造業領導戰略》等多個法案，力圖扭轉美製造業衰敗局麵。在此期間，美國供應鏈政策重點突出“回流本土”的特點，即以從海外向美國境內轉移為主。但鑒於美勞動力成本高昂、熟練勞動力欠缺以及產業配套實施不足等原因，這一政策實際落地效果不佳。

相較於奧巴馬和特朗普時期，拜登任內大幅提高了對製造業供應鏈的重視程度，美國的產業鏈政策經曆了一個較大的調整和過渡階段。拜登在首個為期100天的供應鏈審查項目中承諾，將在國內無法生產某種關鍵產品的情況下考慮與拉美等地區盟國開展合作。《過渡時期國家安全戰略指南》中提出要與經濟理念相近的民主國家共同保障關鍵供應鏈基礎設施。在《2022年振興美國製造業和確保關鍵供應鏈安全計劃》中，白宮再次聲明需與盟友和合作夥伴共同確保供應鏈安全，明確將“近岸外包”提升為補充國內生產能力的替代方案。在2022年6月份的第九屆美洲峰會上，拜登政府提出與拉美發展“美洲經濟繁榮夥伴關係”，供應鏈合作是當中重點。在2022年供應鏈部長級論壇上，包括美國、墨西哥、巴西在內的18個經濟體共同簽署《有關就全球供應鏈展開合作的聯合聲明》。這體現出以價值觀為主導的美國經濟外交政策出現合流跡象，以地緣政治經濟為紐帶的“近岸外包”進入決策者政策考量。

（二）拜登政府對“近岸外包”的包裝和解釋更加豐富

一方麵，“近岸外包”的政策取向在立法者層麵得到了呼應，相關提案不斷湧現。2021年5月，美國國會議員亞當·金辛格和克勞提出了“美洲製造法案”（Made In The Americas Act），旨在加強半球供應鏈整合，從而減少對中國的依賴。2022年4月，美國眾議院西半球公民安全、移民和國際經濟政策小組委員會成員馬克·格林提出“西半球近岸外包法案”（Western Hemisphere Nearshoring Act）。該法案將為把工廠從中國遷往拉丁美洲的公司提供15億美元低息貸款。項目資金主要來源於對中國征收的關稅，由美國國際開發金融公司管理。馬克稱本法案“一舉多得”：既可使美國減少對中國製造業的依賴，還可在拉美創造更多工作崗位和經濟增長機會，減少非法移民數量，緩解美墨邊境的移民危機。最重要的是，“將為美國提供一條對抗中國在拉美掠奪性影響力不斷擴大的有效路徑”。6月份，美眾議員埃斯帕亞特聯合佛羅裏達州州長科密克共同提出“美洲機遇法案”（Opportunities In the Americas Act），以擴大美洲關鍵供應鏈合作和西半球經濟合作機會。

另一方麵，美國在“近岸外包”基礎上延伸出了多個含義相近的概念。2020至2022年期間，美國保衛民主國家基金會高級顧問鄧澤斯基和布魯金斯學會非常駐高級研究員奧古斯汀多次在撰文提到“盟友外包”（Ally-shoring）這一概念。這一詞源於美前任國際開發署副署長格利克在一次非公開會議上提到的“盟友外包”（Allied-shoring）。所謂“盟友外包”，意為與美國共享價值觀和戰略利益的國家建立經濟夥伴關係。2021年3月，美墨基金會發布《“盟友外包”的案例和發展路徑》報告稱，全球價值鏈的盟友合作趨勢將是墨西哥發展經濟的寶貴機遇。2022年4月，美國財政部長耶倫在大西洋理事會的演講中多次提及“友岸外包”（Friend-shoring）一詞，這也是繼白宮發布關鍵供應鏈百日評估報告中首次提出該詞以來，美國官方再次在公開場合對“友岸外包”進行宣傳。耶倫稱，這一舉措有利於美國與盟國共享“一套關於如何在全球經濟中運作的規則和價值觀”。這一說法也得到了美商務部長雷蒙多的背書。此外，美國還提出了“正確外包”（Right-shoring）和“安全外包”（Safe-shoring）等概念。

（三）“近岸外包”對拉美國家的吸引力不斷加大

一是美國和墨西哥之間“近岸外包”的示範效應顯著。美國繼續保持墨西哥第一大貿易夥伴和最大外國直接投資來源國地位，2021年美墨貿易總額高達6610億美元。2022年7月，《美墨加協定》生效和運行兩周年之際，美國、加拿大和墨西哥間的經濟夥伴關係進一步鞏固。在這一背景下，德勤分析認為墨西哥將有望成為美洲地區承接近岸或回流轉移產業的最佳目的地。美國貝恩谘詢公司在報告《墨西哥近岸外包的機遇》中預測，受益於美墨“近岸外包”的操作，未來若幹年內墨製造業出口至少增長2個百分點，相當於該行業每年產量增加80億美元。

二是美國方麵的宣傳對拉美具有一定激勵作用。總部設在華盛頓的美洲開發銀行發揮了重要作用。2020年7月，美開行前行長卡羅內宣布斥資300億到500億美元打造“重返美洲”倡議（“Back To The Americas” Initiative），以鼓勵美國企業將生產工廠從亞洲遷出並轉移到拉美國家。美開行就此專門製定了“3Is”戰略（“投資、基礎設施和一體化”戰略），承諾在未來三年向在墨投資的企業提供17.5億至22.5億美元的短期和長期融資。2021年，美開行共投資了40億美元以加強拉美地區的價值鏈整合。據其估算，若拉美和加勒比地區取代中國對美國年均出口的10%，拉美每年可多獲得700億美元的收益。中短期內拉美可從“近岸外包”中獲得的潛在收益或高達780億美元，包括640億美元的貨物貿易和140億美元的服務貿易，美洲區域內貿易年增長率達到12%。第四屆美洲首席執行官峰會直接把“近岸外包”列為地區經濟的重要方麵，這也普遍加深了拉美國家對與美開展“近岸外包”的樂觀情緒。

2 美拉供應鏈“近岸外包”的發展特點

（一）墨西哥仍然占據美拉“近岸外包”的優先位置

墨西哥始終是美國進行供應鏈轉移的熱點地區。美墨經濟利益已經深度捆綁。墨西哥對外出口的80%麵向美國市場，且墨西哥每出口的1美元的商品中就含有40美分的美國原產地成分。《美墨加協定》也大大加深了美墨間的經濟聯係。在滿足美國對原產地規則的要求下，墨西哥出口美國商品基本上可以享受免稅待遇，其他商品即使無法被免除全部關稅，也可在同等情況下享受最惠關稅待遇。該協定生效後，目前墨西哥出口已經恢複到疫情暴發前水平。

（二）中美洲和加勒比以及南美地區對美“近岸外包”的重要性逐漸顯現

科爾尼數據顯示，未來中美洲吸引“近岸外包”投資的可能性方麵與墨西哥相同。布魯金斯學會拉丁美洲倡議非常駐高級研究員範伯格建議美國考慮用“美洲製造”政策代替“美國製造”政策，為在加勒比盆地投資公司提供與在美國投資相同的好處。

在此背景下，一方麵，地區國家開始主動向美示好，爭取合作機會。由哥斯達黎加、多米尼加和巴拿馬組成的“民主發展聯盟”主動向美自薦，稱該聯盟經濟體是美第三大貿易夥伴和“近岸外包”的理想選擇。2022年7月，美國與“民主發展聯盟”國家簽署關於促進供應鏈合作的諒解備忘錄。美方稱，將以全球供應鏈重塑為契機促進製造業和服務業向拉美地區回流。巴拿馬工業部部長博伊德稱已有178家跨國公司定居巴拿馬，“近岸外包”將會吸引更多公司加入。多米尼加總統阿比納德爾表示本國希望更好利用“近岸外包”的機會。洪都拉斯外長雷納強調“正在與美國政府討論在不久的將來進行‘近岸外包’的可能性”。南美國家也紛紛向美拋出“橄欖枝”。阿根廷借助南方共同市場成員國優勢大力引導美國公司入駐。厄瓜多爾、烏拉圭等國政府已開始積極吸引駐華美企轉移到本國。哥倫比亞政府也為吸引近岸融資出台多項激勵措施。前總統杜克在會見美國國家官員時曾表示“哥倫比亞將正式參加美國的供應鏈轉移計劃”，並認為“哥倫比亞有望成為墨西哥承接近岸轉移的競爭對手”。

另一方麵，企業層麵已經率先對該地區進行布局。美國服裝和紡織企業尤為鍾愛中美洲地區。全球最大的紗線生產商及美國最大棉企帕克代爾公司準備將100萬鎊紗線供應量從亞洲和中國轉移出去，預計投資1.5億美元在洪都拉斯設立紡織廠。知名服裝公司蓋璞計劃在未來一年中將中美洲在其全球生產中的份額提高至10%，計劃將該地區的籌資額增加1.5億美元。除上述企業外，雀巢公司擬投資1.5億美元采購中美洲咖啡。萬事達卡與中美洲“北三角”國家薩爾瓦多、危地馬拉和洪都拉斯簽署合作協議，將為該地區100萬家中小企業提供在線支付係統。哥斯達黎加作為拉美第二大醫療器械出口國，美國輝瑞、波士頓科學、飛利浦、百特醫療、羅氏醫療保健公司都在哥斯達黎加建立了大型工廠。加勒比國家也得到不少美國公司的青睞。多米尼加已成為通用電氣、強生、美敦力和嘉德諾健康公司等多個美國大型公司的工業中心。目前美國企業在南美地區進展較為有限，但南美成熟的市場機製、豐富的自然資源和廣闊的發展潛力仍對不少美企有著巨大吸引力。其中哥倫比亞總體外包前景十分看好，外包項目數量位居拉美第一。

（三）美拉供應鏈合作有從低端製造業向高端製造業和服務業轉型的趨勢

全球谘詢公司選址集團（Site Selection Group）報告認為，拉美傳統近岸市場正在接近飽和水平。近來，美拉供應鏈合作有逐漸向技術和人才密集型的高端製造業和服務業邁進的趨勢。

一是半導體行業。這也是拜登在供應鏈100天審查中的一項重點產品。墨經濟部長克勞希爾致力推動墨成為製造半導體芯片的可能地點，並且已經與多個外國企業和組織進行了談判。美墨兩國正就在墨設立半導體生產線和研發中心以及打造北美半導體產業鏈等事宜進行磋商。在美國會批準芯片法案背景下，墨經濟部在墨美高級別經濟對話框架內舉辦了“加強墨美半導體和通訊技術供應鏈”論壇。墨經濟秘書處正會同財政秘書處製定針對半導體產業的激勵措施。此外，包括美國大型半導體企業英特爾、德州儀器和思佳訊在內的芯片企業在墨西哥均有業務布局，德州儀器和英特爾已表示將增加在墨投資。另外，英特爾還在2021年宣布將在未來額外投資6億美元在中美洲國家如哥斯達黎加生產更多微芯片。

二是大容量電池製造行業。這是拜登供應鏈審查中的另一類重要產品，主要指的是廣泛運用於電子產品和電動汽車中的鋰電池。以玻利維亞、阿根廷和智利組成的“鋰三角”地區為例，該區域已知鋰礦儲量占到全球總儲量的56%。若加上巴西、秘魯和墨西哥的儲量，這一數字則更為可觀。但鑒於開采和精煉技術低下，拉美的總體鋰礦生產能力未能與其儲量相匹配，更未建立起相關的鋰電池和電動汽車生產線。而且“鋰三角”國家鹽灘質量良莠不齊，玻利維亞烏尤尼鹽沼的鋰濃度低，鎂等雜質含量高，提煉困難，耗時長，且該地氣候相對多雨，而精煉鋰多需要幹燥少雨、蒸發強烈的環境。玻利維亞還缺乏直接提鋰技術。墨西哥的鋰儲備主要以黏土形態存在，開采難度相當大。當前拉美主要礦產國家的國內采礦市場已被美國、加拿大等國分割。美國鋰電池和電動汽車行業巨頭特斯拉正考慮在墨西哥設拉美辦事處，並多次派人前往巴西商談鋰電池建廠合作。智利主要鋰礦市場則被美國雅寶化工公司壟斷。

三是金融科技行業。美財長耶倫認為“近岸外包”應當重點關注數字服務領域。近年來拉美金融科技活動呈指數增長，拉美龐大的互聯網用戶群以及不斷增長的新用戶提供了強烈支撐。防疫封鎖措施也加速了拉美數字消費趨勢，為金融科技行業帶來強勁動力。數據顯示，自2018年以來,拉美金融服務投資額保持每年穩定增長，當前拉美共擁有1500多家金融科技企業。巴西是拉美的金融科技強國，也是世界上第13大金融科技市場。智利在該地區排名第二，墨西哥緊隨其後，阿根廷位居第六。美國最大的成長型股權公司TCV是拉美金融科技公司巨頭巴西數字銀行Nubank的領投企業，這是TCV在該區域的首次重要投資。

四是軟件開發和呼叫中心行業。在美國商會提交的“近岸外包框架及理由”的文件中指出，加勒比地區作為全球業務流程外包服務目的地的吸引力日益加大，而美國公司尚未完全掌握加勒比近岸市場的巨大價值。哥斯達黎加、牙買加、多米尼加和巴拿馬的軟件外包領域處在活躍狀態。哥斯達黎加是拉美高附加值服務出口競爭力最強的國家，得到了微軟和IBM等公司的高度認可。微軟已開始在中美洲開發數字接入培訓中心。其餘中美洲和加勒比國家多擅長後台谘詢服務方麵，創新性較弱但應用性較強。一些加共體政府，如牙買加、圭亞那、特立尼達和多巴哥已建立了呼叫中心等部門。疫情期間牙買加業務流程外包部門獲得了永久居家辦公的法律支持。

南美國家則有望成為在技術創新方麵領先的智能型國家。烏拉圭被稱為“南美矽穀”。2020年，微軟與烏拉圭國家就業和專業培訓中心合作，為烏就業困難的人提供數字技能培訓。2021年，穀歌在烏拉圭蒙潘多科技園購置30公頃的土地用於建設數據中心。2022年6月，微軟宣布選擇在烏拉圭建設其拉美首個人工智能和物聯網開發中心，這將是繼上海和慕尼黑之後微軟設立在美國境外的第三個實驗室。穀歌正在研究開發一條拉美專有海底光纜，以連接美國紐約和阿根廷的拉斯塔尼亞斯、巴西的大普拉亞和烏拉圭的埃斯特角城。

3 美拉供應鏈“近岸外包”發展的驅動因素

（一）美國是美拉供應鏈“近岸外包”的主要推手

首先，美國在西半球的“秀肌肉”舉措與其近些年來在拉美地區的影響力和號召力不斷下降有關。這一方麵是由於美拉間控製與反控製、幹涉與反幹涉的矛盾不斷加深。近年來，拉美國家的自主意識逐漸增強，開始有意識與美國“後院”身份進行切割。因拜登拒絕邀請古巴、委內瑞拉和尼加拉瓜領導人出席第九屆美洲峰會，峰會遭到多位地區國家領導人集體抵製。墨西哥總統直接宣布缺席，阿根廷總統則在峰會上嚴厲批評了美國的做法。美國主導的美洲國家組織影響力也式微。2019年以來，委內瑞拉和尼加拉瓜相繼退出該組織，墨總統洛佩斯也呼籲拉美國家成立新的區域組織以取代美洲國家組織。

另一方麵，美在戰略上對拉美的重視程度不足也是一個主要原因。特朗普時期的美拉關係因移民、貿易、販毒等問題持續受損。拜登政府上任後曾公開指明“拉美不是美國的外交優先級”。目前約二分之一的美國駐拉美和加勒比地區的大使職位處於空缺狀態。與此同時，在中美博弈顯化和美俄關係僵化的背景下，俄中主動尋求發展與拉美的雙多邊關係，引起美國重視和警惕。俄拉關係中，俄羅斯與古巴、委內瑞拉等傳統友好國家的軍事戰略合作得到強化。中拉關係繼續保持穩步向好的趨勢，2021年中拉貿易額再創新高，突破4500億美元。2022年，中國在拉美的“一帶一路”朋友圈擴大至地區21個國家。

其次，構建東西並舉、兩線並行的供應鏈同盟體係，借以完善美國的全球戰略布局和重塑美全球經濟領導地位，是美對拉美進行“近岸外包”的主要原因。一方麵，美國在東半球亞太地區主打“印太經濟框架”。“印太經濟框架”將供應鏈韌性納入其四大支柱之一，努力推動原材料原產地的可溯源性和多元化采購模式。這是拜登政府首次將美國與亞太國家的供應鏈合作拔高到如此高度，體現出美有意在中國周邊打造“中國一套、美國另一套”的平行供應鏈體係。亞太國家中對“印太經濟框架”的真心響應者不多，嚴厲批評者不少。

另一方麵，美國在西半球拉美地區力推“美洲經濟繁榮夥伴關係”。該倡議在一定程度上可被看作是“印太經濟框架”在拉美的翻版。新倡議的一大重點是加強美洲供應鏈合作。自20世紀90年代美國建立美洲自貿區的幻想破滅以來，美洲經濟一體化進程停滯不前。當前美國僅與少數幾個拉美國家單獨簽有自貿協定，與該地區的區域經濟協定也僅有《美墨加協定》和《美國—多米尼加—中美洲自由貿易協定》兩項，對推進美洲整體經濟合作作用有限。21世紀以來，各屆政府推進過的經濟合作計劃也出現不同程度的“爛尾”。特朗普政府時期旨在對衝“一帶一路”的“美洲增長倡議”已無下文，拜登提出的“重建美好世界”計劃具體推進程度如何仍然未知。因此，本屆美國政府寄希望於“美洲經濟繁榮夥伴關係”重塑美國在西半球的經濟格局。在以“價值觀”為核心的“近岸外包”的庇護之下，美拉外包合作的影響範圍將進一步擴大，為打造泛美供應網絡和泛美製造係統打下基礎。

（二）拉美是美拉供應鏈“近岸外包”的積極推動者

一來，“近岸外包”有助於拉美發揮自身經濟優勢，改善經濟複蘇前景。基於豐富的自然資源稟賦，拉美建立起以大宗商品貿易出口為主的貿易模式。21世紀初由於中國加入世界貿易組織，極大提升了對原材料的需求，拉美進入新一輪大宗商品繁榮周期，各國經濟均有明顯增長。但拉美國民經濟過於單一化，受國際市場價格波動影響大，風險承受能力低。近兩年國際突發事件增多，拉美頻頻麵臨大宗商品出口受挫局麵。與此同時，為緩和社會矛盾和促進福利政策，拉美各國政府社會支出有增無減，國家財政壓力與日俱增。在此背景下，拉美亟需與外界建立更多經濟聯係以創造更加多元化的收入來源。與美國開展供應鏈的“近岸外包”可充分挖掘拉美年輕人口紅利和低廉地價的優勢。更重要的是，“近岸外包”有利於帶來更多就業機會，帶動外資對拉美的生產性投資，改善拉美落後的基礎設施現狀，為經濟可持續發展創造良好條件。

二來，拉美有望借助“近岸外包”實現產業鏈供應鏈的升級，提升在價值鏈中地位。拉美以出口原材料、進口工業製成品為主的貿易結構對國家製造業發展有弊無利，更是對產業提質升級形成掣肘。以礦業資源為例，即便是智利、秘魯和巴西等傳統礦業大國，也均以出口初級礦產品為主，極少在本國進行礦產品加工以及相關工業用品製造。大多數拉美國家被鎖定在產業鏈的下遊區域，往往麵臨價值鏈的“囚徒困境”，難以享受高產品附加值帶來的高額收益，也就難以發揮生產性收益對進一步提高生產能力的作用，長此以往便陷入經濟發展的惡性循環，也即是所謂的“資源詛咒”。目前部分拉美國家已意識到這一問題並開始采取改進措施。玻利維亞憑借其豐富鋰資源自主研發出電動汽車“昆騰”，並將其出口到墨西哥等國。但在多數礦產加工以及農產品加工領域，拉美總體進展甚微。

三來，“近岸外包”有利於提升拉美在美拉關係中的話語權，某種程度上改善拉美長期以來對美國的依賴和依附局麵。自1823年《門羅宣言》問世以來，美國將拉美視為其“後院”，拉美與美國關係中始終處於外圍和中心的困境當中。隨著新興國家經濟體的實力上升，美國主導的單極世界受到挑戰，拉美也擁有了更多選擇合作夥伴的機會。尤其是“一帶一路”倡議落地拉美以來，拉美逐漸認識和接受中國倡導的不以附加政治條件為前提的互利共贏的合作模式，也開始對美拉間政治化、泛安全化和意識形態化的經貿合作方式有所摒棄。鑒於拉美是美國供應鏈近岸轉移的唯一可靠合作夥伴，拉美對“近岸外包”擁有一定程度的話語權和決定權。為盡可能說服拉美接受產業鏈轉移的安排，避免美國的海外供應鏈無家可歸，美或將在與拉美政府的磋商中做出一定讓步。

4 美拉供應鏈“近岸外包”的前景分析

美拉供應鏈“近岸外包”是一個長期且緩慢的過程，其發展具有一定的偶然性和必然性。這其中機遇和挑戰兼而有之，各種因素之間的作用錯綜複雜。基於此，針對美拉供應鏈近岸轉移前景的分析需從正反兩方麵進行。整體來看，受益於國際大環境的變遷和影響，美拉供應鏈合作符合當前逆全球化和經濟區域化的總體趨勢，中長期內“近岸外包”前景看好，但仍需克服現階段客觀存在的現實困難。在美拉供應鏈“近岸外包”麵臨的一係列挑戰中，來自美國政府內部的矛盾和分歧或將是最大障礙。

（一）“近岸外包”麵臨的主要機遇

國際形勢的變化加速了供應鏈安全危機的演變。在百年變局和世紀疫情的疊加影響之下，國際社會不穩定因素增多，供應鏈安全難以得到基本保障，而“近岸外包”為增強供應鏈韌性提供了可能路徑。當前國際社會的兩大主要變量有：一是新冠肺炎疫情尚未消失。受疫情影響，供應鏈中斷事件時有發生，大宗商品價格一路走高，能源危機和糧食危機不斷發酵，各國通貨膨脹率飆升，整體營商環境惡化，國際貿易和投資大幅縮水。二是俄烏衝突仍未平息。由於國際社會對此采取“選邊站隊”的態度和做法，國家間互設貿易壁壘，各類製裁舉措激增，極大破壞了國際政治經濟的正常運行秩序，也嚴重阻撓了全球供應鏈的正常流通路徑。

雖然國際事件及形勢變化打破了供應鏈的正常運作規律，加劇了供應鏈危機的突發性，但客觀上也強化了供應鏈變化的周期性特征，有助於縮短供應鏈更新迭代時間。鑒於“近岸外包”較好地控製了時間和距離這兩個要素對供應鏈不可控性的影響，可以盡可能地將損失降低在最小範圍。供應鏈安全危機的警示意義在於一方麵深化了國際社會對供應鏈脆弱性的認識，另一方麵也提升了對“近岸外包”重要性的認知，更多地引入對供應鏈安全性和韌性的了解。可以說，國際形勢的動蕩反而為“近岸外包”創造了機會窗口。

大國地緣博弈加快了供應鏈管理模式的調整。這一背景下的供應鏈管理已不再是單純的市場和企業的經濟行為，擁有了更多地緣政治和經濟的色彩。在美國和拉美之間的供應鏈合作中這一特征則更加明顯。自2018年中美貿易戰爆發至今，中美博弈日趨激烈，已從經貿競爭蔓延至金融、科技和規則之爭，呈現出長期化和複雜化的特征。但由於中國健全的產業結構、龐大的人口基數和超大規模的消費市場，美國始終未能從供應鏈源頭上與中國進行切割，在關鍵礦產和稀土領域仍對中國有所倚重。拜登政府上台以來對供應鏈問題的關注度有增無減。上任之後，美拉攏夥伴和盟友組建“經濟俱樂部”的小動作頻頻，以深化“民主韌性”之名行“排華”之實，構建“去中國化”的供應鏈體係成為該屆政府的一大目標。

而推動與拉美地區的“近岸外包”，可以更好地服務於美國對華博弈的國家戰略，減輕乃至擺脫對中國在某些領域的依賴。美國外交關係委員會認為，智利、阿根廷等國豐富的鋰、銅儲備以及墨西哥有待開發的稀有金屬都是美可資利用的戰略資源。“近岸外包”還可以為美國創造輿論攻擊中國。美智庫大西洋理事會曾在報告中稱，中拉大宗商品貿易是導致拉美“再初級化”和“去工業化”的主要原因，而美向拉美開展產業鏈和供應鏈的近岸轉移可一定程度上帶動拉美工業化發展。除此以外，隨著非傳統安全等因素作用的放大，全球經濟區域化和碎片化趨勢愈加明顯，以“短鏈”和客戶導向為標誌的“近岸外包”成為除“離岸外包”外全球產業鏈的又一個重要特征。對美而言，“近岸外包”可通過鞏固以美為中心的北美供應鏈集團，從而削弱中國出口製成品能力和全球“離岸大國”的地位。

全球經濟的綠色化和數字化轉型為供應鏈近岸轉移提供了新動力。隨著惡劣天氣事件和自然災害的增加，氣候變化也在動搖既有的運輸渠道。考慮到氣候變化的長期威脅，全球經濟的綠色轉型速度顯著加快，各國對高汙染的交通運輸行業也越發關注。政府的氣候承諾也在逐漸改變商業行為，跨國公司將因其冗長的供應鏈導致較高的排放而付出更高代價。綠色經濟的發展提高了對運輸時間和成本的要求。“近岸外包”對物流的要求和需求都大大降低，交付時間成倍縮短，減輕了交通運輸方麵的壓力。與此同時，消費者對交貨期的期望和物流堵塞也加速了供應鏈轉變的進程，在拉美產出的商品幾乎可以與美國市場實現無縫銜接。全球數字經濟的發展對“近岸外包”的推動作用也不可忽視，特別是在自動化、機器人、3D打印和人工智能等領域。經濟數字化發展有助於企業對產業鏈的轉移做出更加精準的評估和更加科學的決策，為企業在產業轉移的實際操作層麵提供更多智能化選擇，增強了企業生產的靈活性和自主性。

拉美的綠色經濟和數字經濟雖處在起步階段，但具備很大發展潛力。拉美是世界上碳密集型電力部門最少的發展中國家地區，擁有太陽能、風能、水能和生物質能等豐富的清潔能源儲備。拉美的數字技術也在日益完善當中，譬如以5G為代表的新型信息通訊技術已在拉美得到了較好的普及。

（二）“近岸外包”麵臨的主要挑戰

首先，拉美尚未做好接受供應鏈轉移的充分準備。目前拉美尚不具備完善成熟的產業培育環境：一是拉美通脹形勢明顯惡化。國際貨幣基金組織最新報告警告稱，受疫情、戰事和美聯儲加息的影響，食品和能源價格持續供需失衡。通脹提高了企業在拉美租金、工資、運輸和土地成本等方麵投入，拉美政府為應對通脹大幅提高銀行利率也對外資產生擠出效應。與此同時，高物價為民眾抗議活動和社會動蕩形勢埋下隱患。2022年4月，秘魯民眾因對食品和燃料價格上漲不滿而發起抗議活動；5月，墨西哥公交車司機封鎖了首都道路要求提高票價以應對燃油費上漲；6月，厄瓜多爾原住民反對取消燃油補貼的暴力示威活動迫使全國多個地區進入緊急狀態。社會不安全和不穩定因素的累積也削弱了美企對拉美的投資信心，不利於“近岸外包”在拉美的實際推進。

二是拉美爆發債務危機風險加大。2021年拉美地區平均外債負債率觸及51.8%高位，在發展中國家中名列前茅。秘魯的美元債券已成為僅次於斯裏蘭卡的全球表現第二差的債券。哥倫比亞、阿根廷、厄瓜多爾、烏拉圭等國的外債負債率均突破50%。中美洲和加勒比地區的小微型國家因經濟規模小，結構單一，脆弱性強，誘發債務問題的風險更高。薩爾瓦多、多米尼加和哥斯達黎加等國的外債比重持續增加。伯利茲、格林納達被聯合國開發計劃署和世界銀行列入債務問題嚴峻國家。債務環境的好壞是外國投資者評估一國宏觀經濟形勢優劣的基本指標之一，拉美在債務問題上表現不佳極有可能導致美企對本國投資環境的負麵評價，以至做出削減或撤退投資的決定，或將再次延緩“近岸外包”與拉美對接的進程。

其次，近岸轉移的實操層麵存在現實困難。一是“近岸外包”對拉美基礎設施要求較高。近年來，拉美地區在基礎設施領域的投資缺口達到每年1 500億美元，拉美對基礎設施的投資率占國內生產總值的2.7%，而目標值為5.5%。根據美開行的數據，截至2040年，拉美地區基礎設施投資總需求將高達13.2萬億美元，鐵路、公路、電力、港口建設等領域缺口最大。

尤其是在“近岸外包”對產業周邊配套供應設施的需求難以得到滿足情況下，拉美滯後的基礎設施現狀正在成為嚴重製約拉美綜合競爭力的一大因素。

二是在拉美尋找替代中國的替補供應源不易。高德納谘詢公司認為，在拉美複刻與亞洲製造中心規模相似的供應商網絡和原材料供應渠道可能需要耗費數十年時間。企業無論在原始生產設備還是產品零部件上都依賴於中國的強大製造網絡。即使美企將第一級生產商轉移到了拉美某個國家，產品的第二級和第三級供應商也多來自中國等亞洲國家。尤其是在高端製造業的建設方麵，由於拉美缺少如半導體和電動汽車相關的產業基礎，美企在拉美“白手起家”困難重重，包括缺乏技術型勞動力、對工人進行再培訓等一係列問題。

三是美企在拉美的落地成本高昂。據估算，美歐將製造業遷出中國的成本極高，五年內預計花費高達1萬億美元，包括前期市場調研投入、重建廠房等。拉美與中國相比擁有的勞動力成本優勢也被持續壓縮。據統計，2022年秘魯、哥倫比亞、智利分別將最低工資增加了10%至14%不等，墨西哥政府應《美墨加協定》要求將本國最低工資提高了21%。此外，政府政策的不確定性也增加了企業的隱形投資成本。近期，智利和墨西哥民族資源主義出現抬頭趨勢，兩國有將關鍵戰略資源收歸國有意向。因墨西哥政府力推電力產業國有化，美宣布控告墨違反《美墨加協定》，或對其輸美產品加征關稅。拉美複雜的稅收係統也正成為外企的一大挑戰。智利博裏奇新政府有意提高礦業特許權使用費，或將阻礙潛在投資者。

最後，美國政府內部存在“近岸”和“回流”兩種聲音。當前，美國國內支持供應鏈“近岸外包”的呼聲日益走高，但呼籲供應鏈回歸美國本土的支持者也大有人在。2022年4月，科爾尼公司第九次年度回流指標報告指出，自該公司從2013年開始追蹤回流指數以來，“回流”的近中期前景比往年更有希望，“美國製造業即將迎來好消息”。美國“回流倡議”組織的年度研究發現，2020年有超過16萬個工作崗位返回到美國，2021年回流企業在美國本土創造了近22個工作崗位。有學者指出，“回流”和“近岸”從來都是拜登政府供應鏈戰略的備用選項，而考慮到“回流”對美國意義更大，因此美國政府在推行近岸政策時會出現“三心二意”的情況。

以半導體產業鏈領域為例，這是拜登政府產業政策的重中之重。目前美國正加大惠及半導體企業投資回流的力度。《2022美國競爭法》中約有520億美元撥款用以改善半導體供應鏈並增加國內生產。2022年7月，美參議院通過一項斥資2 800億美元的旨在增強美國製造業及技術產業的《芯片與科學法》。受此影響，企業紛紛下注。英特爾決定在美國俄亥俄州初步投資200億美元，以建立2座采用前沿技術的芯片製造工廠。另外在新能源產業及電動汽車領域，美國也不願輕易將這塊“香餑餑”拱手讓人。2021年3月，美國1740億美元電動車扶持計劃出台，主要包括1000億美元的消費者電動車退稅、150億美元電動車基建等。2022年出台的《通脹削減法》更是將本國的電動汽車行業列為重點補貼對象。此舉今後或將壟斷北美乃至美洲的新能源汽車市場，這對有意發展新能源汽車產業的墨西哥、巴西、阿根廷等拉美汽車生產和出口國來說非常不利。

5 結語

美拉供應鏈“近岸外包”的發展是一個動態的過程，具有長期性和複雜性。一段時期內，有利因素的上升會加快“近岸外包”的發展速度，而不利因素的出現則會拖延其發展步伐，但不會改變“近岸外包”的發展方向。受國際形勢、大國博弈及全球綠色和數字經濟發展的影響，當前美拉“近岸外包”合作處於一個初期加速的階段。雖然美國強推供應鏈轉移是違背客觀經濟運行規律的行為，但當今全球供應鏈市場正在悄然變化，供應鏈領域的管理理念也在與時俱進：“最佳成本”逐漸取代了“最低成本”，曾經的“成本第一”也在向“安全第一”過渡和轉變。未來“近岸外包”的發展或將成為後疫情時代全球經濟的一大重要特征。

美拉供應鏈“近岸外包”也是美國和拉美基於本國利益做出的選擇。二者的出發點存在本質不同。美國推動“近岸外包”主要是出於地緣政治方麵的考慮，而拉美更多追求的是經濟發展的切實利益。對美國而言，“近岸外包”不過是美對華博弈工具箱中的一種政策選項。對拉美來說，“近岸外包”最大的意義在於提供了一條可能的新發展路徑。但在此之前，拉美亟需做好接收產業轉移的充分準備，為產業的發展壯大創造良好環境。

目前，美拉供應鏈“近岸外包”的最大確定因素和最大不確定因素都來自美國。一方麵，美國從未放棄推進美洲經濟一體化的曆史遺願，也深知與拉美開展“近岸外包”的重要意義。拜登對拉美經濟政策的初步框架和整體布局已經形成，“美洲經濟繁榮夥伴關係”為美拉供應鏈合作打下了一定基礎，組建西半球供應鏈同盟將可能是美打造西半球經濟同盟的開端。另一方麵，“美洲製造”將難以取代“美國製造”，“美國優先”也不可能讓步“美洲優先”。現階段美拉“近岸外包”所呈現出的“繁榮”景象，不排除是美為應對國內供應鏈危機而使出的緩兵之計。也即是，先吸引美國的海外供應鏈落戶拉美，待產業培育成熟之際再一舉遷回美國本土。這將是一個極其漫長且艱巨的過程。

*文章原刊於《太平洋學報》，限於篇幅，有所刪節。


作者：章婕妤

中國國際問題研究院拉丁美洲和加勒比研究所助理研究員。研究領域：美拉產業鏈合作，中拉新能源產業合作，中拉關係和美拉關係，古巴、中美洲和南美洲國家國情研究。