憶“政出多門”引發在國務院的一場博弈

這次爆發的毒奶粉事件，再次把中國特有的國情即“政出多門、職權交叉”的行政管理體製問題凸現出來。

食品安全問題並不是沒有人管，從“田間”到“餐桌”、從養殖加工到市場流通，每一個環節都有“重兵防守”：農業部門管初級產品，工商部門管流通，質檢部門管加工企業，衛生部門管餐飲，食品藥監局管協調……部門管理既有重複，也容易產生漏洞。有費可收、有利可圖的事情多家監管，有責無利或責大於利的推諉扯皮。

在其他領域，類似的問題也很突出。當年我在城鄉建設環境保護部工作時，該部在職權上就和許多部門有交叉，如在城市水資源方麵與水利部的交叉，城市道路及客運方麵與交通部門的交叉，土地管理方麵與農業部的交叉，風景區的管理方麵與林業部的交叉，建築設計管理方麵與國家計委的交叉等等。

1983 年，曾因為在幹部住房標準問題上產生分歧，我們和勞動人事部在國務院發文的問題上，把“官司”打到當時的國務院總理趙紫陽、書記處書記胡啟立、國務院副總理田紀雲那裏，使國務院不得不為同一個問題下了兩次不一樣的文件。

政出多門

上世紀八十年代初，國家經濟遠不如現在，國家每年用於住宅建設的投資很有限，每年建成住宅約 8 千萬平米（現在約為 6 億平米），而當時城鎮人均住房麵積不到 5 平米（現為 27 平米），城市中無房戶達 700 多萬戶，住房矛盾十分突出。

當時，住宅還沒有實行商品化，國家機關實行的是福利分房，住宅建設全靠財政撥款。一些部門、單位不顧群眾住房困難的實際情況，為幹部修建高標準住房，擠占了為群眾建房的投資，導致幹群住房嚴重苦樂不均，引起群眾強烈不滿。

總理趙紫陽對這種現象很重視，多次指出：“現在城市新建住房，有些地方標準太高，我們國家搞不起。”“從我國國情出發，隻能提倡住窄一點。”“這些都是很大的問題。要有個端正的看法，整個指導思想要端正一下，不能片麵強調某一個方麵。”

按國務院確定的職責範圍，住房建設計劃和住房標準由城鄉建設環境保護部負責，住宅建設投資由國家計委負責並編入到整個國民經濟發展計劃中去。

當時，我在城鄉建設環境保護部城市住宅局住宅建設處當處長，我部和國家計委有關部門落實趙紫陽的意見，提出以原國家建委（城鄉建設環境保護部的前身）製定的住宅設計標準為依據，作為住房的建設和分配標準。具體是：城市住宅以中小戶型為主，每套建築麵積控製在 50 平米左右，處級幹部住房的建築麵積為 60-70 平米，廳局級幹部住房的建築麵積為 80-90 平米。報給趙紫陽後，趙紫陽批示：“住宅建築以中小型為主，很對，每套五十平米似仍偏高。”他要求我部和國家計委能予以重視，落實到國民經濟計劃和工作中去。

正當我部住宅局和國家計委投資局、設計局遵照總理的指示製定詳細的方案和措施時，勞動人事部在沒有征求我們兩個主管部委的情況下，製定出了離休幹部的住房標準，報國務院並予 1983 年 5 月 23 日以國務院辦公廳 39 號文批準下發。在批準下發的《關於中央和國家機關離休幹部生活待遇問題的補充規定》中，住房標準以“間數”為主要標準，以“居住麵積”為輔助標準。司局級幹部的房間為 3-4 間，居住麵積最多不超過 70 平米；處以下幹部住房的房間 2-4 間，居住麵積最多不超過 50 平米。

勞動人事部製定的離休幹部住房標準存在以下問題：

1 、以居住麵積作為標準分配房屋十分不科學，也不合理。居住麵積也就是居室的麵積，在一般的設計中，居室麵積約為整個住房建築麵積的一半。但是在高檔房屋的設計中，可以在控製居室麵積的情況下，擴大客廳、廚房、衛生間麵積或增加衛生間、陽台、壁櫃、儲藏室等附屬用房進而增加整個建築麵積。也就是說，用居住麵積根本無法控製住房的建築麵積。

2 、即使按一般標準設計，居室麵積為房屋建築麵積的一半，他們製定的處級幹部的住房標準換算成建築麵積達 100 平米，局級幹部達 140 平米，遠超過我們製定的標準，違背了總理有關的指示。

反映強烈

國務院辦公廳 39 號文件下發後，不但給我部和國家計委貫徹總理的有關指示帶來困難，造成住房標準的混亂和下麵的思想混亂，也給正在清查建房分房不正之風的中紀委的工作帶來一定的困難。中紀委書記韓光對 39 號文非常有意見，對此曾有個批示轉到我們部。

當時許多部門直接向國務院提出意見，認為勞動人事部提出的標準與過去有關部門製定的文件精神不一致，造成下麵工作的被動。

這時，我們正在召開全國住宅設計網聯絡會議，來自全國各地設計部門的代表對 39 號文反映強烈。代表們一致認為，當前黨風不正的一個突出表現就是我們一些領導幹部考慮自己多了，對群眾疾苦關心少了，在住房問題上表現的尤為突出。國家對離休幹部住房沒有專項投資，離休幹部住房標準高了，必將影響群眾和在職幹部的分房，導致與民爭利的現象。大家提出， 39 號文為離休幹部製定這樣高的、又無法嚴格控製的標準，同當前端正黨風相矛盾，也是和黨的宗旨相違背的。大家還提出，雖然 39 號文規定的是“中央和國家機關離休幹部”的住房標準，但中國是上行下效，甚至下麵常常是有過之而無不及，由此可能導致下麵一股攀比的高標準建房風。

會後，我們把各地的意見報告給部裏。我們部的部長是李錫銘（後任北京市委書記），他要求我們拿出意見，同時又把韓光批示的複印件轉到我們局。

局長把我找去，商量應對的辦法。我建議，由我局代部裏擬一個給國務院的報告，正式提出對國務院辦公廳 39 號文件的意見。同時，把我們的想法和國家計委通通氣，爭取計委也向國務院反映意見。

驚動高層

很快，我部和國家計委都向國務院正式打了報告，要求停止執行 39 號文件有關住房標準的規定。國務院辦公廳給我部回複，承認批發勞動人事部的文件沒征求我部的意見，是工作疏忽，不妥當。認為我部提出的意見合理，但讓國務院收回 39 號文件不好辦。

這時，《光明日報》的記者采訪我，得知這一情況後，向我表示，《光明日報》是中央直接管理的四大媒體之一（其它為新華社、人民日報、經濟日報），他們發的《情況反映》直接送給政治局常委。於是， 1983 年 7 月，他們的《情況反映》刊登了我寫的《從勞動人事部製定的離休幹部住房標準看我國住房標準的混亂狀況》。我的這篇“內參”，點出了當前政出多門的現狀及國務院辦公廳工作不細、不慎重的問題，不但告了勞動人事部，也等於告了國務院辦公廳。

趙紫陽看到《情況反映》後，批示讓國務院副總理田紀雲查問一下此事，讓國務院秘書局局長侯穎負責調查此事。

兩部交鋒

8 月初，在趙紫陽、田紀雲過問的壓力下，由侯穎參加，在勞動人事部召開會議，通知我部派人參加。我和住宅局副局長朱毅代表部裏參加了會議。到會後，發現勞動人事部沒有邀請國家計委參加，結果會議變成我部和勞動人事部的交鋒會議。

會議一開始，勞動人事部一位局長解釋，他們不知道國家有主管住房的部門，因此事先沒有和我部打招呼，向我們表示了歉意。接著，向我們介紹了製定標準的背景，即他們對中央和國家部委局級幹部有一個住房調查，以及他們在製定標準過程中征求了各部委的老幹部局的意見，言外之意是得到了各部委的支持。他們還解釋， 39 號文提出的居住麵積標準是“最多不超過”，並不是按這個標準分配。

我和朱毅都發了言，因侯穎在場，為了讓國務院了解我部的態度，我們重申了部裏的意見：

1 、勞動人事部製定的標準太高，不適合中國目前的國情。當前城市住房矛盾極為突出，群眾住房十分困難，城市中還有 700 萬無房戶。為離休幹部製定這樣高的標準，不是愛護幹部，隻會使幹部更加脫離群眾。國家建委原製定的標準，已相當寬裕，不能再突破。在當前端正黨風的形勢下，對各級幹部的住房適當控製，隻會對黨的事業有利。

2 、勞動人事部隻征求各部委老幹部局的意見，是不全麵的。住房政策是黨的重大政策，不能隻考慮局部，應該通過負責製定政策的綜合主管部門，從全局考慮，不能政出多門。勞動人事部解釋他們不知道國家有主管住房的部門，這個解釋是講不通的。住房是人民生活中的重要部分，國家怎麽會沒有部門管呢？

3 、製定標準要科學，住宅標準以“間數”為主要標準就不科學，房間可大可小；以“居住麵積”為輔助標準難以限製建房規模，因為可以通過加大附屬用房麵積擴大建房規模，所以不科學，應該以建築麵積作為標準。雖然 39 號文提出以居住麵積為標準時，強調“最多不超過”，但實際上達不到這個標準的都會千方百計地爭取這個標準。因此勞動人事部製定的標準必須廢除。

領導表態

國務院秘書局長侯穎 8 月 16 日向田紀雲寫了《情況調查報告》， 17 日田紀雲將《情況調查報告》上報給趙紫陽、胡啟立。

28 日，胡啟立批示給田紀雲：“兩部各執一詞。可否根據對 39 號文件執行情況總結補發一個說明或解釋性通知，對若幹細節做些規定。否則‘最多不超過’的提法，在實際執行中將變成‘必須達到的標準’。以 39 號文件為依據，爭房要房的事也會出現。另外，也要明確指出， 39 號文隻對中央和國家機關有效，其他單位不得比照。因大、中、小城市，地區不同，條件也不同，不能強求一律。以上意見妥否，供你參考。”

30 日，趙紫陽批示：“同意啟立同誌批示。”

幾個領導的批示和侯穎寫得報告很快送到我部，看來似乎大局已定，雖然對 39 號文件的應用做出了具體限製，但仍然有效。我們要求撤銷 39 號文的建議被否定。

明擺著 39 號文件的規定和總理以往的指示相矛盾，為什麽總理不提出反對意見呢？部領導和局領導對這種結果都不滿意，但總理有批示，大家不好說話了。以往這種部門之間扯皮的事很多，有一些也是不了了之。行政管理的弊端 由此可見一斑。

我如果是部長，可能也就算了，畢竟總理表態了。但我是處長，具體負責此項工作，特別是我們處正在製定有關住房製度改革的方案，準備報國務院， 30 號文完全打亂了我們的部署，我有些不甘心。

我給在國務院秘書局的熟人、處長張克智（後官拜國務院副秘書長）打電話。我們倆曾一起在全國人民代表大會秘書處工作過。 1981 年我率先提出住房製度改革的建議後，受到趙紫陽的肯定，指示讓我到中南海匯報，也是張克智具體安排的。

張克智告訴我，胡啟立在中央分管離退休幹部的工作，勞動人事部製定的有關規定，是胡啟立同意後才下發的。這次侯穎的報告，胡啟立批示後，紫陽也就不好說什麽了。關鍵還是做好胡啟立的工作。

我想起了中央書記處研究室一位處長，他曾向我了解過全國住房情況。我打電話給他，講了這個情況。他說，你不要直接給胡啟立寫信，你把問題和情況寫給我們研究室，我們向胡啟立反映。

再度奏本

我看了侯穎的報告，感到他沒有全麵、如實向中央領導反映情況。於是在 9 月中旬，我在朱毅副局長的支持下，給中央書記處研究室寫了個材料，除了把趙紫陽的一係列指示、當前住房情況和矛盾、 39 號文件的問題及各地反映、我們和勞動人事部交換意見的情況、我們和國家計委為落實趙紫陽的指示正在做的工作等作了匯報外，還點名指出國務院秘書局長侯穎在給田紀雲的報告中存在的問題：

1 、沒有提城鄉建設環境保護部和國家計委給國務院的報告中反映的情況和問題；

2 、回避了勞動人事部製定文件時未征求我們這兩個主管部門的事實；

3 、在匯報勞動人事部開會的情況時，隻點出我的發言，隻字不提副局長朱毅，容易給上麵造成不是城鄉建設環境保護部有意見，而隻是某個具體工作人員有意見的錯覺；

4 、在反映離休幹部住房現狀時，隻提幹部住房的間數，不提麵積數，無法讓中央領導判斷兩個部門在麵積標準爭論的是非。

我還指出， 39 號文反映出來的問題與國務院辦公廳尤其是秘書局的工作不慎重有關，而侯穎同誌的報告至今不能正視此問題。我特別強調：希望中央書記處研究室能把這些情況向中央領導反映，以盡快解決這一矛盾。

過了國慶，國務院秘書局的張克智給我打來電話，說：“你給中央書記處的材料，中央領導看到了，也有了意見。材料和批示都在我這裏，我給你打個招呼。”“是胡啟立的意見嗎？”“不光是啟立的，紫陽總理、紀雲副總理都有意見。”“領導們什麽意見？”“領導們的意見我就不說了，材料也不轉過去了。我隻給你講一個意見： 39 號文件發了就發了，補救的方法是以國務院的名義下一個嚴格控製住房標準的文件。你們和計委商量一下，由你們部代國務院起草，然後計委會簽後報國務院批發，以後麵下發的文件否定前麵下發的 39 號文件不合理的部分。 39 號文件是國務院辦公廳批準下發的，而你們報的文件是以國務院批準下發，更有權威。”

12 月 15 日，國務院以國發 (1983)193 號文下發了《關於嚴格控製城鎮住宅標準的規定》，對住房標準作了嚴格規定，文件重申在國家經濟能力有限，且嚴重缺房的情況下，住房隻能是低標準的。為了能真正限製住宅麵積，保證住宅套數，規定對住宅建設量的衡量，不僅以建築麵積衡量，還要以住宅套數為計量單位，申請建設住宅，兩者缺一不可。

1984 年，國家計委和城鄉建設環境保護部以計標 (1984)774 號文，下達《關於貫徹執行國務院 193 號文件的若幹意見》，對落實國務院 193 號文、嚴格控製住宅建設標準作了具體規定。
至此，一起因“政出多門”引發在國務院的有關住房標準的博弈，塵埃落定。