經驗和妥協（而不是理論）鑄造的美國憲法——美國憲政曆程（2）

（接上文《保守的美國革命產生了長壽的聯邦憲法——美國憲政曆程（1）》）

雖然製憲會議的代表中沒有學富五車的學者，但卻不乏經驗豐富的政治家，如華盛頓（GeorgeWashington）、富蘭克林（BenjaminFranklin），和精通羅馬法與英國普通法傳統的律師，如漢密爾頓（AlexanderHamilton）和麥迪遜（JamesMadison）。正如一位會議代表明確宣稱的那樣：“經驗無疑是我們的唯一指南，而推理會把我們引向歧途。”代表們豐富的政治經驗防止了會議的破裂，而精明的律師技巧又使妥協成為可能。美國的憲法之父並無高深的政治理論，但他們卻對英王專製給殖民地帶來的禍害有痛切的體驗，對當時歐洲思想界最先進、最傑出的政治哲學理論了如指掌，於是，他們從英國政治學家洛克（JohnLocke）那裏借鑒了“有限政府”的觀念，從法國法學家Charles Louisde  那裏搬來“三權分立”的武器，並且將這些理論創造性地與北美殖民地的具體實際相結合。一位在美國從事法律業務的華人學者為此感慨萬千：這些代表“既能涵容政治哲學理論的精髓，又能深解人性和民情，不好高鶩遠，以奠定國政之基。那樣的曆史時刻，真是罕見。”

美國開國元勳據此製定出的憲法，其根本點就是政府的權力必須受到製約和平衡。那麽，美國的憲法是如何實現製約和平衡（製衡）原則的呢？

 

首先，是地方（州）和中央（聯邦）的製衡。美國的建國史是先有各州，後有聯邦，憲法就不得不尊重各州已有的權力。除憲法明確授予聯邦政府的權力（如外交權、宣戰權、管理州際貿易和對外貿易權、貨幣發行權等權力）和明確禁止各州擁有的權力（如外交、鑄幣等權力）外，其餘權力皆由各州保留。

 

其次，是聯邦政府立法（國會）、行政或執法（總統）和司法（聯邦法院）的製衡。國會製訂和通過法律，但需要總統簽署才有效；總統可以否決國會立法，國會則能夠以三分之二多數推翻總統的否決。而且，國會還可以對民選的總統和終身任職的聯邦法官提出彈劾。總統是最高的執法官員，又是國家元首和軍隊總司令，他可以對外訂立條約，任命重要外交官員和聯邦法院法官，但都需要國會參議院批準；他可以動用軍隊，但卻無權對外宣戰。相比之下，聯邦法院的權力最不足道，它既不像國會那樣掌握著錢袋子，也不像總統那樣緊握著槍杆子，它唯一的優勢是法官一旦任命便終身任職。不過，雖然憲法沒有明確賦予法院解釋憲法的權力，但在美國以後的法治實踐中最高法院為自己爭取到了這個權力，從而使自己擁有一個最重要的製衡國會和總統的殺手鐧——不過，這是後話。

 

最後，是各地區和社會利益集團的製衡。當時美國既有維吉尼亞（Virginia）這樣的人口超過42萬的大州，也有德拉華（Delaware）這樣人口不到4萬的小州，既有南卡羅林那（South Caroline）這樣的南方蓄奴州，也有Pennsylvania這樣的北方自由州，它們在政治和經濟上利益大為不同。國會議員的議席如何分配著實讓憲法之父傷透了腦筋。於是，就有了國會的眾議院議席按人口的多寡成比例分配，由此來滿足大州的要求，而參議院則不論大州小州一律隻有兩個議席，這樣小州也皆大歡喜。但南方奴隸的人口是否作為人口統計的基數？最後的妥協是奴隸人口算作為正式人口的五分之三，但南方州也要按這個比例交聯邦稅。

 

製憲會議製定憲法不易，而要各州的專門代表大會批準這個憲法更難。按規定至少要有四分之三的州批準憲法才能生效。北美民眾對英國的暴政記憶猶新，對建立一個中央政府充滿憂慮，盡管這個即將成立的共和國比當時世界上所有的政府都要弱小。為了說服民眾接受憲法，成立聯邦政府，以漢密爾頓和麥迪遜為首的支持憲法者形成了聯邦黨人陣營，他們兩個和另一位律師JohnJay在報紙上匿名發表了為憲法辯護、強調建立聯邦政府重要性的通俗文章，產生了巨大的影響——這些文章後來結集為《聯邦黨人文集》（theFederalists），它不僅成為解釋美國憲法的權威之作，而且成為政治哲學理論領域中不朽的經典名著。反對聯邦憲法的人稱為反聯邦黨人，他們抨擊憲法缺乏保護基本公民自由和權利的條款，以後民眾有冤無“法”申。不得已，聯邦黨人同意憲法批準後立即進行修訂，加入保護公眾自由的內容——這就是後來憲法的最初十條修正案，也叫《權利法案》（billofrights）。這樣，1788年夏，維吉尼亞和紐約兩個大州才勉強批準了憲法，在原則上憲法開始生效。

 

1789年4月美國第一屆國會召開，其最重要的一項工作便是在9月通過了《權利法案》。兩年後的1791年12月，經四分之三州批準，《權利法案》成為了憲法最初的十條修正案。《權利法案》開了美國修憲的先河，但這次修憲沒有多少代表性，因為這十項修正案能夠快速且“批量”通過，完全是因為反聯邦黨人采取“挾修正案以令憲法”的手段，以不修憲就不批準憲法進而不參加聯邦相要挾。實際上，美國的修憲程序非常複雜，修憲成功的可能性微乎其微。在此後美國200多年憲政史上，國會提出和討論的修憲法案成千上萬，但是，經參眾兩院三分之二多數通過、正式頒行的憲法修正案一共隻有21條，其中隻有17條被四分之三的州在規定期限內批準最終成為憲法的一部份。

 

在國會通過和各州批準之間究竟可以有多長時間，美國憲法並無明文規定。在美國憲政史上，國會沒有為1789至1912年間通過的最初17條憲法修正案規定任何批準期限，但這些修正案得到四分之三的州批準的最長期限是七年。據此，1917年，國會在提出第18修正案時規定：本條除非在國會將其提交各州之日起七年之內由各州議會按憲法規定批準為憲法修正案，不得發生效力。從此之後，七年的批準期限得到承認。如果在規定期限內未能得到四分之三州批準，該修正案便自動消失。

 

對七年期限的規定有人也提出了挑戰。1939年，在Colemanv.Miller案中，最高法院裁決：為憲法修正案規定批準期限屬於“政治問題”，批準期限到底多長才合理應由國會而非最高法院決定。1979年為了能夠通過ERA（男女平權修正案，equalrightamendment），國會將憲法修正案的批準期限延長為十年，但是，此修正案仍然未能在規定期限內得到四分之三州批準（可見美國女性歧視文化也是曆史悠久根基深厚，這應該是希拉裏、哈裏斯大選失敗的一個不容忽視的原因，當然，是次要原因）。相比之下，批準涉及18歲公民選舉權的第26條修正案花費時間最短，隻用了3個月；批準第27條修正案（涉及國會議員薪水增減）則花了整整203年。（1992年批準的第27條修正案最初在1789年提出，所以不受1917年規定的七年期限和1979年規定的十年期限的限製。）

 

1789年4月30日，美國第一任總統華盛頓（Washington）在紐約宣誓就職，至此，美利堅合眾國政府才算正式建立。這時，距美國宣布獨立已有整整13個年頭。

 

作為一項了不起的試驗，美國這樣一個總統兼聯邦製的共和國能否生存並壯大起來，沒有人敢拍胸脯打保票。畢竟，在當時君主製一統天下的曆史背景下，美國的政府形式顯得那樣與眾不同、格格不入。歐洲列強，特別是原來的宗主國英帝國，都等著看美國人“四不像”憲政體製的笑話呢！

 

應當承認，在美國這種試驗性的憲政體製中，毛病顯得特別突出：如果總統強，國會弱，總統必然會獨裁專製；如果國會強，總統弱，總統會成為傀儡，出現君無權威、群龍無首的混亂局麵；如果聯邦強，各州弱，就會造成中央政府集權，聯邦製如同虛設；如果各州強，聯邦弱，則很容易出現分裂和內戰。顯然，如何在草創的憲政體製下維持這些繁雜微妙的權力製衡關係，需要極為高超的政治技巧。

 

雖然美利堅合眾國的前景並不明朗，但是，為各州接受並通過的美國憲法卻為它的成功奠定了結實的基石。但是，如果以過度讚賞的口吻把美國憲法譽為“上帝作坊”的“神來之筆”則未免有些誇張。相比之下，學者出身的伍德羅·威爾遜（WoodrowWilson）總統的評論頗為公允。他在從政前曾寫過一本《國會政府？》（congressionalgovernment），他在書中指出：“毫無疑問，我們的憲法之所以恒久，就在於它簡潔。它是一塊奠基石，而不是一座完整的大廈。或者用句老話比喻：它是根，而不是完美的藤。”我們將會看到，美國憲法之所以不朽固然與製憲者的遠見卓識有關，但與後來執行、運用憲法的行政、立法部門以及解釋憲法的司法部門對它的尊重、嗬護和創造性發揮關係更為密切。甚至可以這樣說，最高法院對憲法的維護、捍衛和闡釋保證了美利堅合眾國大廈的穩定和牢固。曆史經驗證明，憲法的重要性在於民眾對它的信任，而民眾的信任完全建立在憲法能否約束官府、約束代表民意多數的議會以及維護民眾的個人自由和基本權利。漢密爾頓（AlexanderHamilton）曾經說過：“人民對於寫在羊皮紙上的文字的力量給予了一種信任，認為它能夠促使政府步入正軌，如果要給這種信任起名字的話，它就叫做憲政主義。”

 

顯然，從憲法到憲政需要有一定的製度保證。在美國，這個製度保證就是獨立且有權威的聯邦最高法院。從今天美國的各種民意測驗可以得知，盡管二戰後美國總統的權力越來越大，甚至有了“帝王總統”（imperialpresidency）之說，但其權威（authority）卻每況愈下。相比之下，最高法院得到人們的信任程度卻總是高於行政和立法部門，其較高的權威恰恰來自其較少的權力，因為人們不太擔心非民選的大法官會損害他們的個人權利。

 

今天的世界上幾乎每一個國家都有憲法，但是，又有多少國家實行了憲政和法治呢？沒有憲政的憲法實際上隻是統治者裝飾自己文治武功的花瓶。在人類曆史上，曾經有過很多比美國憲法不知美妙多少倍、甚至可謂是盡善盡美的憲法，但卻都淪為明日黃花，它們試圖構造的人間天堂尤如過眼煙雲，好則成為後人的笑柄，惡則成為百姓的煉獄。

視頻：粟裕平反妨礙了鄧肇劃的政治新局//羅宇披露毛澤東罕聞家事//葉劍英的政治洞察力出神入化（細說1958年整肅粟裕之謎44）