今年是我國改革開放30年，中國的發展正進入一個新的偉大時代。30年來，中國經濟、社會都發生了翻天覆地的變化，基礎教育領域的麵貌也發生了曆史性的變化，探索走出了一條具有中國特色的普及義務教育的道路。三十年前，中國尚是一個沒有普及小學教育的國家；三十年後，接受九年義務教育的人口覆蓋率已超過99%，義務教育事業正在向提高質量、均衡發展邁進，取得了舉世矚目的偉大成績。中國發展義務教育的道路是一步步走出來的，大國辦大教育，每一步都需要非同尋常的決心和勇氣，穩紮穩打加跨越式發展，帶來了30年來中國義務教育的輝煌。在這一曆程中，以《義務教育法》為代表的一係列關於義務教育的政策、法律、法規的頒布與實施起到了至關重要的作用。
一、對我國普及九年義務教育成就的簡單回顧
1、從普及初等教育做起（1978年至1986年）
中國普及義務教育是在十分薄弱的基礎上起步的。改革開放初，我國基礎教育比較落後，五年製小學尚未普及，每年都產生大量新文盲。1980年中共中央、國務院在《關於普及小學教育若幹問題的決定》中，明確提出了八十年代在全國基本實現普及小學教育的曆史任務。這一決策體現在1982年《憲法》第十九條：“國家舉辦各種學校，普及初等義務教育”。實際操作中，在農村普及初等教育的任務被落實到縣和區、鄉、公社和大隊。
經過各種努力，到1985年，全國學齡兒童小學入學率為95.9%，鞏固率為96.7%，小學畢業生升學率為68.4%。當時，全國總縣數（不含市轄區，不含西藏）為1999個，基本普及初等教育的縣隻有731個，占36.6%。
2、努力實現基本普及九年義務教育（1986年至2000年）
最早提出普及九年義務教育的是1985年全國教育工作會議通過的《中共中央關於教育體製改革的決定》。該決定指出：“現在，我們完全有必要也有可能把實行九年製義務教育當作關係民族素質提高和國家興旺發達的一件大事，突出地提出來，全黨、全社會和全國各族人民，用最大的努力，積極地、有步驟地予以實施。” 當時，我國還沒有完成普及初等教育的任務，在農村地區還有相當一部分適齡兒童沒有入學，有些學生，特別是女童沒讀完小學就失學，教師的學曆達標率還比較低，校舍破爛失修。“黑屋子，土台子，裏麵坐著個泥孩子”是當時許多農村小學的真實寫照。首先解決“一無兩有”（校校無危房，班班有教室，學生人人有課桌椅）是擺在地方政府麵前的一項十分艱巨的任務。實行九年義務教育製度雖然反映了社會發展和廣大人民群眾的要求，但在尚未全麵普及初等教育的基礎上“普九”是需要勇氣、決心和政治智慧的。因此，中央決定通過製定《義務教育法》，以法律的強製力來推動“普九”工作，這也是許多國家普及義務教育的成功經驗。
1986年，全國人大通過了《義務教育法》，第一次以法律的形式確定：“國家實行九年製義務教育”。這是中國教育史上的一件大事，標誌著我國義務教育進入了一個依法普及的新的曆史階段。《義務教育法》從中國社會經濟文化發展不平衡的實際出發，確定由省、自治區、直轄市根據本地區實際情況確定推行義務教育的步驟；確立了在國務院領導下，實行地方負責，分級管理的管理體製。基礎教育管理權屬於地方，除大政方針和宏觀規劃由中央決定外，具體政策、製度、計劃的製定和實施，以及對學校的領導、管理和檢查，責任和權利都交給地方。在當時，這個管理體製對調動地方政府、基層幹部和廣大農民的辦學積極性起過積極的作用。在投入方麵，法律規定“實施義務教育所需事業費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證。”“地方各級人民政府按照國務院的規定，在城鄉征收教育事業費附加，主要用於實施義務教育。”“國家鼓勵各種社會力量以及個人自願捐資助學”。但由於受當時的經濟狀況和社會發展條件限製，實際上實行的是政府投入和征收城鄉教育費附加、收取雜費、發展校辦產業、動員社會集資等多渠道並行的籌措教育經費的做法。在一些財力弱的鄉鎮，辦學經費主要來自向農民收取的教育費附加和教育集資款，實質上是農民負擔辦學經費。
“普九”的道路是艱辛的，直到1990年，形勢仍不容樂觀。當時，全國隻是在大多數大中城市實現了“普九”，其餘城市和76%的縣隻是基本普及了初等教育，還有24%的縣沒有完成普及初等教育的任務。為加快義務教育事業的發展，1992年黨的十四大明確提出“把教育擺在優先發展的戰略地位”，作出了“到本世紀末，基本掃除青壯年文盲，基本普及九年義務教育”的重大決策。隨後頒布的《中國教育改革和發展綱要》及其實施意見，提出了“分區規劃、分類指導、分步實施”的原則和分“三步走”的實施計劃。在黨中央、國務院的正確領導下，各級政府認真貫徹落實《義務教育法》，加大投入力度，義務教育事業取得了突飛猛進的發展。到2000年，我國在全國範圍內如期實現了基本普及九年義務教育的目標，“普九”人口覆蓋率達到85%，青壯年人口文盲率下降到5%以下，全國有11個省市通過“兩基”達標驗收。中國在世界9個人口大國中是第一個，也是唯一實現了普及九年義務教育的國家，受到國際社會的高度讚揚。從1986年到2000年，“普九”的曆程僅用了15年，這個偉大成績的取得是各級政府和全國人民共同努力的結果：國家實施了“貧困地區義務教育”等工程，重點支持貧困地區、少數民族地區“普九”，取得了豐碩成果；縣、鄉、村克服重重困難，承擔了籌措義務教育絕大部分經費的責任；各地依法進行的群眾捐資助學、集資辦學，對於修建農村中小學校舍和改造學校危房，發揮了重要作用。
3、全麵普及九年義務教育（2000年至今）
在全國於2000年實現了基本普及九年義務教育的目標後，普及、質量、均衡成為新時期義務教育工作的主題。同時，義務教育在發展過程中仍存在許多亟待解決的矛盾和問題，如投入不足及投入機製不健全、管理體製不完善、教育質量不高等，突出表現為城鄉之間、區域之間義務教育發展水平的巨大差距。在新形勢下，能不能抓住機遇，解決問題，實現義務教育新的發展，是對我們黨和國家落實科教興國戰略的重大考驗。國家通過修訂法律，建立健全機製，為我國義務教育的進一步發展提供了製度保障。
國家適時調整農村義務教育管理體製和投入體製，實現了農村義務教育管理由以鄉鎮為主向以縣為主、經費投入由以農民為主承擔向以政府為主承擔的兩個重大轉變，在促進城鄉義務教育均衡發展方麵取得重大進展。隨著農村經濟體製改革的不斷深化，特別是農村稅費改革的全麵推進，農村義務教育的管理體製和投入體製不再適應新形勢的要求。2001年，國務院頒布了《關於基礎教育改革與發展的決定》，明確提出農村義務教育管理“實行國務院領導，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體製”。2006年修訂的《義務教育法》對管理體製有了更準確的表述：“義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體製”。新的管理體製加強了省級政府對義務教育經費投入和教育資源配置的統籌作用，同時，也強調了縣級政府對本地區義務教育發展負有主要責任。在投入體製上的改革力度更大。2005年國務院發布了《關於深化農村義務教育經費保障機製改革的通知》，建立起中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障新機製。新機製的主要內容是，提高義務階段中小學公用經費保障水平，建立農村義務教育階段中小學校舍維修長效機製，鞏固和完善農村中小學教師工資保障機製。2006年修訂的《義務教育法》規定“國家建立義務教育經費保障機製，保證義務教育製度實施”，“義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體製”。新法將農村義務教育經費保障機製寫進法律條文，明確了將義務教育經費全麵納入國家財政保障範圍，由各級政府共同承擔。現在，我國已經實現了城鄉全免費的義務教育，全國的義務教育階段學生都不再繳學雜費，國家還向農村學生免費提供教科書，向家庭經濟困難的寄宿學生提供生活補助。
為解決西部地區義務教育發展水平偏低的問題，2004年國家實施了西部地區“兩基”攻堅計劃，在促進區域間義務教育均衡發展方麵邁出了一大步。長期以來，西部地區的教育發展一直低於全國平均水平。到2002年底，全國“兩基”人口覆蓋率達到91％，而西部地區隻有77％，低於全國14個百分點，還有410個縣級行政單位沒有“普九”，涉及345萬平方公裏國土和8300多萬人口。很多西部地區的孩子，不要說上高中、上大學，就是上小學、上中學也是他們遙遠而美麗的夢想。經過四年的攻堅，這410個縣已經有368個通過了國家"兩基"驗收，其餘特別困難的42個縣也達到了攻堅計劃確定的"普六"標準。西部地區"兩基"人口覆蓋率達到98％，比攻堅計劃實施前的77％提高了21個百分點，初中毛入學率達到了90％以上，西部地區與全國平均水平的差距大幅度縮小。西部攻堅是義務教育發展過程中一次重要的跨越式發展。這一步的跨越非常重要，不僅使西部地區的學校發生了巨大變化，也推動了全國義務教育事業的發展。
2000年以來，是中國義務教育發展的又一個重要時期。黨中央、國務院高度重視農村義務教育，各級政府努力采取措施，增加投入，農村義務教育經費呈快速、大幅增長態勢。教育經費總量持續增加，增幅較快，而且增長部分以財政性經費為主，尤其是預算內財政撥款增幅較大，農村義務教育經費格局發生了明顯變化。2003到2007年五年間，農村義務教育投入總額由1365億元增加到2992億元，年均增長21.7%，其中，財政性經費投入總額由1143億元增加到2839億元，年均增長25.5%，兩項指標均高於同期全國教育經費總投入的年均增長速度。經過各種努力，我國義務教育事業取得了進一步成果：2007年底,實現“兩基”驗收的縣(市、區)累計達到3022個(含其他縣級行政區劃單位205個),占全國總縣數的98.5%,“兩基”人口覆蓋率達到99%。
二、當前我國義務教育發展麵臨的主要問題和挑戰
我國義務教育事業從總體上看取得了很大成績，義務教育階段“上學難”、“上學貴”的問題基本得到解決，但仍麵臨著許多困難，還存在著一些薄弱環節。
1、義務教育經費保障機製雖然建立起來，但保障水平仍然偏低。實行新機製後，國家將義務教育納入公共財政保障範圍，加大財政投入，義務教育的保障水平不斷提高。但就目前情況看，農村義務教育的保障水平仍然偏低，隻是保障了學校最基本的運轉需求，還不能適應改善辦學條件，提高教育質量的要求，難以滿足學校可持續發展的需要，要完成鞏固、提高的任務，還需進一步加大投入。我國目前還有42個縣尚未完成“普九”，這些縣地處邊疆和經濟落後地區，存在特殊困難，需要國家采取專門措施予以扶持。從根本上講，義務教育經費的增長有賴於國家對整個教育投入的增長，教育整體投入的不足勢必會影響到義務教育的投入。目前，我國的教育投入還沒有實現1993年《中國教育改革和發展綱要》提出的國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例達到4%的目標，《教育法》規定的教育經費“三個增長”也沒有完全落實到位，2006年，還有12個省份沒有做到教育撥款的增長高於財政經常性收入的增長。這直接影響到對農村義務教育的投入，導致一些需要地方配套的資金不能落實，影響到國家政策的整體實施效果。
2、義務教育發展不均衡問題仍然比較突出。一是農村，特別是西部農村學校辦學條件仍然較差。許多農村學校的教學設備遠沒有達到國家規定的標準，實驗儀器達標率、計算機擁有率、校園建網率都遠低於城市。相當一部分農村寄宿製學校學生宿舍仍然不足，條件簡陋，宿舍、食堂、運動場地和衛生設施達不到基本要求。這次地震暴露出來的農村中小學危房問題，引起社會廣泛關注。目前農村中小學危房比較仍然較高，小學、初中分別為4.1%和2.9%，普遍加固校舍和提高防震標準迫在眉睫。農村中小學大班額現象十分突出，2007年，全國農村小學、初中大班額比例達到17%和68%。二是農村教師隊伍建設亟待加強。一方麵是教師素質不能滿足提高教育質量的需要，教師隊伍的年齡結構、學曆結構、學科專業結構不盡合理，音、體、美、外語等學科教師短缺，教師隊伍存在年齡偏大、知識老化等問題。另一方麵，由於國家關於教師津貼、補貼發放的政策未及時出台，2008年教師在收入上同公務員的差距開始拉大。三是城市“擇校”問題仍然比較嚴重。在一些大城市由於曆史原因，學校間辦學質量、辦學條件差距較大，教育行政部門雖屢出新的政策力圖製止“擇校”，但取得的實質性進展並不明顯，群眾對此意見很大，也給學生帶來沉重的學習負擔。
3、在實施素質教育方麵仍麵臨諸多困難。總體上看，由於一些深層次體製性障礙尚未消除，目前我國在推進素質教育方麵仍處在政策引導、輿論倡導階段，隻是取得了一些進展，任重道遠。“為應試而教，為應試而學”的違背教育規律、偏離教育方針、影響人的全麵發展的現象依然存在，考試分數、考試名次、升學率仍然是教師評價學生、校長評價教師、社會評價學校的主要標準。學校在德育、教育教學觀念、人才培養方式、教學內容和方法上都有待改革創新。
三、新時期我國發展義務教育政策的主要特點
在新的曆史時期，麵對經濟建設和社會發展對基礎教育的需求和人民群眾要求接受優質教育的願望，高質量、高標準“普九”成為必然選擇。如果說1986年頒布的《義務教育法》成就了昔日“普九”的輝煌，那麽，新修訂的《義務教育法》將為在更高層次上“普九”提供法律保證。新《義務教育法》是在總結普及義務教育經驗，吸納義務教育發展新思路的基礎上修訂的，包含了事關義務教育發展的許多重大製度創新。隨著新法及配套政策法規的逐步完善，國家在新時期發展義務教育的政策更加明朗。有如下幾個特點：
1、公共財政在實施義務教育方麵發揮更加重要的作用。義務教育法規定由國家建立義務教育經費保障機製，保證義務教育製度實施。這是一項重大的製度創新，從管理體製和經費保障機製上強調了義務教育是國家行為和各級政府的責任，這對於強化義務教育的政府行為，突出義務教育的公益性、強製性和統一性，提高義務教育的保障水平具有重要意義。從實施效果看，農村義務教育依然是教育投入的“重中之重”，目前中西部地區一半以上的農村義務教育經費來自中央財政，中央財政在經費保障上承擔了主要責任；省級政府在經費統籌上也發揮了重要作用，有些省份應由地方承擔的資金全部由省級財政承擔。
2、在製定政策法律時更加注重以人為本。新《義務教育法》開宗明義把“保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利”作為立法目的，並作了具體規定。比較1986年《義務教育法》可以看出，新法更加重視保障適齡兒童、少年平等接受義務教育的權利。這是整部法律的核心內容，國家、家庭、學校、社會應承擔的職責、義務都圍繞保障這種權利而設定。我國目前已全麵推行免費義務教育，這是堅持發展成果由人民共享的重要舉措，目的是保證所有的適齡兒童、少年都能上得起學，不會因貧輟學。
3、全麵推進素質教育，促進基礎教育工作的重點轉向重內涵、提高質量。新《義務教育法》將素質教育上升為法律概念，第一次將實施素質教育寫入了法律，這是全麵推進素質教育的一個重大突破，有利於統一各方麵的思想認識。法律規定了教育教學工作要麵向全體學生，學校要把德育放在首位；教師在教育教學中要平等對待學生，關注學生個體差異，因材施教；注重身心發展特點，將德育、智育、體育、美育有機統一在教育教學活動中，注重培養學生的獨立思考、創新和實踐能力等等，這將規定有利於從製度上保證推進素質教育。國家將從加強中小學德育工作、實行基礎教育課程改革、進一步加強教師隊伍特別是農村教師隊伍建設，提高教師教書育人的積極性、能力和水平等關鍵環節入手，把推進素質教育工作落到實處。
4、把加快推進義務教育均衡發展作為實現教育公平的重要舉措。新《義務教育法》首次把促進義務教育均衡發展作為實施義務教育的方向性要求確定下來，對今後義務教育的發展具有非常重要的導向作用。義務教育是否均衡發展涉及到受教育者的受教育權利保障問題，是社會公平的基礎。政府在推進義務教育均衡發展方麵負有義不容辭的責任，將更加關注縮小城鄉教育發展差距，積極推進義務教育階段學校標準化建設，全麵改善農村學校基本辦學條件，提高農村學校教學質量。在大中城市則要通過統籌教師工資待遇，促進校長和教師流動等措施，重點解決義務教育階段“擇校”問題。
（作者為全國人大教科文衛委員會教育室副主任)
