民主主義的新理論

■　　　第三項　民主主義的新理論

第一款　民主主義新理論的發生

　　個人主義是產生於歐洲十七、八世紀君主專製登
峰造極的時代，到十九世紀民主政治已經普遍建立
，民主主義的思想家乃針對個人主義之種種流弊，提
出民主主義的新理論，而思有以改進個人主義的缺
點。正如迦納教授所說﹕「自從十九世的中葉以來，
在文明的國家中有一極顯著的趨勢，即是在向反個
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人自由的範圍進行。」我們應當知道現今的國家幹涉，
與從前的大不相同，其幹涉多在立法而不在行政。

如西來教授說﹕「十九世紀的國家，可稱為『立法的
國家』。如上所說，今日的國家幹涉，即與十八世
紀的亦不相同，因今日政府的組織與管理，乃是民主
政治的性質。」（同註三五）。所以民主主義的新理
論完全是針對個人主義而產生，它發生的原因約有二
項﹕一則國家必須保障人民的生存。契約自由被濫
用的結果，所謂個人自由平等僅有空名，實際連生存
的自由都不能保持。於是隻有把個人的自由委托於
國家，依賴法律的保障，才能實現個人的生存與自由
，國家不僅要保障人民的生存，而且要不斷增進人
民的幸福。個人主義的自由乃對專製政府而言，它使
政府的權力分散而不集中，行政緩慢而無效率。在
民主政治下的政府要為人民謀更大更多的幸福，勢非
增加權力不能滿足大眾的需求。二則自以個人主義
為基礎的資本主義發展的結果，暴露了經濟不平等的
大流弊，在積極方麵要靠國家採取許多有力的措施

來消除這經濟的不平等。十九世紀中葉以後，世界各
國無論工業先進國或後進國，在經濟發展上均須依
靠國家的援助。「經濟後進國因受經濟先進國商品的
壓迫，必須利用保護政策，以國家的權力，促進產
業的發展，而後纔能保全自己的生存。經濟先進國因
為經濟後進國已經開始產業革命的過程，自己商品
不能暢銷，所以前此國旗隨商品飄揚各於地者，現在
商品則須以國旗為先鋒，利用國家的權力，幫助市
場的開拓。總而言之，這個時候，不問經濟後進國或
經濟先進國，凡要發展其本國的產業，均須依靠國
家援助。這樣，國家權力當然不能同從前一樣，縮小
到最小限度，而須擴張到最大限度了。何況國際關
係日益險惡，社會問題日益複雜，天天須製定無數法
律，天天須決定無數新政策。」（註四四）。個人主
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義者所主張的反對國家幹涉，反對權力集中，使行政
緩慢而不敏速，當然不能應付時勢的要求了。

第二款　民主主義的新理論

　　近代反個人主義的政治思想家，如法國的狄驥
(Duguit)、英國的拉斯基(Laski) 、美國的迦納
(Garner)等，都是名重一時的學者，我們綜合近代各
思想家的主張，介紹其理論要點如次﹕

　　一、國家對個人的幹涉﹕迦納教授指出﹕「放任
主義的見解，以為國家因公共利益所有的幹涉，勢
必減少個人的自由。此種假定，在極小的限度內可說
是確實的，惟把工廠法、清潔食物法、和檢疫法，
當作損害個人自由，殊屬淺見。我們知道沒有限製的
自由，一人的自由愈大，別人的自由勢必愈小，幾
個人的自由，必包含限製別人的自由。簡言之，完成
和保障自由的整個問題，多半是一個設定限製的問
題。全體權利的擴大和保障，乃在各人行為上加以正
當的限製。」他對個人主義者，視政府和自由相反

及國家法令的罪惡，皆一一斥為荒謬，他說﹕「自視
過高，把自己當作中心和自給自足的個人，則與荒
野的猛獸有何分別？惟有了國家的限製，個人始真有
自由，決不是和野驢一樣的拚命自由。」當然迦納
所指國家的幹涉或限製，是有原則的，他說﹕「如欲
設定普遍的原則，必先問國家的某種幹涉，其目的
是否為公共利益，其行為能否有效果，其利弊究竟如
何。假使國家幹涉是合於此種情形，則除說國家是
侵犯幾條個人自由的抽象原則和天賦權利之外，似無
可非議之處。」（同註三五）。美國學者杜威(John
Dewey)　博士亦認為﹕「公共的權力（按指政府）對
於公眾的問題與福利，有其不可逃避的責任，基此

觀念引伸，政府的權力，可以擴張，私人生活的領域
，政府如認為必要亦可過問。」（註四五）。對個人
的經濟生活各學者尤其主張國家應加以幹涉，不應再
採放任主義。迦納教授指出﹕「如赫婿黎(Huxley)
所說﹕『有人斷言國家幹涉，如在安內攘外之外，必
屬有害，實非確論。』」「個人主義者曲解自由●
概念，認為個人有權住在不衛生的房屋內，隨意傾洩
汙水，可任疾病傳染，並買賣不清潔的食物和藥材

。……如赫婿黎說﹕『個人如主張有住在不衛生房屋
的自由，無異說個人有用手槍威脅別人生命的自由
』國家有權利義務保護個人防禦近代實業的危險性，
例如危險的機器，空氣不流通，工場不衛生，火災
，以及不公平的勞動契約。普遍的契約自由的說法，
許多人用以反對在實業中的國家幹涉。但試問資本
家和無知勞工間的契約有無平等可說？而契約自由主
義對此亦並無公正的意見。所以國家對此不在自由
平等地位的契約兩造，加以幹涉而規定情形，我們實
不能說是不正當的。」迦納更認為自由競爭，不一
定是有利的社會和經濟原則，主張國家應加幹涉。他

說﹕「如果放任政策的自由競爭行為不合理，國家
應加幹涉，保護社會而反對私人專利。許多經驗告訴
我們，放任政策在現今高度複雜的社會中，非特不
得產業自由，並亦不得經濟機會的平等。自由競爭在
現情形之下，並不一定是有益的社會和經濟原則。
有時降低貿易標準，引起不平等的機會和完全專利，
致破壞正當的競爭和經濟工作。如此，非特不好，
且是一種罪惡。國家有決定競爭行為之性質的權力和
責任，如此所以保護好人有機會調整社會的生產事
業，和最良好的組織製度。」（同註三五）。權威經
濟學家凱因斯(J.M. Keynes) 亦似乎擯棄了自由放任
主義，而以國民就業理論為中心，主張政府應增加公
共投資，以達成國民充分就業。他說﹕「我們以為

，政府從長期觀點來估計資本物的邊際效率，而這種
估計，純是以一般的社會利益為基礎，能負起空前
未有的重大責任，以直接組織投資，指導投資。」（
註四六）。當前各民主國家所實行的民主社會主義，
即放棄了自由放任政策，而代之以國家對經濟生活的
幹涉。以英國為例﹕「當年由國家幹涉而產生的痛
苦，已經變為由國家放任而產生的痛苦。所以費邊社
的人們完全放棄了放任主義的主張，而積極主張國
家對於經濟生活的幹涉了；由國家的消極強製作用，
而變為積極的服務作用了。」（註四七）。過去幹涉
，是君主的幹涉，現在的幹涉，是民主政治立法的幹
涉；過去的幹涉，是君主擴張權力，限製個人自由
，現在的幹涉，是以公益為目的，為了保障人民的生
存自由，乃政府為人民服務。

　　二、自由平等財產之新觀念。個人主義者，多持
天賦人權之說，視自由、平等、財產諸權利，為神
聖而不可侵犯，持絕對權利的觀念﹕晚近學者，對這
些權利，則別立新的解釋。拉斯基認為﹕「國家之必
須承認個人各種自由，並非因為這種自由是一種人權
，而純因這些自由為個人發展人格時所必需。社會
全體進化之有賴於人類分工現象的發展，本為公認的
事實；而個人人格的發展，為促進社會分工現象發
展時所必需，亦屬顯而易見。所以欲求社會全體之進

化，實不能不給一切人民以各種自由。國家目的既
在促進社會全體的進化，則國家對於個人自由，於不
妨害他人自由的界限以內，自然不應侵犯；不但不
應侵犯，且應給以保護。」（註四八）。對於平等，
不惟要求法律之前一律平等，並且要求經濟生活的平
等。對於財產權，乃視為一種社會職務。狄驥尤為主
張社會職務說最有力的人，他倡社會連帶關係說，
以推翻天賦人權說，認權利的本身即含有一種社會性
，權利並非一種絕對觀念，乃與義務相對待，故●


所謂權利，乃為權利者對社會所負的一種職務。狄驥
與拉斯基均認為財產權「並不是所有者的一種人權
，而是隨所有權而發生的一種社會職務。因為財產所
有者，負有這種社會職務，所以於其履行這種職務
時，便應受相當的保護；換言之，他有處分其財產的
相當自由，這種保護，構成法律上所謂財產自由～
～即財產所有權。然則法律對於財產所有者何以認為

負有這種社會職務？這無非因為私產的存在，在現
時狀況之下，尚為『社會利益』所要求；換言之，法
律所以承認私產，隻因社會財富的增加，與社會需
要的滿足，現時尚不能不利用私產製度為工具。為適
應『社會利益』起見，在財產所有者的一方，應視
財產權為社會職務，而在社會一方，則應尊重這財產
權。」（註四九）。財產權根本上既係以社會利益為
根據，既根據於所有者的一種社會職務，則所有者便
有履行其職務的義務～～即運用其財產的義務；所
有者行使其財產權時，亦自應同時有助於公益；國家
機關自得以給付代價之法，強製收用私產；財產價
值的增加，如不出於本人對於其職務的努力，其增加
的價值，更不應為所有者所享有，而應歸諸國家；

財產的繼承，國家自可加以重大的限製（同上）。國
家不僅消極的保障個人自由、平等、財產等權利，而
對人民尚有一種積極的義務，如個人有受國家給予最
小限度的教育的權利；弱者得受國家救卹的權利；
勞工階級得受國家特別保護的權利（同上）。為保障
社會集體安全，促進社會全體之進化，國家對人民必
須盡這些積極的義務。因此，國家對於個人自由、平
等、財產諸權利，必須有兩種不可少的限製；除了
不得妨害他人的權利外，又須不違反國家承認個人這
些權利的目的～～即發展有益於社會的優性，促進
社會全體的進化。此種限製，則以法律規定之。於是
法律不複為限製或幹涉自由而與之對立，乃是使法

律與自由相調和為同一；法治內之自由、平等、財產
諸權，乃是二十世紀服務國家的積極意義。羅斯福
總統於一九四四年一月十一日致國會谘文中，提出四
大自由；言論自由，信仰宗教自由，免除恐怖的自
由，不虞櫃乏的自由。最後一項自由，卻具有新的意
義。依此而論，與個人權利相對待的不是國權或政
府權，乃是社會的公共福利；國權或政府權，是立於

個人權利與社會公共福利的後方，為兩方的公正裁
判者與調劑者，故國權或政府權的擴大，個人權利不
僅不見得一定減少，反而是個人權利的賦予者與保
障者。且近代國家，對個人自由、平等、財產諸權利
的限製與幹涉，多為立法的幹涉；即會為行政幹涉
，其幹涉乃是基於法律的委任命令或執行命令，此種
行政命令，絕對不能超過其母法授權之範圍，故其
幹涉與限製，仍為民主法治的。近代權利理論，以實
現公益為目的，保障大多數人的安全與幸福，並非
取消個人自由、平等、財產諸權利，而是相信個人的
權利，非有國家維持與保護不可。

　　三、國家職務的擴大﹕迦納教授說﹕「因近代文
化所增加的複雜性，國家的行為和職務實有擴大的需
要。近年來對於十九世紀早期的個人主義運動，有強
烈的反動，此大半是由於製造的發展，城市人口的
增加，公司財富的擴大，以及經濟和社會情形的改變
，凡此多足以打擊放任主義。赫婿黎說﹕『國家的
文化愈高，社會團體中一人的行動亦愈易影響別人，
一人的錯誤多少不免要影響別人；所以即從國家職
務的最狹點觀之，我們也不能不在警察原則之外，而
主張國家應有較大的權力。』拉甫雷亦同樣的指出
文化進步，人類多賴彼此互助，並倚靠整個的社會。
所以國家的職務亦得隨之增加，以滿足其共同的欲
望。拉甫雷結論說﹕斯氏的個人主義，在現今社會情
形之下，斷難承認。」（同註三五）。近代各國政治

的發展，因經濟變化所迫，莫不擴大國家職務。迦納
教授說﹕「近代國家除俄國外，沒有一國施行極端
的社會主義﹕不過在各國所施行的職務中，卻有許多
是社會主義性質；其政治情勢亦多趨向此方而行。
」他接著指出歐美各國實行國家社會主義（按即民主
社會主義）的事實，如德國、英國、澳大利亞、紐
西蘭、美國。要之，現代實行民主社會主義的國家，
已由政治兼及經濟、社會、文化各方麵之職務。他

經過觀察而得出結論﹕「有一點是大半人現今所同意
的，即國家不單是在各個人中負維持和平，秩序，
和安全的警察責任，它還有一種較高的使命。……勒
拉波列 (Leroy Beaulieu) 說﹕在初期的人類社會
中，國家的主要職務是防禦外侮和維持國內的秩序；
惟在社會前進，人口增加，如由野蠻而至半開化，
更由半開化而至文明的階段，國家便有警察以外的較
大的責任，即在完成國家的生命，發展國家的財富
和幸福，以及道德和知識。」（同上）。為適應時代
的進化，現代國權活動的範圍，絕對不是消極的維持
和平，秩序與安全的警察責任，更不是隻限於純政治
的；是積極的謀取全民的幸福生活，促進社會全體
之進化，保障社會的集體安全，因而乃兼及政治以外
的經濟、社會、文化等活動。

　　四、政府權力的增加與集中﹕國家職務擴大，政
府權力亦隨之增加。迦納教授指出放任主義的不可
能，他說﹕「在現世經濟和社會發展的情況，放任政
策比斯密司和邊沁的時候，更難通行，因經濟社會
和政治的嚴重改變，已造成一種極有力的反動，在反
對一百七十餘年前的個人主義。」「在上世紀，行
政政府(The executive government)的範圍，已大受
限製，惟近代各國所修訂的法律，其範圍則年見擴
大。」（同上）。現代各文明國家的政府，為適應時
代進化的需要，早已擯棄了個人主義的理論，逐漸擴

大政府的權力，以謀全民的幸福生活。以美國為例，
初期隻有國務院、財政部、司法部。因政府事務日
繁，經國會通過，逐漸設立新部，以應需要；如國防
部（轄陸軍部、海軍部、空軍部）、郵政部、內政
部、農業部、商務部、衛生、教育暨福利部、勞工部
等。此外還有許多獨立機關；如文官製度委員會、
會計總局、洲際商務委員會、聯邦貿易委員會、退伍
軍人管理處、證券交易委員會、海事委員會、聯邦
安全局，食物藥品管理局等（註五○）。一百多年的
時間，美國政府的行政部門，擴展到如此龐大，上述
各部會之逐漸增加，即為政府權力增加的顯著證明。

　　現代文明各國，不僅政府權力日見增加，且行政
權逐漸集中。試以美英兩國為例﹕美國哈美爾頓
(Alexander Hamilton)曾謂﹕「軟弱無力的政府就是
政府行政的軟弱無力。軟弱無力的行政也就是惡劣
的行政。行政惡劣，不問學理上如何，而在事實上，
隻是惡劣的政府」。隨著，他舉了首長製的優點及
會議製的劣點﹕「單一 (unity)　有助於活動力
(energy)，這是無須爭辯的事。一人處理事件比之
多數人共同處理，很明顯的更能發揮果斷(decision)
活潑 (active) 秘密 (secrety)　迅速 (despatch)
的優點。人數愈多，這種優點必隨之愈益減少」。

「兩人以上共同管理一個事業，往往發生意●●●
見不同之事。倘若他們執行國家的職務，而乃享有同
一的地位與同一的權力，則由他們的爭勝與怨恨，
更可以引起特別的危機。爭勝與怨恨有一於此，已足
引起傾軋，二者都有，更不勘設想了。這個時候，
威信將因之減少，權力將因之降低，而他們意見不同
，又可使一切計劃與一切工作隨之破壞。」（註五一
）。美國製憲之時，即因採取了此種理論，而形成其
總統製。美國總統為國家元首而兼行政首長，國務

員由總統任命，對總統負責。總統雖常召集國務會議
，但國務會議「祇備總統的諮詢，或對總統貢獻意
見，國務員不能依自己的見解，而作任何獨立的決議
，縱令有此決議，也沒有拘束總統的效力，其採用

與否，總統可以自由選擇。林肯　(A. Lincoln)　曾
有一次召集部長開會，雖然全部部長無不反對林肯
的主張，而林肯竟說﹕『七人反對，一人讚成，讚成
者通過 (Seven nays, one aye, the ayes have it)
；』」（註五二）。今日美國的總統，可謂獨攬行政
大權，然而拉斯基教授尚認為美國總統的權力不足；
他認為隻有在戰時或國家危險時，總統的地位與權力
才提高，即在平時他亦主張提高總統的地位與權力

，他說﹕「最近四十年來世界政治的演變，近代國家
一方麵需要強有力的行政元首，另一方麵要有一個
代表人民的立法機關。」「美國需要強有力的政府，
需要強有力的領袖建立強有力的政府，隻有總統才
有做這種領袖的資格。」「要想達到這個目的，政黨
一定要集中他的領導權，所謂集中領導權，就是權
要集中到總統手裏。」「這就是我之所以認為將來美
國總統，在憲法上的地位與他的權力，要比現在大
。」（註五三）。再就英國今日的內閣製而言，內閣
雖由許多閣員組成，國務總理為其領袖，而能統製其

他諸人；「按實際情況，意見分歧之事卻不多覯。因
為國務總理乃是政黨的領袖，可以政黨領袖的資格
，控製其他閣員，使他們接受國務總理的意見。萬一
閣員關於某種問題，意見不能一致，國務總理又可
使反對者辭職，以維持內閣之統一。」（註五四）。
民主政治固然不要求某一人單憑自己的意誌，決定國
家的政策，倘政府權力分散，一國三公，論政之際，
是非群起，莫之所從。故民主政府，須有一個強有
力的政治領袖，能夠於最後關頭作最後的決定，俾政
府內部的意見統一，以收哈美爾頓所謂「活動力、




第三款　民主主義新理論的優缺點

　　基於以上的分析，民主政治並無非個人主義不可
的理由；

這一句有三個否定﹕無、非、不
「民主政治並無非個人主義不可的理由」

「非個人主義不可」是「一定要個人主義」
「無非個人主義不可」是「不一定要個人主義」

原句簡化為
「民主政治並不一定要個人主義的理由」

　　　　二十世紀的政治觀念，已由個人轉移到社
會全體，這正說明個人主義的沒落。現代歐美民主國
家，有永矢鹹遵的憲法，以保障人民的基本權利，
規定政府的組織與職權；有分權製度，因而有代表民
意的議會，有對人民負責的政府，有公正而尊嚴的
法官，與傳統的陪審製度；社會上有終年囂騰的輿論
；有與政府當局旗鼓相當的在野黨；有全民參政用
以更換政府決策人的普選原則。這些都足以說明民主
主義的新理論除具有前述個人主義的各項優點外，
還有下列四項優點。

　　一、注重公共利益﹕民主主義的新理論乃針對個
人主義的流弊而產生，其主張國家幹涉，乃以公共
利益為目的；其對自由、平等、財產新的解釋，亦以
社會公共福利為基礎；國家職務的擴大，與政府權
力的增加，皆在積極的謀取全民的幸福生活。正如迦
納教授所言﹕「全體的利益較高於少數人的利益，
個人一己的幸福應附屬多數而求最大多數的利益。」
（同註三五）。民主政治是公意政治，自當以實現公
共利益為目的；「但是『什麼是人民的福利』、『如
何促進人民的福利』，這個問題若不由人民決定，
而由政府決定，那末，這種政治隻可以稱為開明專製

。反之，『什麼是人民的福利』、『如何促進人民
的福利』，這個問題若不由政府決定，而由人民決定
，那末，這種政治才可以稱為民主政治。……民主
政治則如林肯所說﹕Democracy means government of
the people, by the people, for the people.這個

by the people 實是公意政治的特徵，而與開明專製
隻有for the people，沒有by the people 者不同。
」（註五五）。什麼是人民的福利，如何促進人民的
福利，都是由人民或人民的代表（議會）來決定，而
不是由政府來決定。三民主義中的民權主義也是如此
，凡事都由人民作主。　國父說﹕「中國自革命以
後，成立民權政體，凡事都是應該由人民作主的，所
以現在的政治又可以叫做民主政治。」（同註四一）


。　國父並常說﹕「兄弟所主張底三民主義，………
和美國大總統林肯所說的﹕of the people, by the
people, and for the people的話是相通的。這句話
的中文意思，沒有適當的譯文，兄弟就把它譯作﹕民
有、民治、民享。……林肯所主張的這民有、民治和
民享主義，就是兄弟所主張底民族、民權、和民生
主義！」（註五六）。民權主義的政治，是以實現民
享為目的；亦即實現公共利益，謀取全民幸福生活。
國父說﹕「夫物質文明的標準，非私人之利益，乃公
共之利益，而其最直接之途徑，不在競爭，而在互
助。」（註五七）。

　　二、加強國家管理﹕在個人主義為基礎的資本製
度之下，財富為少數人所壟斷，大多數人失去生存
的保障。因此，近代歐美實行民主社會主義之各國，
皆擯棄個人主義的放任政策，而管理社會與經濟事
業，以實現社會公共利益，促進國民福祉。迦納教授
舉出許多實例﹕「英國國會已頒佈許多社會法，例
如工廠法、衛生法、平民住宅法、雇主責任法、工人
報酬法、年老撫恤法、學童保護法、失業救濟法等
；同時地方政府更進而經營公共事業，例如自來水和
電燈廠，以及地方運輸。現今英國的城市，大半管
有煤氣、電燈、和自來水廠，有許多並管有軌市街車
、公共浴室、圖書館、音樂院等。國家不單管有郵

政，並且管理電報、電話、遞送包件、郵政儲金，以
及許多從前是由私人經營的事業。」「澳大利亞和
紐西蘭，大多缺少私人資本，所以國家事業勢必增加
，其範圍的廣大，可說是世界之冠。大部分的田地
，是由國家管有而租與農民；煤礦和森林，也多在國
家管理之下；國家並管理鐵路、電報和電話；又有

政府的包件遞送局，和儲蓄銀行。國家以低利息貸款
農民，並改進工人住房。此外又有國家保險，如死
亡、老年、和火險。政府設立勞工局和勞工問題仲裁
處，規定各種職業的工作時間，有時並進而規定工
資，公共建築多用直接雇工，而不是包工，市政府多
半管有公共性質的產業。」「美國也好像其他國家
一樣，已完全放棄放任主義的理論和事實了。在世界
大戰時（按指一次大戰），國家社會主義在交戰國
有極大的發展。政府為作戰便利起見，管理許多事業

，並直接舉辦某項產業，規定工資和價格，以及其
他的作業。」（同註三五）。下例還是就一次大戰前
後而論，如就二次大戰後的事實而言，那更是不勝枚
舉。總之，上述諸事例皆在說明為了保障社會安全，
國家職務因之擴大，乃由政治而兼及經濟、社會、
文化諸事業；國家和個人某些事業，不得不加以幹涉
與限製。民權主義的政治是全民政治，為實現全民
利益，保障社會安全，國家的職務亦不僅限於政治，
　國父認為﹕「今日所抱改造新世界之希望，則非
徒保民而已，舉凡教民養民，亦當引為國家之責任。
」（註五八）。現代歐美各國經由民主政治實施各種
經濟與社會改革，以消除資本主義弊害之多種作法，

　國父早就主張如此，他說﹕「將來中國之實業，
建設於合作的基礎之上。政治與實業皆民主化。每一
階級，皆依賴其他階級，而共同生活於互信互愛的
情形之下。……對於待開發之產業，人人皆得按其應
得之比例，以分沾其利益，享受其勞力結果之全部

，獲得較優良的工作狀態。並有餘暇之機會，可以思
及其他工作以外之事件。如此，勞工必能知識日進
，獲得充分之娛樂與幸福。此類娛樂與幸福，本為一
切人類所應享。但在他國，勞工與窮苦之人，嚐無
享受之權利耳。故在一個民族之中，須給人民全體以
生活之機會，並與以完全之自由。此即餘之希望。
」（註五九）。民權主義的政治自由，與民生主義的
經濟平等，二者並重並行，因此，國家對於社會經濟

，不採放任主義。　國父說﹕「大凡社會現象，總不
能全聽其自然，好像樹木由他自然生長，定然支蔓
，社會問題，也是如此。」（同註四二）。他的平均
地權與節製資本，對個人都有幹涉與限製之意。同時
經由民生主義的社會政策，以建設「自由安全的社會
」（註六○）。　蔣總統指出﹕「在這自由安全的社
會裏，『法定男子五六歲入小學堂，以後自由國家教
之養之，至二十歲為止，視為中國國民之一種權利
，學校之中備各種學問，務令學成以後，可獨立為一
國民，可有參政自由平等諸權。二十歲以後，當自
食其力。五十歲以後，年老無依者，則由國家給與養
老金，如生子多而無力養之者，亦可由國家資養。
此時家給人樂，則中國之文明康樂，不僅與歐美並駕
齊驅而已。』　總理這一段話，就是我們補述民生
主義育樂兩篇的藍圖。」（註六一）。總之，民生主
義的全部實現，就是一個自由安全的社會。

　　三、提高行政效能﹕民主主義的新理論是增加政

府的權力，主張行政權集中。結果，現代各民主國
家的行政效率大為提高。浦薛鳳教授指出﹕「健全民
主政治應付非常，亦具有能力。此可於美英兩國在
兩次世界大戰中運用製度因應事機中見之。美英兩國
先後不謀而合，發生下列五項適應，因而發揮戰時
能力﹕即㈠立法受行政之指導；㈡行政的權限擴大；
㈢行政大權趨向集中於較少數人的手裏；㈣掌握權
力者久居其位；㈤所有的政黨徹底團結，一致對外。


」（註六二）。前述拉斯基教授認為，不僅在非常時
期，即在平時他亦主張提高美國總統的地位與職權。
一次大戰後，美國羅斯福總統，應付經濟危機，表
現了政府的高度有能；二次大戰後，美國並非處於非
常時期，而國會授權總統之事，日見增加，複就今
日英國平常時期的政治而論，某黨在下院選舉中獲得
過半數議席，即出而組閣，國務總理即為政黨領袖
，政策由內閣製定，經由下院通過而成為國家法律，
在表麵上是立法領導行政，在實際上是行政（內閣
）領導立法（下院）。故英美等國之政府，無論在平
時或非常時期，都逐漸增加了政府權力，提高了行
政效能，始足以應付日趨險惡的國際關係，與日益複
雜的國內社會經濟等問題。民權主義主張人民有權

，政府有能。　國父說﹕「政府替人民做事，要有五
個權，就是要有五種工作，要分成五個門徑去作工
。……政府有了這樣的能力，有了這些作工的門徑，
才可以發出無限的威力，才是萬能政府。」（同註四
一）。依權能區分的理論，與五權憲法的製度，才
能建立一個萬能政府。有了為人民所管理的萬能政府
，才能「建設一政治最修明人民最安樂之國家，為民
所有、為民所治、為民所享者也。」（註六三）。

四、實現責任政治﹕民主政治是公意政治、法治
政治，同時也是責任政治。所謂責任政治，即行政
權活動時，一是對違反公意的行為負責，二是對牴觸
法律的行為負責。然而在個人主義時代的民主政治
，行政權是對議會負責，議會就未必能對人民負責。
如蒲徠士所說﹕「眾議院對誰負責呢？對選舉人負
責。而強製眾議院負責的，則在總選舉之時。但是人
民所希望的問題發生之時，不能每次舉行總選舉，
這是一個缺點。」（註六四）。而且在個人主義時代
的選舉是限製選舉，以財產為取得選舉權的標準，在

此種選舉製度之下所產生的議會，乃為資本家的工具
。故在個人主義時代的民主政治，尚不能謂完全實
現對全民負責任。今日民主政治則不同，由於資本主
義愈發展，勞動者的運動亦愈發達，由政治上的手

，以達到改造經濟生活的目的，於是自二十世紀初
，各國無不廢除限製選舉，而實行全民普選製。在
普選製之下，人民將政治上一張選票（民權）和經濟
上的一碗飯（民生）打成一片，誰為他們謀利益，
他們就選誰。同時現在的民主政治就是政黨政治，政
黨欲獲得多數的選票，必須提出福國利民的政綱政
策，當選後，透過民主政治議會立法的程序，變為國
家的法令製度。下次選舉時，人民則視該黨實施其
政綱政策的成績如何，以決定投票給那一黨。所以在
普選製之下，全國人民在政治上一律平等，均有參
政之權，才能使政府直接對全民負責。故責任政治一
項優點，在今日各民主國家始能謂完全實施。民權

主義的政治，也是責任政治。　國父主張人民在地方
直接行使四種政權，選舉罷免二權，使官吏議員對
人民負責，創製複決二權，使議會對人民負責。在中
央「五院對國民大會負責。」（註六五）。固然國
民大會並不等於人民，然各自治縣之公民，對其代表
有罷免之權，由於罷免權所造成的威脅，使代表不
得不俯首聽命於人民，以人民的公意視作代表的意見
，所以全國人民仍能直接控製中央政府，使政府對
人民負責。如　國父所說「政治主權在於人民，或直
接以行使之，或間接以行使之，其在間接行使之時

，為人民之代表者或受人民之委任者，祇盡其能，不
竊其權。予奪之自由，仍在人民，是以人民為主體
，人民為自動者。」（同註一六）。人民對代表有罷
免之權，就有予奪之自由，使國民大會代表對人民負
責。國民大會雖由代表組成，代表亦不過為自治縣公
民與聞國政之媒介，　國父說﹕「令此三千縣者，

各舉一代表。此代表完全為國民代表，即用以開國民
大會，得選舉大總統，其對於中央之立法亦得行使
其修正之權，即為全國之直接民權。」（註六六）。
故國民大會在民權行使的方式上雖為間接民權，但在
精神上仍為直接民權，使中央政府對全國人民負責。

　　現代民主政治，針對個人主義的缺點，不斷地用
民主方法來尋求問題的解決，使民主政治成為進步
的、合理的生活方式或政治製度。但現代民主政治從
個人主義演變而來，有些地方仍擺脫不了個人主義
思想、舊製度的羈絆，如權能不分，三權分立之不足
，人民隻有一種選舉權管理政府的方法不完全，這
些仍為現代民主政治的缺點。近代西洋學者，針對個
人主義下的政府無能，主張增加政府的權力，但政
府的權力太大，人民又怕不能管理；民主主義的新理

論如趨向於極端，人民管理政府的方法倘隻有一種
選舉權，很可能有發生專製的危險。歐美政治思想的
發達，循環起伏；由君主專製而個人主義，再由個
人主義而集權。……………薩孟武教授指出﹕「歐洲
自文藝複興以後，到了現在，社會的發展可以分做
三個階段。第一階段是重商主義時代，政治的目的在
求國家的統一，而其形式則為專製；第二階段是工
業革命時代，政治的目的在保護人民的自由，而其形
式則為民主；第三階段是帝國主義時代，政治的目
的在於幹涉與統製，而其形式則為集權。」「民主與

集權各有其優點，也各有其缺點，民主的優點是政
治以民意為基礎，而其劣點則為行政效率減低。集權
的優點是行政效率提高，而其劣點則為政治未必合
於民意。大凡政治要關顧民意者，行動不免遲緩，因
之效率減低，可以說是必然的結果。由此可知在民
主國，人民固然有『權』，而政府又往往無『能』。
反之，要提高行政效率者，其政府不免獨斷獨行，
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因之，政治不能顧到民意，又何以說是當然的趨勢。
由此可知在集權國，政府固然有『能』，而人民乃
往往無『權』。民主麼？人民有權政府無能。集權麼
？政府有能而人民無權。怎樣把兩者結合起來，成
為一種特殊製度，值得吾人研究。現在試引盧梭之言


以供讀者參考。他說﹕『力之大小乃依意誌集中之
強弱而不同，所以政治的權力縱是一樣，而一人所組
織的政治比之其他政府，必更有能。反之，主權者
的人民若均是君主，一切公民若均是秉權的人，則團
體意誌（政府意誌）將與公意 (General will) 混
淆。公意的活動不甚靈敏，因之個人意誌便代之發生
作用。這種政府縱有同一權力，而在活動方麵最為
無能………我們這裏乃說明政府能力之大小，而與政
府是否公正，沒有關係。何以說呢？由另一方麵看
來，秉權的人愈多，則團體意誌（政府意誌）愈與公
意接近。秉權的人少到隻有一人，則團體意誌（政
府意誌）不過個人意誌而已。各有利弊，各有得失，

為政者必須知道﹕要增進國家的最大利益，應於如
何程度之下，使政府的意誌與政府的能力能夠調和』
。」（註六七）。上述一段引言，足以說明歐美民主
政治所不能解決的難題；盧梭之意亦不過指出一個方
向，並無根本解決之方法。現代民主政治如無良好
的管製，則往往容易過度，過度的幹涉與限製，必將
減少人民的自由，過度的集權，勢將成為專製。法
國大革命之後，由於過分自由又恢複到帝製。德國雖
有威瑪憲法而竟走向獨裁，都是歷史的事實。現代

民主政治，權能不分，三權分立的不足，人民隻有一
種選舉權管理政府的方法不完全，又豈能保證政府
不走向專製之途？要使政府的意誌與政府的能力調和
，則惟有　國父的民權主義，它不僅能使政府的意
誌與政府的權力相調和，並能夠同時防製「無能」的
毛病和「專製」的危險。　國父的分權理論極精微

，人民管理政府的方法很完全﹕權能區分，是將國家
的權力作縱的分配，即分為政權與治權，人民有四
種政權，管理政府的方法很完全，便不怕政府萬能；
政府分成五個門徑去做工，便可以發揮很大的威力
，造成一個萬能政府，為全國人民謀幸福。「人民要
怎樣管理政府，就是實行選舉權、罷免權、創製權
和複決權。政府要怎樣替人民做工夫，就是實行行政
權、立法權、司法權、考試權和監察權。有了這九

個權，彼此保持平衡，民權問題才算是真解決，政治
才算是有軌道。」（同註四一）。人民有了選舉罷免
二權（管人），對官吏議員能放能收，有了創製複決
二權（管法），對議會的法律可創可改。既杜專製
，又防失職。人民以四個政權駕馭政府，正猶六轡在
手，指揮所向，莫不如意，雖有萬能政府，亦不患
其壓迫人民，人民管理政府的方法很完全，便可以改
變對政府的態度，政府亦因此有發展。　國父說﹕
「人民有了很充分的政權，管理政府的方法很完全，
便不怕政府的力量太大，不能管理。」（同上）。五
權憲法是將政府的權力作橫的分配，政府分成五個門
徑去做工，「政府替人民做事，要有五權，就是要
有五種工作，要分成五個門徑去做工。………政府有
了這樣的能力，有了這些做工的門徑，才可以發出

無限的威力，才是萬能政府。」（同上）行政、立法
、司法三權，可以充分發揮功能，為人民辦事，監
察權可以保證政府人員的「賢」，考試權可以保證政
府人員的「能」，有了賢能政府才能為人民謀幸福
。對於中央與地方事權的分配，採均權製度，「凡事
務有全國一致之性質者，劃歸中央，有因地製宜之
性質者，劃歸地方，不偏於中央集權或地方分權。」
（註六八）有全國一致性質的事務，人民透過國民
大會以指揮中央政府；有因地製宜性質的事務，人民
直接行使四權以指揮地方政府，故無論中央或地方


，人民的公意就是政府的意向。蓋討論貴在博採宏議
，執行貴在專一，人民有權，公意可以發揮；政府
有能，分成五個門徑去做工，執行各有專責。民權主
義的分權理論，使人民管理政府的方法很完全，能
杜防專製的危險；使政府的意誌與能力能夠調和，不
僅防製無能，且可發揮極大的威力，為全國人民謀
幸福。所以民權主義沒有現代民主政治的缺點，而且
有彌補這些缺點的理論與方法，因此我們可以說，
現代民主政治優於個人主義，而民權主義則又優於現
代民主政治。