基辛格這人在中國和司徒雷登有點像，是中國人最熟悉的陌生人，幾乎誰都聽說過，但好像又誰都說不上來這人到底是幹啥的。
正好這兩天他去世了，我這邊也聊聊。
1 基辛格的上位史
基辛格在中國被稱為“中國人民的老朋友”。這個詞咱們從小聽到大，不過能得到這個稱號的人，並不多，一般是那種實實在在給中國帶來了好處的人，才會給這個名號。
那問題來了，基辛格幹啥了？他配得上這個名聲嗎？
如果要用個中國人做比較，來描述基辛格到底是一個什麽樣的人，可以看張維為。張本人是學者出身，現在也在複旦當教授；他同時對政治非常感興趣；以前是鄧公的翻譯，現在也比較活躍。
但基辛格在每個層麵，都走得比老張遠得多。
基辛格是德國猶太人，但德語說得不太好，納粹上台時他們家跑到了美國。他後來在美國上大學，一直讀到哈佛哲學係博士，隨後在哈佛教書育人。
哈佛期間，他淘到了人生的第一桶金，隻是他自己當時不知道。那時哈佛精英薈萃，大批後來在政壇上叱吒風雲的人物都在哈佛教書，比如著名的布熱津斯基（後來這人也幹到了卡特總統的國家安全顧問）。當時他們就在哈佛做同事，平時沒事就瞎嘮嗑，形成了親密的革命友誼。基辛格一輩子消息靈通路子野，跟他到處都有要人朋友有很大關係。
基辛格前半生一直忙學術，不過內心一直不寧靜，像個公號作者似的，經常寫文章討論時政，並經常上廣播，給大家解讀新聞。那時候的廣播就是現在的直播，很容易圈粉。
由於對時政有深刻認識，終於被權貴給發掘出來，搭上了納爾遜·洛克菲勒，這人是我們熟知的那個初代洛克菲勒的第五代孫。這個“洛五代”想競選州長，然後競選總統。這需要一堆出謀劃策的人，於是就把基辛格從大學弄了出來，當他的選舉顧問，承諾將來等到他當上總統，基辛格就是總統顧問。
後來在基辛格的不懈努力下，這個洛克菲勒五世最終也沒能選上總統，反倒是基辛格自己成功當上總統顧問了。
原來基辛格在當顧問期間太耀眼，在他們圈裏的名聲已非常大，並且寫了幾本重量級的書，以至於新當選的總統肯尼迪對他印象非常好，——對，就是那個被爆頭的肯尼迪。
當時肯尼迪有個小算盤。他有個言論非常有意思，說美國是“四權分立”。眾所周知，美國是“三權分立”，這“三權”說的是：負責打官司的法院，負責製定法律的國會，還有總統帶領的政府，他們仨互不歸屬地分立著。
但在真實運行過程中，政府並不是鐵板一塊。政府內部往往還有個小圈子，官僚們自己決定哪些命令聽總統的；如果總統的命令讓他們很反感，他們就陽奉陰違，兢兢業業地把總統的想法搞砸，然後老百姓就會罵總統。
其實這個在哪都一樣，無論是總統還是皇帝，任何想法都需要官僚來替他們搞定。如果最高意誌想做的事官僚不同意，有一萬種辦法給你搞砸。
所以肯尼迪私下說，美國是四權分立，司法、立法、總統和官僚。特朗普上台後一直也說這事，說“有刁民要害朕”，說美國有個deep state，不聽他話，陽奉陰違不要臉。這種思路其實跟肯尼迪是一脈相承。
為了解決這種情況，肯尼迪想了個辦法，從大學找了一大堆學者進入政府。這些人沒根基，跟官僚不是一夥，唯一能依賴的就是總統，所以對總統忠心耿耿。
如果大家看著眼熟，也正常，我國曆史上就這樣。皇帝管不住手底下的大臣們，就啟用太監，或他老婆家裏的人，也就是外戚。在美國，這些學院派的人，跟中國古代的太監外戚其實是一樣的，沒根基，需要依附總統，天然和官僚們合不來。
在這個背景下，基辛格和其他一大批哈佛同僚進入肯尼迪政府當顧問。不過肯尼迪隻當了一千多天總統就被爆頭了。這個過程中，基辛格的工作一直也沒啥起色，究其原因，肯尼迪對基辛格的國際戰略思想倒是非常看好，但基辛格一直都不是肯尼迪的核心圈。
肯尼迪天天跟他弟弟在一起混，有啥事他倆一起商量，甚至找妓女他倆都找同一個，江湖上傳言他倆和瑪麗蓮·夢露同時有一腿。
後來肯尼迪死了，基辛格又跟著繼任的約翰遜混，約翰遜對他也沒啥好感。這兩個總統在位期間，基辛格基本上啥都沒幹成，真正上位，要到中國人熟知的尼克鬆。下圖就是《阿甘正傳》裏的約翰遜，現在的那個《紙牌屋》裏木下總統原型就是他：
1968年大選，基辛格回到老東家洛克菲勒五世那裏，幫助他競選總統，對手就是尼克鬆。
據基辛格的傳記作家說，基辛格在這次大選中兩邊下注，一方麵幫助洛克菲勒全力去贏，但背地裏向尼克鬆提供了大量他在政府內部打聽到的消息，最終哪邊上台，他都能贏。
果然，富二代花花公子洛克菲勒沒拚過老滑頭尼克鬆。尼克鬆上台後，第一件事就是把基辛格叫去當自己的國家安全顧問。
基辛格特別會做人，洛克菲勒這人沒心眼，不知道他搞兩邊下注。基辛格確認要跟著尼克鬆混，還跑去跟洛克菲勒搞了個君子之約，說好基辛格在政府裏對洛克菲勒能幫就幫，而洛克菲勒作為民間大佬，也要給多年兄弟力所能及地支持，雙方要麵向未來，持續共贏。然後基辛格就高高興興去當他的安全顧問了。
這裏就有個問題，這個“國家安全顧問”的職位到底是幹嘛的？
顧名思義，這個職位類似於一個谘詢性質的工作，像領導身邊的秘書小王，或東北大哥身邊的剝蒜小妹。美國建國時，其實沒有部長，那些部長都是總統的秘書，所以美國的“國防部長”英文叫“Secretary of defense”（國防秘書），國務卿叫“Secretary of State”（國務秘書）。
但這些秘書官僚化，變得不大聽使喚；總統又得重新雇秘書，最後秘書的權力越來越大。類似我國的“尚書房”，皇帝控製不住三省六部，就給自己書房的人賦權，就是尚書房；書房的權力太大後，皇帝繼續再找書房，比如明朝的內閣和清朝的軍機處，本來都是皇帝的秘書機構，後來走到了前台。
國家安全事務助理這個職位也一樣，本來沒啥權力。
但尼克鬆這人非常獨斷專行，脾氣暴躁，又自戀又鄙視一切規則，自己的想法天馬行空，但又沒有操盤能力，需要有專業人士去替他幹活。但他討厭官僚，不想找官僚，因為他想幹的事，官僚們一件都不讓他幹，或者各種推諉找理由，所以他就要搞小圈子。
尼克鬆為了打破這種僵局，開始讓自己的秘書獨攬大權，有啥事不跟國務卿商量，隻跟一群顧問們私聊，探討完後，讓秘書們私下去幹。
秘書把事搞定後，他站出來宣布，官僚想反對，但事情已經搞定了。各種內閣會議都成了過場，非常像後來的川總，川總有啥事就叫上閨女、女婿，還有彭斯、澎湃奧等心腹，他們幾個拉個群私聊。
基辛格就是在這個背景下上位了。在他之前，國家安全助理可有可無，直到基辛格成為新一任的國家安全助理。
基辛格非常會做人，在白宮非常注意尼克鬆的感受。比如尼克鬆對他們猶太人是非常警惕的，基辛格在監控白宮時，最開始監控的四個人就是猶太人，而且對猶太人非常苛刻。這就和領導站在了一條戰線上，尼克鬆一生討厭猶太人，唯獨不防著基辛格。
基辛格經常參加總統的秘密會議，參加完就去搞暗箱操作，時間長了，他成為了美國曆史上權力最大的安全事務助理。權力來源於事務，幹的事越多，權力越大。
在他之後，美國安全助理這個職位的存在感整體是下降的，到如今已沒人知道誰是美國現任的安全事務助理了。
而且基辛格和尼克鬆之間的關係遠遠不是上下級那麽簡單，他倆比較心有靈犀，有點像乾隆和小弟和珅之間的關係。乾隆愛寫弱智的小歪詩，每天寫三首，寫完還讓手底下的人品評。
大家由衷地鄙視他的作品，但又不好直說，隻能說“好濕，真是好濕”，但又說不清楚哪裏好，搞得乾隆覺得大家並沒有真正領會自己作品的精髓。
隻有和珅能準確說出乾隆真正心意，不僅說寫的好，還能說清楚具體啥地方好。基辛格和尼克鬆就是這樣的好基友，經常吹捧總統真牛逼，而且能說出具體哪裏牛逼，拍馬屁的核心就是一定要多一些細節在裏麵，才能拍爽。
到了1971年，基辛格在白宮變得權力非常大，類似大內總管，和唐朝的高力士的角色差不多，是唯一一個能夠所有時段隨時見到總統的人，也洞悉尼克鬆所有的想法和恐懼，他說的話領導也願意聽。
離開白宮，他能完全代表總統，總統不方便去做的事，都由他來代勞。甚至在中國和周總理那場長達二十多個小時的馬拉鬆談判，也是他完全獨立操刀的，這在美國曆史上絕無僅有。
2 秘密訪華
我們經常聽說一個詞，叫“基辛格秘密訪華”。這個非常奇怪，到底為啥要秘密呢？正大光明地來，有人會攔著你？
還真有。誰？
國務卿，以及美國幾乎所有的文官。
1971年尼克鬆上台時，美國的情況並不好，深陷越戰泥潭，全國老百姓都不想打，天天示威遊行鬧來鬧去。電影《阿甘正傳》裏有講，那個給阿甘發了個證書的，就是尼克鬆。
跟蘇聯的對抗又不太占上風。不僅不占，資本主義世界那些年點比較背。美國債台高築，引發整個大西洋兩岸發生滯漲，也就是既通貨膨脹；又失業率高企，黃金本來就不夠，法國人開著軍艦從美國往法國拉黃金。
不僅如此，美元的地位也岌岌可危，法國戴高樂根本不鳥美國，還跟蘇聯勾勾搭搭；德國的一塊領土不是也在蘇聯陣營嘛，德國人準備跟蘇聯處好關係，將來好把那一塊要回來。
而且大家往往忽略了一個問題，到了1971年左右，整個西方國家都準備好要跟中國合作了，加拿大1970年就跳出來承認了北京政府。
1971年的一次聯合國大會表決中，美國提了一個試圖保住台灣在聯合國地位的法案，遭到了整個北約盟友的反對。後來中國加入聯合國那次投票，整個北約也都是讚成的，大家已經準備好做買賣了。所以我一直說，利益是超越意識形態的。
在這個背景下，“反G”幾十年的尼克鬆被迫開始重新思考中國的地位。那些年中國盡管點背，不過有些成就還是舉世矚目的，比如在朝鮮戰爭中中國一戰成名，美國在戰後也不像之前那樣輕視這個國家了。
而且中國在1964年核試驗成功，1967年氫彈實驗成功，1970年火箭也有了突破性進展後，中國的影響力盡管沒法跟美蘇相比，但也已經非常非常大了。
再加上當時中蘇已決裂，這個背景下，尼克鬆開始思考中國的地位，覺得如能拉攏中國，就可牽製蘇聯。
他準備重新安排一種新“均勢”，說把世界劃分為五大力量，美國、蘇聯、中國、西歐和日本，將來這五大力量要保持均勢。所以必須得盡快“解凍中美關係”，“減輕美國壓力，增加世界平衡”。
所以尼克鬆找基辛格商量。基辛格一開始覺得匪夷所思，但這個想法本身非常契合基辛格在哲學上的“多極”和“均勢”理論，最後一拍即合，準備把中國從蘇聯那裏拉攏出來，搞個新“均勢”，這樣更穩定，說不定能把棋走活。
基辛格在自己的書裏寫道，“中國擁有巨大的潛力”，“中美和解將給世界帶來巨大的衝擊，如果我們能掌控這一進程，我們將會掀起一場革命”。
但這個操作太複雜了。如讓美國國務卿去談，這事想都不用想會變成一場曠日持久的外交糾紛。雙方在談判桌上你來我往寸步不讓，中國要求美國撤出彎彎，美國要求中國賠錢（建國的時候中國沒收了一些美國在華企業）。
中國還抓了幾個間諜，美國要求把那幾個間諜要回去，雙方已就這些問題十年開了140多次會，根本沒有一點進展。自然不能指望接下來這段時間能有進展。
而且美國文官們基本都反華，一方麵美國自己搞完麥卡錫主義後統一了思想，同情新中國的外交官全被掃地出門了，比如毛主席的小夥伴謝偉思就被趕出去了，官僚裏隻剩下了一堆反華的。
另一方麵蔣委員長花了大價錢，在美國搞“院外遊說”，花錢請遊說公司煽動美國議員們反華。這事也做得卓有成效，美國那邊誰敢說一句同情新中國的話，立刻會遭到同僚和媒體的暴擊。
這個背景下，尼克鬆覺得不能指望國務院的官僚們，應該想想別的途徑，比如派個總統特使過去，直接跟中國上層單聊，聊成後直接宣布結果，生米煮成熟飯。
基辛格偷摸一頓秘密渠道外交，完全跳過了美國負責外交的國務院，自己作為一個秘書去操辦這麽大的事。
先在巴黎找了個秘密途徑，聊好時間地點；然後基辛格先裝模作樣要去巴基斯坦，到了巴基斯坦偷摸上飛機飛往中國。
等他上飛機後，尼克鬆才裝作突然接到消息的樣子去找國務卿，說有個事忘了跟你說了，基辛格在巴基突然接到中國邀請，所以他直接去中國了；你也別往心裏去，不是故意要跳過你們。以後有事還是要多溝通，你看我，腦子不好，快老年癡呆了，有事總記不住和你說。
國務卿又不是傻子，一想這特麽不是故意搞我呢麽，沒過多久直接辭職了。
基辛格到了中國整體談得非常順利，因為中國也希望拉一個強援來擺脫1971年那會兒的困境，美國自己上門了，沒道理不抓住；而且毛主席當時有如日中天的威望，這件事也就作為國策定了下來。
如果毛主席在世的時候沒有破冰，他去世後的難度會大到離譜，沒人有那麽大的威望能壓服官僚們，對，中國這邊也有這個問題。就這樣，中美破冰，慢慢走上了正常化路線。
不過尼克鬆千算萬算，沒想到他開創了一段曆史，自己卻沒走完，因為很快，“水門事件”暴露，他在大選中舞弊被抓了現行。一開始還好，後麵越來越失控，到最後局麵徹底崩潰，他自己也被迫辭職，讓副總統接位。他倆做了個交易，副總統一上台立刻赦免了他，避免了美國變韓國。
尼克鬆倒台後，基辛格繼續當國務卿，不過他權力已過大，這也成了各方共識。
我在前文也講過，他們這些文人和我國古代的外戚宦官一樣，權力來自於皇權和總統；總統換人了，他們的好日子也就到頭了。新總統和基辛格之間又缺乏他和尼克鬆之間的那種深刻的信任關係，沒過多久他就被趕出了白宮，他的老友布熱津斯基進入白宮接替他的位置。
3 大隱於江湖
基辛格後來常說一件事。他說美國曆史上最關鍵有四個時刻：獨立戰爭，內戰，珍珠港和中美建交。
他這麽說，有部分原因是中美建交主要是他一手促成的。不過有一點在業界是達成了共識，中國的轉向，對世界後來走向有決定性的影響，也對蘇聯後來的崩潰至關重要。
因為蘇聯不僅失去了最大盟友，還多了一個恐怖對手，尤其這個對手慢慢開始楔入到西方貿易體係後，變得日益強大。蘇聯之後在各方麵左支右絀，越來越有心無力。
中美和解產生了兩個結果，中國在軍費上可以大幅降低，畢竟不用同時防兩個超級大國了，經濟上也就可以喘口氣。
蘇聯就慘了，得加軍費防著兩個大國，本來就窮，現在更慘了，後來越混越挫，終於分裂了。
基辛格被趕出白宮後，權力沒了，但影響力卻一直都在。
這個解釋起來比較費勁，大家記得那個“大師王林”不？一個玩變蛇的神棍，竟然有一堆明星幹女兒，跟各種大佬都關係匪淺。
不少人了解了這事後恍然大悟，原來明星大佬這麽愛看蛇。當然不是啊，他們腦子又沒被驢踢，怎麽會同時那麽喜歡看蛇呢？這就叫事出反常必有妖，那個“妖”就是“關係”。
任何群體裏，都有那麽幾個人處在樞紐位置，通過他，你能聯係的上任何人。這種類似Wi-Fi熱點的人，往往天生具有天大的影響力，他背後的每個大佬們都投射了一部分影響力在他身上。
你覺得他無所不能，你自然願意多幫他忙，將來好讓他幫你忙，這樣你的能力就成了他的能力。幾千個非常有權勢的人願意幫他忙，換取將來他幫自己的忙，這種模式會讓他變得權勢大到極點。
權力就是共識，這句話大家一定要反複理解下。
成熟型社會裏，這種人非常多，大家熟知的剛死了的那個參議院大佬麥凱恩，還有那個佩洛西，都是這種人。流水的總統，鐵打的元老院，一直在那裏待著，影響力並不比總統差。之前《碟中諜》裏的白玫瑰，都是這種掮客型熱點人物。
高盛那個總裁，後來幹到美國財政部部長的保爾森，他在自己的書裏也說，他們高盛到某個國家投資，一定要找到那個能對目標國知根知底的人，這樣他們就能知道到底和誰聊才有用，避免兩眼一抹黑。事實上保爾森自己也是這麽個人，布什讓他當財政部長，就是看上了他在華爾街的關係。
基辛格就是這樣，從哈佛教授，再到洛克菲勒財團顧問，隨後進入白宮，成為白宮最有權勢的人，最終以一人之力，鏈接起了兩個超級強權。後來在當國務卿時，又和沙特王室成功鏈接，奠定了“石油-美元”的霸權地位。
到此為止，他的權勢已超過了國務卿本身。在他離開白宮後，這種權勢一直跟隨他，一直持續到現在。
大家其實看新聞也能感覺得到，美國那邊但凡有大型會議，一般都會叫上他。我國大佬去美國談判，也會先去見他，因為他不僅有影響力，還有各種小道消息。
整體而言，過去半個世紀裏，基辛格確實幫了中國不少忙，也一直在為中國的事奔走。不過這種努力，反過來也是對他的一種“賦能”，他成了整個西方最了解中國，也是最能在中國搭得上線的人。他的影響力和權力都來源於此。
4 尾聲
這些年基辛格在美國的名聲不太好，跟比爾蓋茨似的，他倆盡挨罵了，他倆都鼓吹全球化，希望政府盡快搞疫苗，而且對中國比較友好。這幾件事美國老百姓都非常反感。
跟比爾蓋茨相比，大家對基辛格有種獨特的討厭，因為不少美國人認為，他和尼克鬆應該對中國的崛起負責，當初他敲開了中國的國門，把中國帶進西方貿易體係，這些年一直在保護中國，讓中國不知不覺中變那麽大，所以老頭在美國基本是公敵。
此外他更招美國人煩的地方在於他一直提倡全球化，而我們前文講過，全球化當中美國肯定是受益的，隻是收益很不均勻，蛋糕的大頭被資本家給切了，普通老百姓有點倒退。美國基層老百姓提起“全球化”就發火，“全球化”就等價於“失業化”。
老頭之前也有篇文章講“全球化”這事，通篇就是一句話“不能逆全球化啊，鄉親們，以美國的現狀，逆全球化就是死路一條”，“自由貿易是帝國根基，不能動啊不能動”。
“帝國就是信仰”，西羅馬已經滅亡了一千五百年，但是“精羅”依舊在。大唐也已經隕落上千年，但是永遠活在一部分人心裏。隻要帝國的火炬高舉，自然有人上貢。美國的燈塔地位不能塌，形象不能倒，倒了美元就成廢紙了，美國也要變巴西了。想做千年帝國收鑄幣稅就得要點臉，這也是基辛格所有哲學的根基。
不過他是哲學家，這類問題精英們都不一定能搞懂，更別說老百姓了。所以他已經被美國右翼給批臭了，原因嘛，你都成了“中國人民的老朋友”了，你說你為美國人著想，誰信？
不過客觀地講，基辛格確實是把美國放在第一位的，隻是在服務美國的過程中幫到了中國，也成就了他自己。
他和比爾·蓋茨一樣，人民配不上他們。
美國總統幕僚與閣員的權力消長
http://www.mgyj.com/american_studies/1992/third/third06.htm
袁瑞軍 北京大學政治學與行政管理係
近半個世紀以來，伴隨著美國總統權力的迅速增長，在美國政治生活中出現了一種十分引人注目的現象，“一些過去僅僅從事白宮內部事務管理的總統私人助手班子，很快發展成為在美國最高層發號施令的一種法製性機構。”〔１〕７０年代初，水門事件被揭露，由於事件的策劃者均係尼克鬆總統的高級助手，因此，一時間長期隱居幕後的總統幕僚班子成了公眾關注和指責的焦點。本文擬從總統幕僚與閣員之間權力關係變化的角度，追尋總統幕僚上升發展的軌跡，從而進一步加深對美國政治權力演變過程中的一些新變化和新特點的認識。
一
本文所討論的總統幕僚班子與內閣在美國憲法中都找不到依據。在美國政界，總統幕僚班子也習慣地被稱作“白宮班子”（White House Staff），在美國政府機構中，其正式名稱為總統辦事機構（The Executive Office of President）。它是一個由總統直接任命、不須任何機構批準、協助總統履行其職責的一係列高級顧問機構的集合體。１９３９年９月８日，羅斯福總統依據議會通過的《政府改組法》（Reorganization Act）頒布８２４８號總統令，正式確立了總統辦事機構的組成與功能。以後，曆屆總統利用行政命令、改組計劃、立法創議等方式不斷擴展其規模，現在，其成員單位主要分為白宮辦公廳（White House Office）和一些委員會、辦公室兩部分。前者包括白宮辦公廳主任、總統國家安全事務助理、新聞秘書及其他一切冠以總統助理、特別助理、總統顧問和特別顧問頭銜的總統私人助手；後者包括國家安全委員會、經濟顧問委員會、行政管理與預算局、國內事務委員會等顧問機構。這些機構由於是總統自行任命，不同總統任上其組成有所不同。
“內閣”一詞，在美國最早見於１７９３年，直到１９０７年它才正式出現在法律文件中。它是自華盛頓總統以來長期形成的慣例，是指由總統任命、經過參議院批準的各行政部門首腦及一些內閣級高級官員組成的非正式機構，“其作用依總統個人意願決定。”〔２〕參加內閣的各位成員稱為閣員。美國自建國最初的４個部發展至今１８個部，其規模及作用都經曆了不斷變化的過程。
由上可見，總統幕僚班子與內閣具有相似的特點，二者均由總統任命，直接受總統領導，雙方都無憲法依據，其作用很大程度上取決於總統的意願。在美國建國以來的200多年曆史中，總統幕僚班子與閣員各自的地位及作用始終是不平衡的，經曆了一個此消彼長、互相衝突的發展過程。其變化可分為四個階段:
（一）建國初期華盛頓總統至１９３３年羅斯福總統上台之前，是閣員中心主義支配時代，但已出現某些現代幕僚製的萌芽。
在這長達１５０多年的時間裏，幕僚僅僅停留於總統私人雇員地位，隻是在白宮內部充任總統秘書、書記員、勤雜工等，其功能根本不具現代總統幕僚的特征。這一時期，討論決定和貫徹執行總統政策的是內閣。華盛頓總統把他的四個部長“看作他的心腹顧問，逐步把他們組成一個行政顧問班子”。〔３〕但那時的內閣會議主要還是在討論重大問題及總統外出時才舉行，而到約翰·亞當斯執政時，“內閣會議幾乎製度化了。”〔４〕以後曆任總統基本上都沿襲了這一習慣。閣員崇高的地位和重要的作用是低微的總統助手望塵莫及的，雙方更無衝突可言。
此期，盡管總統助手普遍處於無足輕重的狀態，但現代幕僚製已有了萌芽。這表現在，一方麵，一些總統喜歡選擇一些私人朋友組成非正式的幕後顧問團體，即所謂的“特殊內閣”，為其獻計獻策。如安德魯·傑克遜的“廚房內閣”、西奧多·羅斯福的“網球內閣”等等；另一方麵，一些總統重用個別助手，使其功能具備現代意義的總統幕僚的特征。如安德魯·傑克遜總統重用的兩位記者，“被當作整個政府活動的源泉，是總統的思想機器、寫作機器和撒謊機器。”〔５〕這些顯赫助手的存在為現代幕僚的產生樹立了榜樣。
（二）１９３３年羅斯福上台到１９５９年艾森豪威爾總統任期結束，是幕僚製確立與發展時期，但閣員仍居主導地位。
羅斯福上台後，不斷采取各種措施擴張自己的權力。１９３７年，他任命了以路易斯·布朗洛（Louis Brownlow）為首的總統行政管理委員會，考察聯邦行政工作的全部情況，並提出改革建議。委員會後來向羅斯福總統提交了《布朗洛報告》，認為，“由於總統疲於應付組織不善的政府機構所產生的細微瑣事，因此他不可能也無法完成憲法規定的、他作為行政首腦的責任。”結論是，“總統需要幫助。他周圍的助手是不足的，應該給總統配備一些直接處理與政府各管理機構有關事務的行政助理。”〔６〕此結論令總統非常滿意。１９３８年１月，羅斯福把布朗洛報告提交議會並附了自己的讚賞意見。國會在此報告基礎上，１９３９年４月３０日通過《政府改組法》，規定：經議會批準，總統可以改組、新建和取消行政機構，同時授權總統任命六位總統行政助理。這一法令奠定了總統建立幕僚班子的最初的法律基礎。羅斯福依此法令，接連向國會提交了四個大規模的改組計劃，把財政部所屬的預算局劃歸總統直接管轄。羅斯福新任命的這六名總統助理和新建的總統辦事機構是現代總統幕僚製正式確立的標誌。有人認為，“羅斯福時代的最主要政治特征就在於他建立了總統助理製度。”〔７〕
這一時期，幕僚製及幕閣關係的主要特點是：其一，幕僚具有了法定的職位，從此取得了參政議政、與閣員爭奪權力的法律基礎，結束了長久的總統私人性雇員的地位；其二，幕僚人數有了顯著增加，其權限開始超越白宮的界限，開始完成總統交付的一切重要工作；其三，由杜魯門創立、艾森豪威爾發展的首席顧問職開創了等級幕僚製的先例。杜魯門總統授予其助手克利夫德以領導和指揮其他總統助理的權力，這一做法為艾森豪威爾大大推進了一步。他的首席顧問謝爾曼·亞當斯不僅高於其他總統助理，而且淩駕於內政方麵各行政部長之上，“他甚至比總統本人更熟悉總統的工作。”〔８〕其四，在此期間，閣員中心主義開始動搖，幕僚開始與閣員爭奪權力，但尚不構成嚴重威脅。羅斯福實際上是奉行內閣與幕僚並重的雙軌製，杜魯門、艾森豪威爾基本上是奉行閣員中心主義，因此，新誕生的總統助理地位還不穩固，除個別總統親信、高級幕僚顯示出巨大能量外，大多數總統助理仍是默默無聞，權力有限，他們與閣員各自完成總統分派的職責，接觸有限，衝突較少發生。
（三）１９６０年肯尼迪總統上任到１９７４年尼克鬆被迫辭職，是幕僚製迅速上升和閣員地位嚴重衰落時期。
肯尼迪和尼克鬆繼承了羅斯福的傳統，在其任上極力擴張總統的權限，幕僚班子的地位和權力也隨之達到了登峰造極的地位。這一階段新的變化有：（１）幕僚班子的機構和人數急劇膨脹。尼克鬆時代，總統辦事機構和雇員數比羅斯福時期增長了十倍。其幕僚班子規模之大、人數之多創下了曆史記錄；（２）幕僚權勢迅速增加，閣員地位明顯衰落。幕僚的權限實現了兩方麵的擴展：一方麵，從白宮外部少量事務擴展到國家內政、外交一切領域。尼克鬆任命的國內事務委員會主任埃利希曼實際上把國內事務方麵各行政部門置於自己的領導之下，這些部的部長都必須向他匯報工作；另一方麵，從為總統決策提供谘詢擴展到決定與執行政策的全麵參與。幕僚從昔日默默無聞的隱士一變而為國人注目的顯要人物，基辛格自稱“忙於兩種工作，既要協助總統決策，又要協助決策的執行”。〔９〕他在實現飲譽世界的外交成就時，唯一的頭銜隻是總統國家安全事務助理。隨幕僚權力和地位迅速上升，閣員地位明顯下降，多數閣員被排斥於總統重大決策之外；（３）總統與幕僚關係形成了穩定的兩種類型。一種是肯尼迪奉行的、以總統為中心的車輻式幕僚製，即總統把幕僚班子看成一個車輪的一係列車輻，自己處於車軸中心，這樣總統本人是其幕僚班子的負責人，一切決定經他做出，圍繞其周圍的助手們“享有同等地位、同等的薪俸和同等的進入總統辦公室的權利。”〔１０〕這種類型有利於各種意見從不同方向直接反映到總統這裏來，保持總統對其全部政策的最終決定權。另一種類型是，杜魯門創立被尼克鬆發展到頂峰的等級幕僚製。即總統與幕僚班子組成了三級金字塔式權力格局，總統居塔尖，在總統與所有助手之間設有高級助手（超級幕僚）這一層次，高級助手可能是一人（如杜魯門、艾森豪威爾、約翰遜及後來的卡特時代），也可能是二、三個人（如尼克鬆和裏根時代）。他們往往是白宮辦公廳主任或其他與總統關係最為密切的人。其存在有利於減輕總統行政負擔，專心處理重要問題。兩種類型實際上無優劣之分，每位總統都選擇了適合自己特點的類型，同樣達到擴張權力的目的。
（四）福特上台至今，是幕僚製表麵收斂，發展趨於平緩，閣員地位有所回升時期。
麵對一個對水門事件記憶猶新的國家，福特以來的四位總統懾於公眾對總統幕僚專權行為的批評和攻擊，在利用和依靠幕僚班子方麵做了一些調整。首先，每位總統都以恢複閣員中心主義為名，行加強幕僚權力之實。每位總統都是高唱恢複“內閣政府”高調入主白宮，上台伊始均有意做出弱化幕僚班子的姿態。福特和卡特都一度取消了白宮辦公廳主任一職，卡特成了艾森豪威爾以來召開內閣會議最多的總統，裏根許諾要“推進部長為中心的政治”，但實際上他們最終倚重的仍是白宮班子，幕僚權力未受到實質性削弱，事實證明，“內閣政府不過是一種幻想”。其次，此期幕閣關係十分緊張，雙方衝突更頻繁，矛盾更尖銳。由於總統言行不一，使幕閣衝突的機會加大，同時，幕僚名聲一落千丈，侵權中麵臨閣員的反擊更為強烈，因此，雙方權力鬥爭成了新聞界報道的熱門話題，卡特和裏根都主要是通過撤換閣員方式解決雙方衝突。最後，鑒於幕閣關係的緊張及幕僚的發展困難，總統注重采取措施調整雙方關係，決策體製趨於靈活化、多樣化，閣員地位有了較為明顯的上升。如裏根將原來由全體閣員參加的內容會議製度改為按政策領域劃分的、由部分相關閣員及幕僚共同參加的內閣委員會製度，同時，還更為經常地利用非正式的早餐會、午餐會等形式，邀請有關的閣員和幕僚共同討論一些重大問題。這種吸收幕閣雙方共同參與決策的方法為布什所承繼，它在一定程度上緩和了幕閣的權力爭奪，有助於尋求一種彼此協作、共同發展的途徑，閣員也由此加強了自己的決策功能。布什任期上國務卿貝克的作用突出表現了這一點。
綜上所述，總統幕僚製經曆了一個漫長的萌芽時期和一個短暫的確立和飛速發展時期，在挫折之後進入了平穩發展階段，在它發展曆史中始終貫穿著與閣員權力對比關係的變化，雙方地位和權力的消長，使美國行政決策體製從閣員中心主義逐漸過渡到少數幕僚占居優勢，但伴隨幕閣嚴重衝突的不穩定類型。
二
從上述總統幕僚班子與閣員關係發展的曆史及現狀，我們可以看出這一發展過程的幾個特點：
（一）總統幕僚的異軍突起打亂了行政部門內部傳統的權力格局，幕閣關係 發展是一個幕升閣降的過程，雙方的衝突在所難免，這種必然性表現在兩個方麵:
主觀上，作為總統的高級顧問和行政官員，幕閣雙方都有影響和參與總統決策的強烈願望。在總統決策中占居優勢，是掌握重要權力的標誌。這對一群極力追求權力或胸懷變革社會的政治家和學者是相當有吸引力的。如帕特裏克·安德森所說，白宮班子“共有一個特點即追求權力和榮耀的不尋常的野心以及影響權力和上層的狂熱。”〔１１〕在參政的強烈願望驅動下，幕閣雙方都極力追求總統的青睞。角逐中，長期居總統重要政策顧問的閣員自然不甘心讓位於未正式授權的總統幕僚，更難以接受幕僚位居其上的狀況，千方百計維護自己在總統麵前的發言權。而幕僚倚仗著與總統的密切關係及經常見到總統的便利，利用一切機會和方式向總統提供建議，施加影響，同時阻礙閣員與總統的直接聯係。因此，雙方主觀的對立決定了雙方在爭奪參政議政機會時彼此的排斥。
客觀上，幕閣雙方均缺乏法律基礎，職責不清造成雙方權限的重疊和交叉。美國憲法第二條第二款規定，“總統可以要求各行政部門主管長官以書麵形式就其所管轄範圍的任何事項向他提供谘詢意見。”這是閣員作為總統谘詢對象的唯一的法律依據；同時，閣員作為各行政部門首腦，還肩負著領導本部門貫徹執行總統政策的責任。因此，為總統提供政策谘詢以及實施總統政策一直是閣員固有的職責。有關幕僚行使的權力及其方式，《布朗洛報告》規定，“他們的責任是為總統提供谘詢服務，協助總統履行職責。他們應該始終位居幕後，不下命令，不做決定，不發表公開講話，……不按自己的意願行使權力。”〔１２〕這實際上為以後有關幕僚的一切規定提供了藍本。《美國政府手冊》規定，“總統助理奉總統命令行事，促進和保持總統與國會、各行政部長、新聞界及公眾的聯係。”〔１３〕由於這些規定十分籠統，為總統使用幕僚留下極大的伸縮性。因為，“總統想要”賦予幕僚無限的權力，他們作為總統腦、耳、目、手的延伸，做那些總統有時間會自己去做的事情，全麵卷入了從決策到執行，從戰略規劃到具體項目設計的一切領域，這便嚴重侵犯了許多傳統上屬於閣員管轄的範圍，如基辛格所說，“你必須削弱行政部門……他們想做或正在做我在做的事。”〔１４〕而且，隨白宮班子的不斷膨脹，許多人搞不清楚自己的職責，喜歡到行政部門去“找”工作做，〔１５〕爭奪完全歸行政部門管轄的事務。因此，幕僚權力從無到有，從小到大的發展是以閣員權力的削弱以至喪失為代價的，幕閣之間侵權與反侵權的鬥爭始終不斷。
（二）隨幕僚地位的上升和鞏固，幕閣之間的衝突呈現越來越激烈的趨勢。一方麵，衝突涉及的人數越來越多，範圍越來越廣。羅斯福到尼克鬆之間，幕僚權力飛速發展，但是，幕閣衝突還是在極個別人、小範圍內發生，而在卡特和裏根年代，幕閣衝突成了司空見慣的事，絕大多數幕僚與閣員卷入衝突，雙方形成全麵對立的狀態。另一方麵，幕閣衝突的結果也越來越嚴重，矛盾常常激化到“總統必須做出取舍”〔１６〕的地步，閣員不再是僅僅受幕僚排擠而是最終被趕出政府。
（三）總統的個人因素對幕閣關係的變化具有決定性的影響。幕閣雙方爭奪的目的在於追求對總統決策權的最大影響，與總統關係的親近與否直接決定了他們參與決策的機會多少和權力大小。總統有奉行閣員中心主義和推崇幕僚製兩種類型，不同類型決定幕閣衝突的程度和結果有所不同。正如總統問題專家托馬斯·克羅寧所說，“今天，一個強有力的、健康的內閣之所以存在，是因為總統希望它如此。”〔１７〕１９６９年，臘斯克在回顧其國務卿生涯時說，“政府在最高層次上如何組織，這並不是教科書或機構圖表所能說明的，問題的關鍵在於如何從總統那裏得到信任。”〔１８〕同是國務卿，他在肯尼迪和約翰遜兩位總統任上處境卻有天壤之別，此番議論於他實在是感觸良深的。總統態度對幕閣衝突的影響還表現在，當總統旗幟鮮明地推崇幕僚製時，幕閣衝突反倒減弱，因為“當權威被稱為‘合法’時，衝突就會縮小到最低程度。”〔１９〕因此，在羅斯福、肯尼迪、尼克鬆任上，明確推崇幕僚製的總統製約了幕閣之間的衝突，而在卡特和裏根任上，由於總統言行不一，態度曖昧，反倒加劇了幕閣的矛盾。
（四）閣員個性的強弱和能力大小也能在一定時期、一定範圍內較大地影響幕閣衝突發展的方向。權力關係既是一種法定職位的關係，也是擁有權力的個人之間的關係。在幕閣關係的演變過程中，“個性起著難以捉摸然而極為重要的作用。”〔２０〕雖然閣員地位及影響的不斷衰落是閣員個人難以扭轉的趨勢，但是，同樣在國務卿、財政部長、內政部長這些容易與白宮衝突的職位上，由於擔任這些職位的閣員個人素質的差異，幕閣衝突的結果往往相去甚遠。一些個性強、有能力、背景特殊的閣員成了幕僚奪權路上的巨大障礙，這些閣員的抗爭在一定程度上製約了決策權力向幕僚方麵的過度傾斜。正是因為認識到閣員個人因素在幕閣權力對抗中的作用，奉行幕僚製的總統就有意識地任命一些性情溫和、沒有特定選民背景的人入閣，從而減少幕僚行使權力的阻力。政治學家納爾森·波爾斯比發現這是總統任命閣員的新傾向。
三
幕閣的衝突是不可避免的，而在這一衝突中，幕僚為什麽會迅速發展甚至取代閣員成為總統依靠的首要力量呢？這是多種因素綜合作用的結果。這些因素可概括為：
（一）客觀形勢的發展以及美國政治體製的一些特點，為幕僚的迅速上升創造了有利的前提條件。
本世紀以來，美國麵臨的國內外形勢極大地促進了總統權力的迅速膨脹。生產力的發展要求政府加強管理經濟的職能，１９２９－１９３３年的經濟大蕭條又促使這一要求變得更加迫切，兩次世界大戰使得總統承擔了異乎尋常的重大責任，其在危機期間擴張的權力在危機之後大都保留了下來。二戰後，美國作為超級大國、資本主義陣營的盟主，使其化身——美國總統也成為世界上最有權力的個人。因此，客觀形勢的發展使總統的責任越來越廣泛，越來越繁重，已經遠遠超出了總統個人能力所能負擔的限度。
為了有效地履行自己的職責，總統需要尋求他人的幫助，但是，在現實政治體係中他找不到可以信賴的力量。首先，總統無法從國會中得到必然的支持和效忠。美國總統與議會製首相不同，他不一定屬於議會中的多數黨，與議會之間完全是一種平等協商、討價還價的關係；其次，內閣無法令總統滿意。總統雖有權任命閣員，但是，內閣隻是一個非正式的谘詢機構，閣員隻就本身負責的事務向總統提供谘詢，內閣全體沒有連帶責任。由於閣員各自關心本部門利益，較少關心有關政府全局問題，內閣會議往往流於空泛，冗長乏味，難以解決總統所麵臨的重大而緊迫的特殊問題。最後，行政部門的狀況也難於適應總統的需要。行政機構日益龐大，難以駕馭，其內部官僚主義盛行，效率低下，職業文官對走馬燈般更換的政府官員采取消極態度，甚至歪曲和篡改總統的政策，總統對他們的保密能力也缺乏信心，根本不能依靠他們實現自己的政策目標。總之，現行政權體係最大限度地造成了美國總統的孤立。當總統候選人獲勝入主白宮時，環顧左右，他唯一可以信賴、最為可靠的隻有長期追隨自己的親信和朋友，他們才是其實現任期目標的得力工具。
（二）總統個人的權力欲是幕僚迅速發展的強大動力之一。
每位總統都自覺或不自覺地依賴、重用幕僚，其原因不僅出於客觀的需要，同時，在很大程度上也取決於他們個人追求權力的本能。作為政治家，總統追求、占有和長期行使權限廣泛的權力是他的理想。當總統在現有政權體係中找不到行使這一權力所必需的理想的依靠力量時，他必然十分重視自身權力的鞏固，轉而建立符合自己口味和習慣、忠實貫徹實施自己意圖的機構。由於幕僚作為總統個人的延伸，他們行使的權力實質上就是總統的權力，因此，總統推進幕僚製便是加強自己的統治能力、鞏固自己統治地位的最有效、最簡便易行的措施。而且，由於處於權力頂峰的總統職位特有的孤獨感，每位總統都有要求部下忠誠的強烈願望。總統選擇幕僚的首要標準不是經驗或才能，而是“毫無疑問的個人忠誠”。〔２２〕約翰遜說，他所需要的“不是小寫的忠誠而是大寫的忠誠”。〔２３〕而在現代資本主義民主製度下，隻有總統個人任命、不受任何機構監督、對總統竭盡效忠的幕僚班子才能滿足總統這一願望，對總統個人的忠誠實際上是總統幕僚班子的真正特征。
（三）幕閣雙方不同的任命製度以及與總統關係密切程度的差異，是幕僚在雙方衝突中占據有利地位的根本原因。
兩種不同的任命方式使幕閣代表的利益不同，從而直接造成了雙方在參與總統決策過程中地位的優劣。１９３９年《議會改組法》規定，幕僚的任命不須像閣員那樣經參院批準，總統可以依自己意願隨心所欲地任命和撤換他們。這便使幕僚除對總統一人負責外，不向任何機構負責，議會不能以任何理由質詢他們。總統的利益便是他們最高的利益，他完全可以站在總統的角度，全麵地、綜合地觀察和解決問題，從而成為總統意圖最忠實的實施者。這種任命製度不僅使幕僚成為總統個人不會走樣的延伸而深得總統的信賴，而且，由於總統是唯一由全體國民選舉產生的官員，表麵上總統是代表整體的“國家利益”，而不是代表某一地方、某一階層的局部利益，總統代表利益的廣泛性、綜合性使總統幕僚在參政議政過程中較少受特殊利益的約束，處於較為超然、客觀的立場。這樣，既加深了總統對他們的信任，也使得他們有可能成為各種利益的協調人和仲裁者。
美國憲法規定，“經參議院同意和批準……總統有權任命一切合眾國的官員。”從理論上講，總統可以任命任何人為閣員，但實際上，這一任命不僅要依法受參議院批準，而且，按習慣總統還要考慮諸多因素，以求國內各種重要的政治力量在其政府的高級職位中盡可能地達到力量平衡。因此，內閣成了國家團結一致的標誌，成了各種社會力量和派別代表的大雜燴。處於這些職位的閣員，其思想和行動受到多種利益關係的限製。他要上對總統負責，在政府內外貫徹實施總統的意圖和計劃；下對他所管轄的行政部門官員負責，在精神上和物質上促進職業文官的利益；同時，他必須為支持他的利益集團以及和本部門有關的大利益團體服務；另外，他還要為自己今後的政治生涯考慮，他必須堅持特定的思想傾向和政治觀點，以求給選民造成深刻的印象，並使自己政績成為今後的進身資本。凡此種種決定了閣員在總統麵前成為某些特殊利益的倡議者和辯護人，在與總統意見分歧時，他會堅持己見，向總統的權威挑戰，即使是忠於總統的閣員也不得不把各種特殊利益置於最優先的地位。鑒於閣員的這種“本位主義”傾向，曾在哈定、柯立芝、胡佛三屆政府中任職的查爾斯·丹尼斯說，“閣員是總統的天然敵人。”〔２４〕因此，總統根本不能指望以更換閣員的方式改變這一狀況。
總統幕僚與總統特殊親近的關係決定了幕僚必然超越閣員成為總統最重要的依靠力量。許多閣員在入閣之前可能與總統僅僅是一般相識或者根本不認識，他們得以入閣或是基於自己的名望和才能，或是得到強有力的利益集團的支持。而大多數總統幕僚卻是追隨總統多年的親信，他們都在漫長、激烈的總統競選運動中不辭勞苦地為總統候選人衝鋒陷陣，總統候選人能登上總統寶座主要是他們的功勞，而在競選過程中鍛煉得更加精幹、團結、高效的競選班子在選舉勝利後幾乎全部過渡到總統幕僚班子中。總統與幕僚這種長期形成的私人間的密切關係，奠定了幕僚權力的堅實基礎，是他們與閣員及其他政治力量鬥爭的上方寶劍，也是他們抵禦外界攻擊的唯一的護身符。正如索倫森所說，“要不是由於我同肯尼迪總統的關係，我將一事無成。”〔２５〕除了幕僚與總統個人關係外，幕僚班子的辦公地點就設在白宮西翼及地下室，他們經常地晉見總統，這種便利也極大地促進其權力的上升。前總統顧問比爾·莫耶斯說，“在華盛頓，權力的來源有二，一是信息另一個是接觸總統的機會，兩者決定權力平衡向幕僚方向傾斜。白宮班子現在得到信息的速度比或至少同國務卿和國防部長一樣快，他們又比部長們能更快地見到總統，這就使白宮班子占據極大優勢。”〔２６〕
（四）幕僚本身的一些特點使他們能夠比閣員更有效地為總統服務，從而進一步加深總統對他們的依賴程度。
幕閣雙方對所管轄事務的知識背景不同，使得一部分幕僚在決策過程中明顯地占居智者的優勢。總統決策麵臨的問題都是政府中最複雜、最困難的問題，靠感覺和經驗難以作出正確判斷。而一些幕僚正是充當了政府內部智囊人物。美國社會科學研究的一個重要特點是研究工作與現實的緊密結合，這一特點創造了大量學者亦官亦學的條件。曆任總統一直重視在大學、研究機構中挑選學者充實到自己的幕僚班子中來，這些學者理論功底紮實，智慧超群，在決策中甚為活躍。而閣員多是政治性任命官員，往往對其所在部門的專業知識有限，或者根本就是外行；而且他們還受到所獲情報的限製，難以從整體上把握事情全貌，因此，在決策過程中，麵對精通業務、論辯有力的幕僚，閣員往往顯得無能，從而失去總統的信任，減少了在總統麵前發言的機會。
另外，幕僚較閣員對任期更強的緊迫感使得幕僚在氣質和行動上都更為積極主動。總統幕僚完全是隨總統去留的。總統一任隻有四年，上台之後組建班子、適應環境花去相當多的時間，連任的競選又總是幾乎提前一年開始，因此，總統及其幕僚班子實際能有所作為的也就是任期的第二、三年。如此短暫的任期造成幕僚班子急於成就的心理。而且，大多數幕僚都年輕氣盛，不像閣員那樣受以往政府工作經驗的束縛。因此，任期的緊迫感和少受傳統約束，使得新計劃、新設想在白宮不斷湧現，這種不斷創新的特點正好符合總統爭取連任和在曆史揚名的心理。而混跡官場多年的閣員，依靠著行動遲緩、循規蹈矩的行政機構，是無法適應幕僚班子快節奏的競爭的。
四
總統幕僚班子的地位及作用日益突出，打破了舊有的行政機構內部的權力格局，給美國政治製度帶來了一些變化，同時產生了一些令人擔憂的問題。評價和估計幕閣關係變化的影響及發展前景，是我們此項研究的一個重要方麵。
應該承認，建立幕僚製的最初設想是積極的、有效的，幕僚參政適應了總統權力和責任迅速增長的客觀要求，正常的幕僚班子的工作有利於總統更有效地履行其作為國家元首和行政首腦的職責，既提高了政府的工作效率，又使得總統能夠在瞬息萬變的形勢下迅速作出反應和決定。如果沒有幕僚的輔佐，總統許多值得誇耀的成就無法想像。
另外，還應看到，大量學者、專家和能人以總統助理、顧問身份進入政府，參與各項政策、計劃和方案的創製工作，有利於總統決策的正確性和創新性，符合科學決策的原則和趨勢。因此，有人說，“總統幕僚班子是政治機構中唯一具有創新能力的地方。”〔２７〕
盡管幕僚參政有其積極合理的一麵，但是，幕僚班子權限的急劇增長，特別是它嚴重侵占、超越閣員的現象，對美國現行政治體製也造成了一些惡劣影響。
首先，幕僚製的迅速發展以及超越閣員的狀況，極大地削弱了國會的權力，破壞了美國政治製度的根基——分權與製衡原則。分權與製衡原則是美國政治製度的基石，憲法的精髓。它規定了美國政府行政、立法、司法三權的分立及相互製約的關係，目的在於防止權力的集中或濫用。現在，非選舉產生、不受任何機構監督的總統幕僚製度向這一原則提出了極大的挑戰。幕閣之爭從表麵看是行政機構內部的權力之爭，其結果似乎也隻是權力在行政機構內部發生轉移。但由於權力是從受議會監督的閣員手中轉移到不受任何機構監督的總統幕僚手中，因此，閣員權力的削弱和喪失實際上變成了議會對行政機構監督權力的削弱甚至喪失。這主要表現在：（１）幕僚班子越來越多地包攬了政策的創製工作，議會也越來越習慣於討論和通過那些總統通過各種方式提交的現成議案，這便使議會的立法權限進一步縮小；（２）總統辦事機構的成員單位之一——行政管理與預算局（ＯＭＢ）負責編製、審定和監督各行政機構的預算開支和執行情況，是最具實權的單位之一，議會隻能對該局編製出的十分精細龐雜的預算表進行修修補補，無法實質性地行使其財政權；（３）幕僚日漸取代閣員掌管大量事務，閣員因此對許多情況不是不知便是所知有限，議會無法通過質詢閣員而達到有效監督政府工作的目的，而又不能要求總統幕僚就政策執行狀況進行說明。由此可見，幕僚不僅篡奪了議會大部分的立法權和財政權，而且使議會的監督權也失去了意義。它已經成為政府機構中最有權力又不受約束的核心集團，作為美國政治製度最重要標誌的分權與製衡原則在政權結構的最頂端出現了一個令人遺憾的大空缺，分權與製衡原則要保證權力的平衡，保證沒有一個總統變成國王，但由於這個空缺的存在，總統便可以通過其幕僚班子侵占剝奪議會及行政機構權力，破壞三權之間的平衡與製約關係，民選總統實際上變成了“帝王般”的總統。
其次，幕僚取代閣員作為總統施政的主要工具，加深了資本主義政治生活的肮髒程度。由於總統幕僚不受議會及其他機構的監督，他們在幕後為了總統的利益可以不擇手段，為所欲為。從７０年代的水門事件、８０年代的伊朗門事件，以及一些偶然敗露的政治醜聞和許許多多尚未為人所知的陰謀中，總統幕僚公然違反法律與道德，采用欺騙、偷竊等等非法手段為總統效勞，最終在人們憤怒指責的浪潮中代總統受過，充當替罪羊。水門事件以來，美國國民中長期存在的對政府的信任危機恰好證明，人們正是從幕僚身上進一步加深了對政府反民主本質的認識。
再次，總統幕僚班子內部形成的阿諛奉承、唯命是從的風氣，給資產階級民主憲政的體製蒙上了總統個人專製的陰影。由於幕僚的地位和權力“很少與他的正式頭銜或在組織機構中的位置有關，而幾乎完全取決於他與總統的個人關係”。〔２８〕因此，幕僚班子無論是最精幹的還是很平庸的，都極力順從總統的意願，而且，由於總統經常鼓勵和要求幕僚班子對自己的忠誠，從而更加促使幕僚們相信，要保持自己的地位和權力，必須支持總統的每一觀點，實踐總統之所想，而不是反對他的意見，因此，幕僚班子很少有人敢跟總統爭辯，更少有人批評總統的想法。肯尼迪總統的弟弟羅伯特·肯尼迪曾說,“當總統在場時,人格改變了,甚至強人也經常發表那些他們認為總統喜歡聽的意見。”〔２９〕因此，總統幕僚班子內部存在的順從迎合總統的風氣損害了他們公正、客觀地鑒別總統命令和行動的能力，嚴重扼殺了其創造性，降低了其參與決策的水平。同時，總統長期處於這些溜須拍馬、竭盡效忠的排外的小顧問團體的包圍，容易形成唯我獨尊的帝王意識，從而造成決策偏差。
最後，幕僚班子自身機構及權限的嚴重膨脹既不利於行政部門工作效率的提高，又使幕僚班子本身喪失了其原有的優勢。幕僚班子由過去少數幾個人組成的私人顧問團體發展至今幾乎成了無所不包的“總統部”，結果是“幕僚班子開始染上了行政機構特有的官僚主義、文牘主義、機構龐雜、缺乏溝通等缺點”，〔３０〕長此以往，總統也將像無法控製行政部門那樣對哀歎日益擴張的幕僚班子控製乏力，幕僚班子原有的一些人員精幹、政策智囊、決斷迅速等優點逐漸喪失，那麽，幕僚的存在就不是加強而是削弱了總統管理政府的能力。另外，由於政策的製定多由總統依靠幕僚完成，而政策的執行許多落在閣員及行政部門身上，這種決策與執行權力的分離，既挫傷了行政部門的積極性，也造成了權力與責任關係的混亂。一旦政策失敗，閣員因沒有參與政策決定而不願承擔責任，而幕僚又總把失敗原因歸為執行的不力，幕閣雙方極力追求權力，最終又不承擔行使這些權力所應負的責任，勢必加劇行政機構濫用權力的現象。
總統幕僚班子對政治製度的不利影響日趨明顯，水門事件以來的曆屆政府為平息對幕僚權力膨脹的指責，為恢複“內閣政府”作了種種努力，但無論是幕僚人數的一時減少還是幕僚權力的暫時削弱，都扭轉不了政府權力向總統機構集聚的趨勢，消滅不了幕閣之間的對立衝突，改變不了幕僚專權的狀況。其原因在於，本文第二部分所分析的幕僚上升發展以致超越閣員的原因基本上仍舊存在，而這些因素的存在注定了總統仍將一如既往地尋求幕僚的幫助，同時，由於總統及其幕僚所代表的利益實質上是最有權勢的大資產階級集團的利益，政府權力向總統方向集中有利於加強大資產階級在社會政治、經濟生活的壟斷地位。總統地位的穩固與幕僚權勢的發展是相互依存、互相促進的關係，隻要總統的權力不受到進一步的限製，就不能指望總統幕僚的地位及作用在近期會受到削弱。
雖然限製總統幕僚的權力擴張非常困難，但這並不意味著他們的地位和權力會永無止境地上升和加強。幕僚發揮作用的程度直接受到總統態度及能力的限製，其擴張權力的過程中也始終麵臨閣員的強烈抵製，另外總統在政權結構中所受到的製約也同樣會作用到幕僚身上，７０年代以來國會要求限製總統幕僚的呼聲越來越強烈，美國社會內在的權力製衡機製，如政黨、壓力集團及新聞媒介的作用，都在很大程度上阻礙幕僚製的惡性發展。
綜上所述，我們可以確定，基於深刻的社會曆史原因及個人主觀上的願望，今後，總統仍將十分重視倚重幕僚的作用，但是，由於幕僚班子本身的局限以及重用幕僚不可避免地會遇到種種限製，未來的行政決策體製將不會回歸以往單一依重閣員或者幕僚的體製，而更為可行的發展途徑將是建立幕閣並重、彼此協作的多元顧問製度，這一趨勢已在最近兩位總統任上有所表現。當然，由於現代總統決策形式趨於多樣化、隨意化和個性化，總統幕僚與閣員又始終缺乏特定的法律基礎，因此幕閣之間的具體關係今後還會出現較大變化。
