權力製衡是未來中國改革的關鍵

韋森

近

日，世界銀行行長佐立克來中國訪問，參加了世界銀行與中國國務院發展研究中心聯合編製的《2030年的中國》研究報告的發布會。這項研究報告的中心思想是：“中國現已走到發展道路上的一個轉折點”，必須加快和深化改革，尤其是政治體製改革，才能避免“沒有太多預兆”情況下經濟快速放緩的危險。這份報告還警示說，中國經濟急速放緩，可能會令銀行和其它產業中的問題惡化，甚至可能引發經濟危機。

進一步深化改革，正在成為當今中國社會各階層的一般共識。中國社會已經到了非進一步改革不行的關頭，但問題是如何改？尤其是政治體製改革，從哪裏著手？如何啟動？改革的核心和關鍵又是什麽？

上述報告向中國政府決策層提出了六條建議：（1）、重新界定國有部門和私營部門的作用，完成向市場經濟轉型；（2）、推動創新，建立與全球研發網絡相連的開放型社會；（3）、促進綠色發展；（4）、為所有人提供均等機會和社會保障；（5）、加強財政體係建設，改善財政可持續性。這涉及三個關鍵領域：確保各級政府有充足的財力以滿足支出需求、籌集更多的財政收入以及調整支出結構，提高社會和環境方麵的支出比重；（6）、確保中國作為國際社會的利益攸關方繼續融入全球市場。

這六條建議乍看來宏大、全麵且現實，但仔細分析一下，好像每一條建議均非常“虛”，並沒有真正觸及到當今中國經濟、政治和社會體製運行的深層次核心問題。而且，即使這六條建議所涉及到的確實是當今中國社會需要解決的問題，但其具體可操作性也值得懷疑。

那麽，在經曆了30餘年的改革開放和經濟高速增長，當前中國經濟社會所麵臨的根本問題是什麽？ 我們大致可以將其歸納為以下八大類：

（1）、政府官員貪腐案件大麵積發生而屢治不果；

（2）、社會財富占有和收入分配上的差距不斷拉大，基尼係數已經接近0.5；

（3）、越來越依靠政府和國有部門的投資和高投資率來維係經濟增長；

（4）、居民家庭收入和消費占國民收入的份額持續下降；

（5）、廣義貨幣不斷膨脹，房價和消費品物價快速上升，導致中國食品和日常生活用品物價水平已經接近甚至超過發達國家；

（6）、在普通居民收入增長緩慢的情況下，政府用在醫保和社保等方麵的財政支出又嚴重不足，導致民生困頓、民怨積累；

（7）、社會誠信和商業倫理嚴重缺失，食品安全、產品質量、環境汙染乃至商業欺詐等問題在各種媒體上不斷曝光；

（8）、上述幾類問題不斷惡化，衍生出了困擾中國政府決策層的第八個問題──一些惡性事件和萬人以上群體事件不時發生，社會內部的緊張程度不斷增強。

為什麽在中國經濟高速增長時期催生並積累下來上述八大社會問題，且交織在一起而不斷惡化？追根溯源，就會發現，上述深層次的經濟社會問題，直接或間接地、或多或少地都與政府的行政權力不受任何實質性的約束與製衡有關。

單從中國的稅收和財政體製來看，當下中國各級政府每年已掌握了十幾萬億的財稅收入，加上各地政府的賣地收入和其他各種預算外收入，保守估計也要十七八萬億元（中央黨校周天勇教授曾估算到，在2010年中國各級政府的實際財政收入已達到了15萬億元）。這麽大的政府財力盤子，各級政府的財政收支又不公開透明，政府官員腐敗大麵積地發生而屢治不果，還不是缺少民主預算和財政公開透明的製度安排的一個必然結果？當今中國社會內部財富占有和收入分配差距的不斷拉大，中國大多數富人多與權力有直接和間接關係，難道不與具有這種財政體製安排的基本政治製度有關？

當今中國社會的這八大類問題，越來越強烈地告訴人們，中國政府的財政稅收體製是到了不改不行的時候了。換句話說，與政府體製和整個政治體製連在一起的財政體製改革，應該是當下和未來中國政治體製改革的核心問題。

由此看來，當今中國社會中存在的一些深層次經濟與社會問題，並不是市場化改革不足和不夠的問題，而是在已經市場化了的當今中國社會中，政府不但調控和管理著市場，而且以市場化的手段直接參與市場的問題，是一些政府官員在發展經濟的過程中公開或隱秘地運用所掌控的權力和巨大資源來為自己家人和親友謀利和尋租的問題。

因此，未來中國要走向一個良序的市場經濟社會，必須用民主和法治的現代製度規則來使政府的權力受到實質性的約束和製衡。如果現代民主政治的製度規則不能在未來中國社會中確立，政府權力不受人民代表的任何實質性製衡，談任何表層的市場化改革，都隻能會流於空談，也肯定達不到預想的後果。

一句話，在當今中國的經濟社會格局之下，在政府與市場的邊界沒有清楚地界定之前，在政府及其官員的權力尤其是征稅權和財政支出權沒有受到人民代表實質性的約束和製衡之前，試圖重新界定“國有部門與私有部門的邊界與作用”，甚至主張將現有國有大企業進一步私有化，隻是流於空談。若真的按此改革思路走下去，隻會使一些直接掌握著行政權力和與權力有關的人在國有企業的進一步私有化過程中再次暴富，從而進一步拉大中國的社會財富占有和收入分配的差距，進一步惡化而不可能解決當今中國的上述八大社會問題。

當今中國社會所需要的顯然是深層次的社會改革，尤其是根本性的政府體製和政治體製改革。中國未來的改革，也顯然是個係統工程，需要整體地考慮和進行根本性的改革。當然，中國社會兩三千年的曆史，尤其是中國過去30多年的改革成功經驗，均告訴世人：中國社會的改革，需要漸進地進行，而且往往是在危機中“應對出來的”。這也意味著中國社會在當下乃至未來均容不得、也經受不起“大爆炸式”的改革。

但是，現在看來，從約束和製衡政府的財稅收支權入手，建立現代民主政治下的有限政府（limited power of government），應當是探索未來中國改革道路的一條基本思路。已經醞釀並蹉跎了十餘年、但目前仍在全國人大財經委、國務院和財政部之間進行內部“協調”和“博弈”的《預算法修正案（草案）》盡快掛在全國人大的網站上，在社會各階層之間進行廣泛討論和征求意見，最後修訂出一部符合現代民主法治精神的預算法，這才符合這種漸進性的改革思路和大方向。