正文
廢除戶籍製度、建立身份證管理係統的呼籲書
作者：北京理工大學教授胡星鬥
一、戶籍製度的危害
（一）戶籍製度是構建和諧社會的第一大障礙。
構建和諧社會，雖然是一個漫長的過程，但廢除戶籍製度、保障公民平等、實現遷徙自由卻是在製度層麵上消除隔離、走向統一、實現和諧的開始。
目前的戶籍管理製度是隔離型的製度，它將城鄉之間、地區之間、城市之間割裂開來，按照特權、等級、排序進行治理，保護一部分人的利益，同時損害另一部分人的權益。源頭上的不公正日益成為仇恨、犯罪的淵藪，事實證明戶籍製度已經完全不能適應現實社會生活的要求。
現實中國的不和諧——特權、貧富差距、地區差距、城市差距、身份歧視、省籍歧視、就業歧視、邊緣群體、弱勢群體、血汗工廠、農村貧困、城市犯罪、同命不同價、打工子弟學校、高考分數線差異，基本上都與戶籍製度有關。戶籍製度造成了人民事實上的嚴重不平等，如在求職方麵，許多城市規定：某些行業和工種必須持有所在城市的戶口才能被錄用，報考公務員也隻能是城市戶口者；在求學方麵，許多農業戶口的子女在城市入學不得不交納額外的費用，平等接受教育的權利由於“戶籍製度”而喪失。農業戶口與非農戶口享有不平等的權利，其根源是戶籍製度承載了太多的附加功能。在這種情況下，戶口簿不僅是一種身份的體現，而且是一種資源享有權的證明。
中國大陸事實上是一個“準分裂”的國家。雖然中國的各個省、市、縣、鄉、村的居民都承認自己是中國人，但大家似乎更認同自己是“廣東人”、“潮州人”、“福建人”、“溫州人”，海外有“廣東幫”、“潮州幫”、“福建幫”、“溫州幫”，國內還有“北京人優越感”、“上海人排外”、“河南人受歧視”等等現象。
戶口是中國的準國籍，戶口簿、身份證、暫住證是國內的準護照，1978年之前，人民隻有持有介紹信，才能在國內“出差”；三年饑荒時期，許許多多的饑民出外要飯而被千裏抓回，活活餓死在戶籍所在地；2003年之前，許多外地人被收容遣送，被關押、虐待。現在，中國公民終於可以去國內的任何地方，也可以在外地工作，但本地人優先；可以去深圳，但要申請邊防證；可以去香港、澳門，但要辦理通行證；可以在外地居住生活，但要申辦暫住證，相當於美國有效期一年的非移民簽證，隻不過非移民簽證針對的是外國人，而中國各地的暫住證針對的是國內同胞。隻有辦理了暫住證的人，才是合法移民；沒辦理暫住證的，是非法移民。農民工在中國城市的待遇，和美國的非法移民的待遇幾乎一模一樣，甚至還要更差。比如，美國的法律規定，非法移民的子女也享有免費接受義務教育的權利；在美國中小學生注冊時，校方不能詢問學生家長的身份。
可見，中國大陸確實是一個準分裂的國家，國家被條塊分割化，中國人在自己的國家工作要拿“綠卡”，在自己的國土上生活卻是“暫住”，地方主義甚至導致“政令不出中南海”。這種情況非常類似於德國十九世紀統一之前的邦國割據，各邦國各自為政，中央權力幾乎不存在。
建設和諧社會，就要從改革極端不合理的製度入手，不要頭痛醫頭，腳痛醫腳，治標不治本。有了好的製度，才可能逐步建立公平正義的和諧社會；隻有廢除戶籍製度，實現遷徙自由、機會均等、統一管理，才能切實保障公民的權利和中央政府的權威性。
（二）戶籍製度與市場經濟完全相悖離、相衝突。
隔離型的戶籍製度是秦漢專製時代的產物，那時“編戶齊民”，目的是實行對臣民的嚴密控製；辛亥革命後，中國人民實現了遷徙自由，農家子弟毛澤東得以走南闖北，在北大作圖書管理員，不需辦暫住證，也不用擔心被收容；到了計劃經濟時期，戶籍製度重新被撿起，並且不斷被強化，那時人民外出要憑介紹信，國家嚴格掌握戶口遷移指標，夫妻即使長期分離，也難以“調動”到一起；同時，城市居民糧油關係、福利完全附著於戶口，而農民則義務交糧、高價購買生產資料，國家依靠掠奪農民實現畸形的重工業化。
改革開放特別是實行市場經濟以後，勞動力市場化、國民自由遷徙成為不可阻擋的曆史潮流，但落後的製度形成了對改革的極大阻力，既得利益集團也總是逆潮流而動，阻礙著製度的改革——勞動力流動，被當作“盲流”；招聘人才，但不給落戶口；在異地居住3天以上，要辦暫住證，嚴格地說，每年參加全國“兩會”的代表、委員都違規了，他們沒有一個人辦了暫住證；農民進城務工、經商、投資辦廠、購房大多不能改變身份；於是，有了中國特色的詞匯——“農民工”、“農民企業家”，似乎“農民”代表了與生俱來的無法抹去的賤民身份；城市裏的髒活、累活都是農民工幹的，煤礦的工人大多數也是“農民工”，一幢幢高樓、一條條馬路都是農民工修的，城市的基礎設施大部分是農民的貢獻、國有資產超過一半是五六十年來農民的犧牲、奉獻所積累的，可是農民現在一無所有——連土地也是租來的，宅基地也不是農民的。
（三）戶籍製度是“三農”問題的禍根，嚴重阻礙了中國城市化的發展。
戶籍的製度安排，使得城市可以無限度地榨取農村的財富、富裕地區可以無限度地掠奪貧困地區的人力資源，而無須負責外地人的社會負擔，不用考慮外地人的醫療、工傷、養老、子女教育問題，地方政府的人均GDP、人均財政支出也不包括外地人在內。有專家統計，每個農民工每年創造的剩餘價值是1.9萬元，全國有1億多農民工，每年創造的財富至少為2萬億人民幣；另據統計，由於國有銀行不給農民貸款，農村郵政儲蓄也隻存不貸，因此，農村每年向城市流出6000億人民幣，進一步維持了城市的繁榮。可以說，中國城市的發展，是以犧牲農民工的利益、放任農村越來越貧困為代價的。西方評論家認為，“中國的城市像西歐，中國的農村像非洲”，在很大程度上是事實。如果不廢除戶籍製度，中國的“三農”問題就永遠不可能解決。
戶籍製度製造了越來越大的城鄉差距，十分有利於城市的發展，但嚴重妨礙了中國城市化的順利進行，導致我國城市化速度的極其緩慢。國際上無論是發達國家還是發展中國家，城市化率均高於工業化率，但中國正好相反，1978年時，中國的工業化率為50%，城市化率隻有19%；目前，中國的工業化率在80%左右，而城市化率隻有40%。據新華社2006年2月18日電，南京有百萬農民工，但五年隻落戶了4~5人，每年不到1人，獲得南京市戶口的農民工不到百萬分之一。1994年美國有城市1050 座，日本有城市667 座，均比當時中國的建製市要多，但他們的人口隻有中國的五分之一或十分之一。
戶籍製度既損害了農民、外來人口的利益，也損害了城市居民的根本利益。按照托達羅的人口流動理論，農村人口隻要能夠指望在城市中獲得的預期收入高於繼續留在農村的收入，那麽他就會向城市遷移。這種遷移，有助於提高經濟效率。當然，事實上影響遷移的因素很多，不隻是與收入相關，但無論如何，人為地限製遷徙，割裂市場，一定會降低經濟效率。按照梯博特（Tiebout）模型，公共物品的邊際成本為零，推動了各個地方政府的相互競爭；居民自由遷徙，用腳投票，將使得公共物品的供給與稅收相當，達到帕累托最優。可見在中國，由於不能夠自由遷徙，不僅社會公平喪失了，經濟效率也損失了。
（四）戶籍製度違背中華人民共和國憲法和國際公約,妨礙了公民權利的實現。
1951年7 月16日，政務院批準公安部《城市戶口管理暫行條例》，規定在城市中一律實行戶口登記；1953年4 月，政務院發布《為準備普選進行全國人口調查登記的指示》，同時製定了《全國人口調查登記辦法》，以便在農村建立戶口登記製度；1957年12月18日，中共中央、國務院發布《關於製止農村人口盲目外流的指示》，要求通過嚴格的戶口管理，製止農村人口外流；1958年1 月9 日，毛澤東簽署主席令，頒布全國人大常委會通過的《中華人民共和國戶口登記條例》，此條例違背了1954年通過的《中華人民共和國憲法》中“公民有居住和遷徙的自由”的條款。
1977年11月，國務院批轉了公安部《關於戶口遷移的規定》，強調“從農村遷往市、鎮，由農業戶口轉為非農業戶口，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴加控製”；1975年、1978年、1982年三易憲法，幹脆取消了自由遷徙的規定。
國際人權公約——《公民權利和政治權利公約》是落實《世界人權宣言》的具有法律約束力的國際公約。該公約的第12條第1款規定：“合法處在一國領土內的每一個人在該領土內有權享受遷徙自由和選擇住所的自由”。顯然，中國的戶籍製度與國際公約相違背。
遷徙自由是現代國家公民權利的重要內容。在中國，很多人回避或者從來不敢正視公民的自由遷徙權以及對自由遷徙權的限製所帶來的危害，好像在中國，人口多，人民的遷徙權利就要受到控製，存在即合理。當中國社會出現種種不公平的事件時，人們隻是震驚、氣憤於地方政府或者某個領導人在處理具體問題時沒有人性。例如孫誌剛事件，雖然導致了收容遣送製度的被廢除，但其背後的根源——戶籍製度、暫住證製度、歧視製度卻依然故我。
最大的人格是維護個人的尊嚴不受侵犯，最大的國格是保障公民權利的實現。如果中國不繼續從公民權利方麵入手，提升自己的國際形象，而是一心隻想做經濟的龐然大物，那麽中國的經濟越發展，世界上的“中國威脅論”就會越有市場。
二、人口管理的辦法
廢除戶籍製度，代之以身份證係統進行社會管理，類似於美國的社會安全號，將個人和家庭信息、就業收入以及財產情況、信用守法納稅記錄、養老醫療低保等社會保障資料、甚至做義工、誌願者等事項一並納入全國統一的身份證號數據庫中，按照身份證號建立社會安全網，建立可銜接、可轉移、全國統一的社會保障體係；同時將個人檔案電子化、透明化，進入身份證管理係統中，供全社會有條件地查詢，打破城鄉界線、地區界線、城市界線，塑造政府與公民之間透明、互信的新型關係。
有了全國統一的身份證管理係統，假身份證、假學曆、偷漏稅、騙貸、騙經濟適用房、騙低保等情況將會基本消失；以用工單位、房主、賓館方麵為基本責任者，登記身份證並且定期報送有關部門或者通過網絡即時報送，有關方麵將能及時掌握人口流動的信息，公安部門可以迅速打擊犯罪分子；政府還可通過免費發放生日禮物、節日禮物，贈送急救卡、醫保卡，吸納為工會會員、協會會員等人情化溫馨服務的方式，鼓勵外來人員進行身份證登記。
三、戶籍保留論批判
（一）戶籍小改小革論。
一種觀點認為，戶籍改革不是取消戶籍，而是剝離戶籍的附加功能，為此，必須縮小城鄉差距、地區差距，將二元的條塊分割的教育、醫療、財稅、金融、住房、社會保障等體製統一化。由於統一化是一個長期的過程，所以，戶籍改革難以有所作為。
而我們認為，與其坐等二元體製的一元化，不如通過廢除戶籍製度，促進教育、醫療等領域的改革；否則，由於既得利益集團的阻礙和弱勢群體權利的貧困，二元差距不但不會縮小，反而會擴大，中國的城鄉差距、地區差距隻會進一步惡化，因此，實質性的戶籍改革是遙遙無期的。
廢除戶籍製度，將迫使各級政府逐漸放棄二元體製，比如在財政上安排打工子弟的教育經費、取消回原籍參加高考的規定以及高考分數線的不公平政策、解決外來人口的醫療保險等問題。
（二）不平衡發展論。
一些人認為，因為中國的發展太不平衡了；所以，戶籍隔離製度是必要的。這種觀點的危害在於，不知道發展的不平衡、差距過大，在很大程度上正是戶籍隔離的結果，譬如戶籍製度使得農民五十多年來損失了數十萬億元。
這裏存在一個怪圈：因為發展不平衡，所以要保留戶籍製度；而保留戶籍製度，發展將更加不平衡，中國陷入了惡性循環。
跳出惡性循環，隻有果斷地廢除戶籍製度，同時，國家建立規範的科學的公共財政製度和財政轉移支付製度，平衡各個地區、各個城市、以及城鄉的投資，這樣才能夠促進中國的和諧發展。
（三）大城市負載沉重論。
另一種觀點認為，一些大城市負載沉重，資源貧乏，人口過多，所以應當實行戶口準入限製。可是現實的情況是，由於城市之間的差距不斷地拉大，戶口並不能擋住外來人口的擁入，隻不過造成了歧視和不公平的待遇。
人口集中在水資源等自然條件較好的大城市，反而有利於節約資源和保護環境。據研究，大城市、小城市、集鎮的人均占地的比例為1：2：3.1，可見大城市更有利於節約土地。如果中國人口能夠集中於大城市和沿海地區，也將有利於西部脆弱惡劣環境的保護和改善。
（四）外來人員犯罪論。
一些人把外來人員、農民工的增加作為犯罪率上升的原因，孰不知，很大程度上正是由於地方政府為富不仁，GDP上去了，但不接納外地人，人為地製造了歧視和仇恨，以及放任城市對農村的剝削，導致農民的極端貧困，才致使犯罪現象的增加。
在美國，有錢人大多住在“農村”，那兒人少，空氣新鮮。富人有車，照樣可以方便地出行、購物。窮人大多集中在大城市，紐約集中了全國60%的窮人。這些人在城市有廉租房，平等地接受教育，出行乘地鐵，省去了不少生活開支。黑人犯罪占美國的70%，但沒有人提出種族隔離，相反還要給黑人平等的待遇，因為隻有這樣，才能夠降低其犯罪率。
（五）城市管理需要論。
一些官員認為，城市管理需要戶籍製度；廢除戶籍製度，會導致大量的人口擁入一些大城市；城市會出現大規模的貧民窟。
中國城市也不會出現印度式的貧民窟。印度的貧民窟是由於城鄉低水平的一體化、城鄉沒有製度化的差異，以及自由遷徙與民主製度造成的，而中國的城鄉割裂的狀況即使沒有了戶籍製度，也需要幾十年才能夠改變。
（六）各國存在戶籍論。
有的學者拋出了各國都存在戶籍製度的謬論。事實上，目前世界上隻有北朝鮮和貝寧兩個國家實行類似於中國的城鄉割裂、地區分割、城市隔離的戶籍製度，大多數國家采取的是身份證管理、人號或社會安全號管理等措施，它們與中國的隔離型的戶籍製度完全是兩碼事。
中國現在已經是“大國崛起”了，不應再回避公民自由遷徙這個基本人權。
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