6.1 分權製衡地方自治的共和政體

6.1 分權製衡地方自治的共和政體

民主製度的設計，首先是分權。美國有五十個州。聯邦政府和各州的地方政府之間，互不統屬，沒有任何意義上的上下級關係。聯邦政府，不是集權統一的中央政府，她擁有的公權力，隻占整個社會公權力的一小部分。美國社會內部，大部分的公權力，在以州，郡，市鎮為單位也是互不統屬的地方政府手中。

分權有兩種方式，一種是分立，一種是分配。民主社會是法製社會，法律是人人必須守的規矩。三權分立，把立法權，司法權，和執法權分開。 權力分立，強調的不是什麽人有什麽樣的權力，而是什麽人沒有什麽樣的權力。立法定規矩的人，沒有裁定誰犯了法，誰該受罰的權力；有權力裁定誰犯了法，誰該受罰的人，不能定規矩，改規矩，也沒有拿人罰人的權力；拿人罰人的人，沒有自作主張，想拿誰拿誰，想罰誰罰誰的權力。權力分立的目的，是製衡。把權力關在籠子裏，上幾把鎖，鎖全開了，權力才能走出來。

分配權力，最重要的概念，是jurisdiction，法理管轄權。什麽事歸誰管，一條一條都要寫明白。權力分配的目的，是防止一個人，或者是一群人，有太多太大的權力。公權力的分配，大體上是外交事務歸聯邦政府管，內政非聯邦政府不可的，也歸聯邦政府管， 用不著聯邦政府的，地方政府管。權力這樣分配的結果，是在外國人眼中，聯邦政府是美國政府，但是美國人一天天與之打交道的，不是聯邦政府，是地方政府。

聯邦政府的事，可以請地方政府協助配合。但這是請求不是要求，地方政府可幫可不幫。一般來說，讓本地選民高興同意的事，就幫，讓他們不高興的事，就不幫。地方政府的事，也可以請聯邦政府幫忙。 聯邦政府也是可幫可不幫。 聯邦政府不是集權的中央政府，和地方政府之間，沒有任何意義上的上下級關係，不存在誰必須聽誰的這樣的問題。 舉一個例子，抓非法移民，是聯邦政府的事。一般情況下，到哪個地方，移民局會請地方警察協助。 當地警察也幫忙。但是，到了舊金山，同情非法移民的人多，所以有一回移民局要抓非法移民， 舊金山的市長說他們派誰來，抓誰，我沒辦法讓他不來讓他不抓，但是舊金山的警察不參加。警察歸市長管，他不讓參加，就不參加，就是不幫你這個忙。

美國的公眾衛生，歸州政府管。新冠疫情期間，老百姓戴不戴口罩，總統說了不算，各州州長說了算。不過總統可以要求全國各地聯邦政府的雇員戴口罩，因為聯邦政府歸他管。 聯邦政府有個流行病防治委員會（CDC）。 對各州的防疫政策隻有建議權。沒有決定權。但是，飛機從這個州飛到那個州，這個州要求戴口罩，那個州不要求戴，怎麽辦？ 流行病防治委員會在這件事上，就有了發言權。他們說要戴，上飛機就必須戴。這樣的決定，不要求戴口罩的州，當然不高興。不高興就到聯邦法院打官司。法院判下來，說流行病防治委員會沒有這個權力，戴口罩的事，決定權在坐飛機的人手上，誰愛戴就戴，不愛戴，可以不戴。

有關民生的事，大多歸地方政府管。比如教育，就歸地方政府管。 從小學，中學，到大學，教學大綱，畢業標準，都是地方政府定，州州不一樣， 不關聯邦政府什麽事。美國隻有州立大學，沒有國立大學。聯邦政府也有個教育部，我隻知道沒錢交學費的大學生，可以去那兒申請學生貸款，其他真不知道它還管什麽有關教育的事。

選舉是民主社會最重要的事，但是聯邦政府，沒有管理選舉的機構。選舉的具體組織實施，不歸聯邦政府，而是歸州政府管。每個州怎麽選，有自己的選舉法，州州不一樣，怎麽選，聯邦政府無權幹涉。

權力無論是被分立了，還是被分配了，如果沒有獨立的選舉製度作為後盾，製衡就是一句空話。分開了的權力，必須掌握在互不統屬，可以真正獨立行事的不同的人手中。中國現在也有自己的國會，叫全國人民代表大會，也有最高法院，也有以總理為首的執行機構， 但是，這三個機構，什麽人什麽時候進去，什麽人什麽時候被踢出來，獨裁者有決定權。這樣的設置，也把權力關在籠子裏，也在籠子上上了幾把鎖，但是鑰匙誰拿著，定於一尊，整個製度，不但對獨裁者的權力沒有任何約束製衡，反倒成了他對下屬分而治之的工具。

民主製度的靈魂，是直接選舉。 對被分解了的公權力，用直接選舉製衡，簡便高效。選舉製衡的一般原則，是地方大了，權力分立加直接選舉。地方小了，沒必要分立，就直接選舉。 美國國會和以總統為首的執行機構，互不統屬。國會分兩院，參議院，眾議院。參議員，每州兩位，每位任期六年，是各個州的全體民眾，一人一票選出來的。眾議員，任期兩年，是將全國劃成435個人口大致相同的選區，每個選區的民眾，一區一個選出來的。美國總統，任期四年，也是全國人民一個州一個州一票一票選出來的。美國的選舉設計，不是少數服從多數那麽簡單，既要照顧到每個州的人口多寡，又要考慮到各州之間的利益平衡。所以眾議員，按人口分配，但是參議員，就州不分大小，每州兩名。選總統也不是簡單的一人一票的多數決。每個州，按這個州在參眾兩院的議員總數，分派選舉人票。全美國，一共538張選舉人票。五十個州535張加華盛頓特區3張。州小人少，選舉人票就少，州大人多，選舉人票就多。阿拉斯加（Alaska）州小人少，一個眾議員加兩個參議員，就3票，加州 (California) 州大人多，48票。選總統，先在每個州一人一票定輸贏，誰贏了，這個州的全部選舉人票就歸誰。最後匯總，誰多誰贏。2016年的總統選舉，希拉裏克林頓得的一人一票的總票數，比川普多兩百萬，但是她輸了。

政府做每一件事，都必須有法律依據，一條法律，一般情況下，需要眾議院多數通過，參議院多數通過，然後總統簽字同意。這樣的製度，把聯邦政府的權力，關在籠子裏。籠子上有三把鎖，一把眾議院能開，一把參議院能開，一把總統能開。 三把鎖都開了，權力才能被放出來。

聯邦國會眾議員的選區，每一個也就一百多萬選民。你想代表這個選區，唯一要琢磨的，是這一百多萬人想聽什麽，想要什麽。總統想聽什麽要什麽，於你無關。一個選區，地方就這麽大，一百多萬人，大家的想法需要，分歧一般不大，但是不同的選區，選民的想法利益，就很不一樣，所以眾議員們，在國會山莊天天吵架。最後什麽通過，什麽通不過，大家投票多數決。參議員是全洲選，地方大選民多，要選上，比眾議員難很多。總統是全國人民投票選，所以總統，要一天一天地看民意調查定政策。他想辦什麽事，先要提法案，提上來的法案，需要參眾兩院通過。白宮辦公室主任最重要的工作，是說服兩黨議員，投總統的同意票。議員們同意不同意，要看你想做的事，對他代表的一百多萬選民有沒有好處。所以國會投票前，總統也好，反對派也罷，都號召選民給他們選區的議員辦公室打電話，反對的電話多了，總統怎麽求他同意，也沒用。結果就是政府總統想做的事，大多數做不成。做不成是好事，因為做事就是折騰， 一個國家一個社會，最怕的是折騰，治大國如烹小鮮，不能翻來覆去地折騰。吵吵吵做不成，是不折騰。但是話說回來，一件事，一旦整個社會形成了共識，政府的決策行動，比專製集權的體製還要雷厲風行。

國會議員，特別是兩年一選的眾議員，隻要哪一次在國會投票，違背了他代表的這一百多萬選民的意願，下次再選就有麻煩。2020年美國大選後，川普總統的支持者到國會山莊鬧暴動，民主黨說他的目的，是要推翻美國民主， 用這件事彈劾川普。一些共和黨的眾議員參議員，也認定了川普是民主製度的敵人，跟著投了讚成票。這些投讚成票的共和黨，到了2022年中期選舉，無一例外，競選連任失敗。為什麽呢？因為共和黨的基本選民認同川普的主張。選民把你送到國會山莊，是去代表他們投票，而不是代表你自己投票。一件事上，你的信念主張和你的選民們的信念主張不一致，你也必須按他們的信念主張投票，而不是自作主張。這是共和代議製度最根本的精神原則。現代社會，不要求她的政治人物，為國家的長遠利益，深謀遠慮，隻要求他們順從民意。 所以美國政府，永遠跟著民意走。整個社會的主宰， 不是政治人物而是民意。對現代社會的政治家，從總統到議員，最要緊的，是順從民意。這是民主這個詞的真意。

州也很大，所以州政府也要三權分立。 每個州政府， 依樣畫葫蘆， 都是小一圈的聯邦政府。 州議會也分參眾兩院，全州分成若幹個選區，每個選區選民一人一票，選州參議員眾議員。州的執行機構以州長為首，他是全州人民一人一票選出來的。 州畢竟比整個國家小很多，所以對州的行政機構的製衡，就要用更多的直接選舉。行政機構被分成了好多片。 除了州長，每一片的首長，州秘書長，州檢察長，州財務部長，商業委員會，都是全州人民，一個一個，一人一票選出來的。你是民主黨，他是共和黨，大家各幹各的事，各人之間，沒有統屬關係。誰也撤不了誰。

每個州，又分成若幹個郡 (county)。 郡已經不大了，就不用立法，所以隻有行政和司法兩塊。每個郡的行政執行機構，也和州政府互不統屬。維護社會治安，處理民事刑事案件，大部分都在郡裏。這一層的部門首長，包括警察局長，郡法院的法官， 都是他們所在郡的人民，一人一票選的。任期，一般是兩年。幹得好，選民滿意，接著幹，幹不好，下次選不上，就滾蛋。 但是，除了選民，沒有其他人能撤換他們。他們的權力，真正是人民給的。就這樣，還沒完， 郡又分成了市鎮。市鎮的行政機構的首長們，一個個也通過直接選舉上位，也和郡政府分權。什麽權歸誰，什麽事誰管，都有明文規定。

聯邦政府地方政府，這個長那個長，有決策權的官員，通過直接選舉上位。你的工資從稅裏來，是大家給你發的；你的選民，是你的雇主，讓你坐在這些位置上，是要你為大家辦事。你辦事，雇主滿意才能接著幹，不滿意，就幹不長，就要失業。這個道理，對生活在集權的社會製度下的人們，聽起來有些空洞抽象，但是在直接選舉的製度下，很具體很現實。在你負責的機構裏，有些聽你使喚的政府雇員，你和他們的關係，跟私營企業主管雇員的關係，沒有分別。 

所以總統部長州長，說到底都是一份掙錢養家的工作。做這些工作的人，是雇員不是老板。要得到一份這樣的工作，不問出身，不講資曆，能幹就行。克林頓總統，是窮孩子; 裏根總統從政前，是電影明星; 川普競選總統的時候，是電視明星加億萬富豪，不過他是政治素人，沒有從政的經曆，他有本事讓選民投他的票，他就是總統。這些人從總統洲長的位置上退下來，和退休沒了工作，沒什麽不一樣。

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