風蕭蕭_Frank
以文會友
美國產業政策複興：目標、特征與啟示
2024年04月24日來源：《產業經濟評論》2024年02期 作者：李曉華 張作祥
摘要：長期以來，自由市場經濟被認為是美國經濟的主要特征，美國政府也在國際上反對產業政策的使用。但近年來美國產業政策出現複興，主要體現在直接幹預型產業政策明顯增多、推動產業本土化歸岸化、加強供應鏈韌性與安全、加大新興產業扶持力度等方麵。從曆史上看，產業政策在美國的崛起中發揮過重要作用。隨著二戰後美國取得全方位遙遙領先的地位，其支持產業發展的政策轉向更加重視發揮市場的作用，重點支持科技創新，鼓勵自由市場競爭，也不排除在特殊情況下實施適度幹預。當前美國產業政策複興呈現出產業補貼的使用增加和力度加大、競爭前環節仍是產業政策的重點、聯邦產業政策多以法案形式出台、注重不同政策間盟友間的協調配合等新特征。中國已經進入新的發展階段，麵對百年未有之大變局，產業政策仍然是促進產業轉型升級、構建現代化產業體係的重要手段，但隨著我國向全球價值鏈高端攀升、向戰略性新興產業邁進，也需要對產業政策進行調整。美國產業政策複興對於我國全麵認識產業政策的作用、更好地製定和實施產業政策具有重要的啟示。
未來產業是受前沿技術推動，以滿足經濟社會不斷升級的需求為目標，代表科技和產業長期發展方向，未來對國民經濟形成重要支撐和帶動，當前尚處於孕育孵化階段的新興產業。當今世界正經曆著新一輪大變革大調整，新一輪科技革命和產業變革向縱深演進，全球科技創新的多點爆發和交叉融合為未來產業的發展奠定了堅實基礎。與此同時，大國博弈日益加劇、經濟全球化遭遇逆流，發展未來產業將直接關係到一國未來較長時期產業鏈供應鏈的安全以及科技和產業的全球競爭力。麵對深刻複雜的發展環境變化，美國、歐洲、日本、韓國、英國等經濟體紛紛製定和實施未來產業發展戰略，對未來產業的發展方向和重點領域做出前瞻性戰略布局，並在資金保障、創新平台、組織形式、教育體製、場景創新等方麵加以支持，以期在日趨激烈的全球競爭中搶占先機、贏得主動。
一、未來產業綜合性戰略部署
21世紀以來，隨著新技術的持續湧現以及國際競爭的日益加劇，美歐日韓英等國家陸續頒布未來產業相關政策和提案，對未來產業的支撐框架和發展方向做了綜合性戰略部署（如表1）。
表1 世界主要經濟體發展未來產業的綜合性戰略部署
來源：作者整理
作為全球科技創新的領導者，美國在促進未來產業發展方麵進行了全麵部署，2019年發布《美國將主導未來產業》報告，首次將未來產業作為國家戰略，並在此後的多份政策文件中強調增強在未來產業和相關技術領域的領導地位；還積極爭取國際標準製定過程中的話語權，如發布《關鍵和新興技術國家標準戰略》。歐盟十分重視科技創新和前沿產業的發展，2019年發布《加強麵向未來歐盟產業戰略價值鏈》，正式劃定未來產業六大關鍵領域，並在2020－2021年先後通過多個法案方案，提出歐洲工業發展的未來願景，試圖重振製造業並再次引領全球工業發展潮流。日本在2016年正式提出“社會5.0”的概念，要解決經濟社會問題而開創美好未來，共同擁有一個能夠為人類帶來更美好生活的“超智慧社會”；在此牽引下，於2016－2020年陸續發布各年度的《科學技術創新綜合戰略》，確定了麵向創造未來產業將采取的年度重點措施；多次提出聚焦發展生命健康、交通出行等未來產業領域，前瞻未來產業發展趨勢。韓國同樣對未來產業展開了大量的部署，2019年2月發布《政府中長期研發投入戰略（2019－2023）》，明確提出發展未來和新產業；6月，在《製造業複興發展戰略藍圖》中再次提出發展未來產業前沿技術，鼓勵在半導體、未來汽車、生物技術領域開展大型公私合作研發等。英國未來產業發展戰略的提出最初是著眼於應對全球共同麵臨的挑戰，為應對人工智能和數據等四大挑戰，應重點發展相關未來產業；多次提出構建卓越科研體係、將英國技術發展提升到未來十年全球科技的前沿的戰略目標和優先行動事項。
二、未來產業布局的重點領域
從發展方向上看，世界主要經濟體對未來產業的布局主要聚焦於智能、低碳、健康三大方向，其中智能集中體現在各國對量子信息科學、人工智能、先進通信技術、先進製造等前沿技術和產業領域的部署；低碳涵蓋以氫能為代表的新能源技術創新、低碳工業、綠色交通等領域；健康主要是生物技術創新能力的提升，引領未來健康產業的發展。
（一）把握數字時代新趨勢，促進智能產業發展
當前，科技革命和產業變革日新月異，數字經濟的蓬勃發展推動著產業向智能化、高效化的方向發展。智能產業的發展不僅能創造就業機會、改善人民生活質量，還能提升國家的安全能力、防禦能力和戰略競爭力。主要經濟體將促進智能產業發展視為增強國家未來競爭力的重要戰略，並出台了大量的法案與計劃。從細分領域來看，量子信息科學的發展重點包括量子計算機的研發、量子通信網絡的建設和量子加密技術的應用；人工智能領域的關注點在於類腦智能、人形機器人、自然語言處理、計算機視覺等；先進通信技術方麵，重視新一代通信網絡技術的基礎研究，重點推進5G網絡部署和6G技術研究走向願景落地，以及光纖通信、衛星通信、人機通信技術等；在先進製造領域，重點部署了數字化製造、智能製造、機器人技術、增材製造等。
（二）支持綠色能源技術創新，推動低碳產業發展
隨著經濟社會的發展和氣候變暖等環境問題的加劇，亟須錨定“碳達峰碳中和”和能源安全高效目標，在未來綠色低碳產業上做出前瞻性布局。綠色低碳轉型有助於減少溫室氣體的排放、保護環境，是推進“碳達峰碳中和”的重要抓手；也有助於增加能源供應、改善能源消費結構，是構建安全高效能源體係的重大舉措。為此，主要經濟體紛紛在推動低碳產業上進行探索。美國注重低碳產業發展的係統性、整體性、均衡性，重點布局碳捕獲與碳儲存技術、太陽能和風能等可再生能源、新一代動力電池技術等。歐盟將可再生能源的開發和利用作為重點，推動能源存儲和智能電網技術的發展，並通過碳市場和碳定價機製，助力歐洲工業在氣候中立和數字化的雙重轉型中發揮領導作用。日本重視碳捕獲與碳儲存技術，致力於氫燃料電池汽車、氫能供應基礎設施和氫能源的產業化發展。韓國將低碳綠色增長戰略作為國家遠景目標，推動可再生能源發電技術的創新，重視氫燃料電池汽車和氫能基礎設施的發展。英國積極部署綠色工業革命，在海上風能、氫能、碳捕獲利用儲存、電動汽車電池領域進行了重點部署。
（三）提升生物技術創新能力，引領健康產業發展
隨著收入水平的提高，人們對健康和長壽的追求更加強烈，與此同時，生物技術在過去幾十年中取得了巨大的進步，一係列新技術逐漸到了能夠產業化的階段，為健康產業帶來了更多的創新和發展機會。主要經濟體普遍意識到健康產業的巨大潛力，著力提升生物技術創新能力，以提供更加高效和個性化的健康服務。美國從國家經濟安全的高度給予重視，積極布局免疫療法、3D打印和基因治療等生物前沿技術領域，推動“互聯網＋醫療健康”新業態的發展。歐盟積極尋求後疫情時代發展方案，建設具有前瞻性和抗危機能力的製藥體係，並促進新一代信息技術與健康服務融合，充分挖掘電子健康數據“二次利用”的價值。日本強調加快發展先進技術、建設國際生物經濟社區，引領傳統醫療模式向覆蓋生命全周期、健康全過程的新型健康保障模式快速轉變。韓國致力於推進創新藥、醫療器械和醫療技術發展，推動生物健康產業出口增長。英國加強基因組技術、數字化與人工智能技術在醫療健康領域的應用，尋求健康領域的產業轉型。
三、支持未來產業發展的主要舉措
麵對日益激烈的全球前沿科技和未來產業競爭，世界主要經濟體通過更加全麵和精準的產業引導政策，推動前沿技術創新和產業協同發展，為未來產業的發展提供有力支撐。
（一）強化資金保障，加大對前沿技術研發的投資
針對前沿技術的研發資金投入是各國政府未來產業政策的重點，如在2021和2022財年的政府研發預算備忘錄中，美國均提出保持在未來產業上的財政投入的領先地位；在《美國就業計劃》和《NSF未來法案》中，分別對相關領域給予1800億美元和726億美元支持；《2021年美國創新與競爭法案》提出，為未來產業撥款逾2500億美元。在資金來源方麵，更加注重多樣化，如英國為發展未來產業設立的“工業戰略挑戰基金”，設置約26億英鎊的公共資金和30億英鎊的企業配套資金投入；日本則在《第六期科學技術創新基本計劃》中提出，政府計劃投入研發資金30萬億日元，官民研發投資額計劃為120萬億日元，以解決數字化發展遲緩等問題。
（二）打造創新平台，加快推進創新基礎設施建設
創新平台和創新基礎設施是新技術、新產業的必要物質基礎和關鍵支撐。世界主要經濟體積極建設協同、先進、開放、高效的創新平台和基礎設施，在加速創新成果迭代中推動未來產業的快速發展。例如，2021年3月，美國政府發布針對電動汽車、半導體技術、生物製造等未來產業及相關前沿技術的基礎設施建設計劃，在研究基礎設施領域投資1800億美元；在《實現麵向未來的投資的經濟對策》中，日本政府將“完善21世紀型的基礎設施”作為支柱內容之一，強調充實人工智能、新材料、宇宙航空、能源等產業的基礎性研究。
（三）創新組織形式，建立高效能新型研究機構
麵向世界科技競爭前沿領域，一些國家紛紛創新組織形式，以創建未來產業研究所等新型研究機構為載體，實現了組織間的聯合研發和開放創新，也暢通了未來新技術產業化銜接與配合的通道，促進創新的全鏈條發展。例如，2021年1月，美國總統科技顧問委員會發布《未來產業研究所：美國科學與技術領導力的新模式》，建議新建跨越從基礎研究到產品開發和推廣的創新全流程，產業界、學術界和非營利組織共同參與的未來產業研究所；英國同樣強化了未來產業競爭的組織設計，建立的英國國家科研與創新署，在製定各學科領域國際科技合作戰略與政策、推動英國的國際科技合作中扮演著重要角色。
（四）完善教育體製，夯實創新型人才培養根基
前沿科技和未來產業的發展需要不斷地進行科學研究、技術開發和創新實踐。通過完善教育體製，培養具備創新思維、實踐能力和跨學科能力的人才，可以推動科學的進步和技術的革新、提升創新係統的可持續性。對此，各國均在加強基礎教育，特別是科學、技術、工程、數學（STEM）教育，以培養高素質創新人才以引領未來產業的發展。美國發布《先進製造業美國領導力戰略》，把製造工程教育、職業和技術教育等作為優先行動事項。日本發布《新產業結構藍圖》，指出構建新的適應“工業4.0”需求的教育係統；在《2040年高等教育規劃總體報告》中提出，未來在人才培養上貫徹“多樣化”和“靈活性”方針，麵向社會轉型以及老齡化等問題強化人才培養。
（五）支持場景創新，推動前沿技術高水平應用
場景創新是以新技術的創造性應用為導向，以供需聯動為路徑，實現新技術迭代升級和產業快速增長的過程。前沿技術的應用推動產業創新的發生和加速，各國政府紛紛出台場景創新支持政策，例如，美國交通運輸部於2021年發布《自動駕駛汽車綜合計劃》，通過監管新規放開場景應用的限製，同時對自動駕駛係統的應用場景進行定義；美國食品藥品監督管理局製定確認加速批準法規途徑、啟動第二代“曲速行動”等四項計劃加快基因療法的批準。日本政府將未來圖景和技術預測結合起來，創造性地提出和踐行了供需聯動的未來產業研究機製。英國在首個國家氫能戰略中為氫能運用規劃了四個主要的場景，即工業生產的原料和燃料、電力行業的脫碳、建築行業的供暖和生活燃料以及在交通領域的運用。
四、對我國發展未來產業的啟示
為了在新一輪全球競爭中把握發展的主動權，在未來產業取得領先優勢，應充分借鑒世界主要經濟體在未來產業布局方麵的經驗，探索適合我國發展未來產業的方向和路徑，製定和實施未來產業發展戰略和行動計劃，加快推進技術創新和產業升級，提升產業競爭力，實現經濟的可持續發展。
（一）聚焦重點領域，係統謀劃未來產業發展
未來產業是重塑全球創新版圖和經濟格局最活躍的變革力量，具有巨大潛力。在係統謀劃中國未來產業發展的重點領域時，需重點考慮：一是密切關注全球前沿技術發展趨勢和特點。包括底層技術、需求場景、生命周期和變革影響等方麵，以便抓住機遇並引領行業發展。二是充分認識我國產業基礎和自身優勢。了解各產業的技術水平、人力資源、市場規模等方麵的優勢，以更好地發揮優勢促進發展。三是精準把握未來產業發展方向和重點領域。結合全球前沿技術趨勢和我國產業基礎，選擇具有廣闊發展前景和良好帶動作用的領域進行布局。
（二）優化科技創新環境，構建良好的創新生態
良好的創新環境和創新生態是未來產業發展的必要條件。我國應積極營造創新環和係統，促進創新鏈條的貫通以及主體間的協同發展和資源共享：一是提供創新創業的政策和金融支持。簡化創業注冊流程、提供多元化資金支持、建立風險投資機構等，降低創業者的創業成本和風險。二是建設創新基礎設施。包括國家級科研機構、大型科學裝置、數字化平台和數據共享平台等，為科學研究、技術與產業的深度融合提供平台支撐。三是推動研發組織模式的革新。建設未來產業研究院等新型研發機構，探索新機構的建設管理和成果轉化新機製。四是加大對人才培養和引進的支持力度。建立創新人才培養計劃，培養具備創新精神和實踐能力的人才，推動國際人才交流合作。五是重視場景創新和市場拉動。建立科技創新與市場需求對接的機製，加強科技成果轉化和產業化的支持。
（三）加快創新政策和產業政策的轉型
未來產業的發展是依托於前沿重大科技突破進而加速產業化的過程。我國在政策體係上應適時調整和精準發力，構建起支持未來產業發展的長效機製：一是從重視技術集成轉向更加突出強化基礎研究。促成基礎前沿方向重大原創成果持續湧現，為未來產業提供源頭和底層的關鍵技術支撐。二是從依托特定企業轉向更加突出鼓勵多元試錯。通過建立科技創新失敗補償機製、建立健全保護創新的法律製度和科技創新容錯機製等，支持在前沿領域進行探索和創新，營造包容失敗的社會氛圍。三是更加注重國際交流合作。應積極參與新興科技領域國際規則製定，引領和主導技術標準、產品標準和生產標準的製定；還應促進新興產業領域的全球產業鏈合作，推動構建開放包容、互利共贏的全球產業鏈體係，促進未來產業的持續健康發展。
王怡帆：中國科學院科技戰略谘詢研究院。
- 23-12-13
- 23-12-13
- 23-11-30
- 23-11-28
- 23-10-20
- 23-10-10
- 23-09-21
- 23-09-15
- 23-09-15
- 23-08-31
