明前雨前茶
明前雨前茶
正文
為啥會有三年大饑荒，餓死那麽多人 ZT
劉少奇：“這裏提出一個問題：這幾年發生的問題，到底主要是由於天災呢，還是由於我們工作中間的缺點和錯誤呢？湖南農民有一句話，他們說是‘三分天災，七分人禍’……總起來，是不是可以這樣講：從全國範圍來講，有些地方，天災是主要原因，但這恐怕不是大多數；在大多數地方，我們工作中間的缺點錯誤是主要原因（引自薄一波，1993：1023）。
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“三年自然災害”時期我國省級政府
對災荒的反應和救助研究
周飛舟
原載《社會學研究》2003年第2期
導論
1959-1961年，在中國曆史文獻中通常被稱為“三年自然災害”或“嚴重困難”時期①，也是國外一些文獻中提到的“災荒”時期。
在此三年期間中國大陸各地普遍發生了糧食供應緊張的狀況，有些地區因此導致了人口的非正常死亡。
從現存的曆史文獻來看，
我們可以判斷災荒自1959年春就開始了，
有些地區自1958年冬就出現了糧食緊張狀況。②
如果從國家統計局20世紀80年代中期頒行的人口統計資料來看，1959-1961年這三個年份的死亡率明顯高於其他年份。③
這次災荒除了規模巨大之外，還有兩個特點值得注意。
首先就是災荒的起因一直模糊不明，聚訟紛紜。
以前的認識是主要由於“自然災害”引起，
近年來有學者提出災荒的起因是多方麵的，
除了自然因素外，還有經濟的、政治的因素起作用。
國外的學者付出較大努力去尋找導致災荒的主因，但結果也是莫衷一是。
其次是這次災荒持續的時間之長，較為罕見。
曆史上隻有由大規模瘟疫、戰爭導致的災荒才持續時間比較久。
由於糧食短缺而導致的災荒，通常可由政府救荒，在一兩年內控製災情。
糧食災荒持續三年，說明政府在救荒過程中反應不夠迅速。
1984年，托馬斯·波恩斯坦（ThomasBernstein ）在《理論與社會》雜誌上發表了一篇名為《斯大林主義、災荒和中國農民：大躍進期間的糧食征購》的文章。
文章中，波恩斯坦對比了前蘇聯20世紀30年代初和中國50年代末發生的災荒，認為與蘇共相比，由於中國革命“農村包圍城市”的特點，中國共產黨和農的關係更為密切，所以農村的災荒不能用政府蓄意剝奪農民剩餘來解釋。
通過對50年代末中國糧食統購統銷政策的考察，波恩斯坦提出了一個問題： 為何中國政府在農村糧食狀況緊張的情況下仍然實行高征購的政策？按照他的看法，政府對農民生活一直甚為關注，救荒尤恐不及，何以會出現這種情況？
波恩斯坦的這個問題實際上是個災荒反應和救助的問題：政府救荒行動較慢，是因為不知實情嗎？
災荒規模如此之大，怎麽可能不知道？
但是如果知道，又為何不作出反應？
筆者在本文中試圖回答這些問題。
以往的研究將注意力主要放在中央政府的反應上，比較注意大的政治事件，尤其是1959年夏天的廬山會議對曆史發展的影響。
但是我認為，研究政府的反應和采取的措施將眼光僅僅局限於中央政府是遠遠不夠的。
在災荒時期，中國各省間的死亡率不但有著極大的差異，而且省級政府的行為決策也對災荒的嚴重程度和肆虐時間有著極大的影響。
我們即使回答了中央政府是否知情的問題，也難以解釋這種省際間的巨大差異。
因此，本文將利用省級的糧食分配數據和一些曆史性的文字材料，主要從省級政府而非中央政府的角度來考察他們對災荒的反應和救助。
根據對省級曆史數據的分析結果，我發現：
省級政府不但在很大程度上知道災荒的實情，而且作出了積極的反應，隻是由於許多省級政府不肯向中央求援，或者即使求援也已為時太晚。
再者，由於統購統銷體製造成的省際和省內糧食銷售和調撥能力上的局限也使得對災荒的救援效果不大。
現有的解釋和進一步的問題
現有的研究集中於尋找災荒的起因。
傳統的解釋是“自然災害”，但是這個解釋並不完備。
實際上，中國共產黨內的一些高層人士也認為此次災荒人為的因素非常重要，在1962年召開的“七千人大會”上，劉少奇也提出了著名的“三分天災、七分人禍”的說法①（薄一波，1993；李銳，1999）。
那麽人為的因素又有哪些呢？
林毅夫的解釋是農業生產製度的崩潰。
他構建了一個博弈論模型，論證人民公社製度因為取消了“退出權”（自由退社的權利）而使得社員競相消極怠工，最終導致農業生產率和糧食生產的迅速下降（Lin ，1990）。
另外，布拉莫爾認為是直接的相關農業政策導致了災荒的出現。
據他對四川省的研究，1959年與上年相比，糧食播種麵積急劇下降，這直接導致了糧食供應總量的不足（布拉莫爾，1995）。
這兩種解釋均是基於傳統的解釋災荒的視角，即食物短缺或供應不足（foodavailabilitydecline ，FAD ）。
近年來新出現的一種解釋其根據是當時一種特殊的糧食消費機製———1958、1959年遍及全國的“公共食堂”製度。
當時由於黨的號召，全國各地農村普遍辦起了以生產隊為單位的“公共食堂”。社員自家都取消了爐灶而在食堂吃飯。有些地方提倡“吃飯不要錢”，鼓勵社員“放開肚皮吃飯、鼓足幹勁生產”，造成了糧食浪費的現象（趙發生，1988）。
一種新的解釋認為，在食堂這種“公共產權”的製度下，人人都會“敞開肚皮”亂吃，結果“寅吃卯糧”而造成災荒（Chang ＆Wen ，1997；Yang，1986）。這種解釋雖然觀點鮮明，而且也是針對1958、1959年的災荒而言，但證據卻頗為不足（龔啟聖，1998）。
同時，從當時的報道來看，“敞開肚皮”的食堂隻是少數，大部分地區采取的是“按人定量”或者“憑票吃飯”的做法。
以上這些集中於糧食生產和消費的解釋有兩個缺陷。
首先，這些說法是就全國情況籠統而論，對於各省死亡率差異極大的事實沒有給予足夠的重視。
其次，如果問題都是出在糧食的生產環節上，那麽如何解釋1959年春天和有些省在1958年冬就開始的災荒？
1958年糧食在各省普遍獲得豐收，生產激勵機製和糧食播種麵積下降對生產的影響至少要到1959年夏收時才能反映出來；
而且 分省的糧食數據 表明，糧食總產越高的省份災荒反而越嚴重（Lin ＆Yang，2000）。
這些現象都告訴我們還要將注意力集中到糧食的分配而非生產機製上（Walker，1984）。
所以一些學者認為，災荒主要是征購“過頭糧”———即政府從農民手中征購走過多的糧食———造成的過高的糧食征購率造成的（Bernstein ，1984；Kung＆Lin ，2002）。
此觀點最早由波恩斯坦提出，但是他沒有提供相應的數據，其結論隻是參照前蘇聯30年代的災荒推斷的。
有 分省數據分析 的見龔啟聖和林毅夫的文章（Kung＆Lin ，2002），該文說明了1958、1959、1960年連續三年過高的糧食征購是造成災荒的最為顯著的原因。
但是，“過頭糧”的觀點在解釋了災荒的起因之後，隨即帶來了另一個問題，即政府為何在災荒已經大規模發生的時候仍然堅持高征購？
從征購糧的情況來看，各省在災荒最為嚴重的兩年———1959、1960年，糧食征購率卻達到了曆史最高點。
這個令人迷惑的現象使我們不得不將注意力轉移到政府對災荒的反應和采取的措施上來。
中央和各省為何對糧食緊張的情況沒有反應或者反應遲鈍？是毫不知情還是有意隱瞞？
反常的征購率和糧食分配體製
如果我們計算在災荒時期全國的 平均死亡率 和 糧食征購率就會發現：
死亡率高峰是在1959年和1960年，而同時糧食征購率也達到了曆史最高點（詳見表1）。
這不禁使人得出中央及各省對災荒毫不知情或反應遲鈍的看法。
那麽，會不會各省之間的征購率差異比較大呢？也就是說，雖然總的來說，中央反應遲鈍，但各省會不會因自己省內死亡率的變化而對征購率有所調整呢？
要回答這個問題，一個粗略的辦法是看1960年的征購率在各省是否因1959年的死亡率升高而下降①，計算方法如下：
死亡變化率=〔（1960年死亡率-1959年死亡率）1959年死亡率〕×100%
征購變化率=〔（1960年征購率-1959年征購率）1959年征購率〕×100%
我們將所有省份（新疆、西藏和台灣除外）包括在內，算出了全國平均的死亡變化率和征購變化率以及這兩個指標的標準差，見表2.
從表2中可以看出，1959-1960年全國的死亡變化率較大，省際差異也很大（標準差為68.67），但相比之下，征購率的平均變化率隻有0.36%，標準差也相對較小（28.91）。
這說明，與死亡率的變化不同，各省的征購率在1959年和1960年間幾乎沒有出現明顯的變化。
換句話說，雖然有的省災荒嚴重，有的省災荒較輕，但農民的糧食征購率對這種差異沒有什麽反應，還是一律進行高征購。
由此我們可以得出不但中央而且各省也對災荒的情況反應遲鈍的看法。
但是這個看法是否站得住腳呢？中央知道情況較晚可以理解，但省級政府也不知情嗎？
要回答這個問題，我們首先要看糧食的征購率受什麽因素的影響，將它用作反映省級政府是否知情的指標是否恰當。
從1953年開始，我國政府決定對糧食和油料實行國家計劃收購和計劃銷售的政策，限製並逐步取消糧食市場，這主要是學習前蘇聯的經驗，力圖穩定糧食供應以加速工業化的政策（薄一波，1993；陳吉元，1993）。
一般說來，征購率是根據各地方農業社（或生產隊）的估計產量、三留（種子、飼料、口糧）標準和城市人口的消費量計算出來的，在這三個變量中，中央對全國各地的人均口糧標準（包括城市和農村）都有明確的指示和規定的範圍②，所以 決定各地征購率的主要因素實際上是農業的估計產量，這在1955年以後被稱為“定產”，是統購統銷工作的首要任務， 農業人均定產較高的省份征購率也相對較高。 所以在一般情況下，一個省的征購率反過來也能反映出一個省的糧食生產水平。
前麵介紹過，各省的征購計劃是在上一年秋後或本年年初作出的。
而1958年秋後正是全國浮誇風刮得最盛之時，各地都在放高產衛星、創世界紀錄，糧食“定產”變成了一項政治工作，成為衡量地方幹部是否“右傾”的重要標準。
我們可以看到許多曆史材料講述在各級地方幹部中，下級怎樣受到上級的壓力而不得不虛報產量的事實（Becker，1998；楚漢，1996；Bernstein ，1984）。
1959年秋後恰值“廬山會議”之後在全國掀起“反右傾”運動，產量和征購計劃都成為衡量是否“右傾”的政治標準（李銳，1999）。
各省的領導都沒有膽量冒被扣上“右傾”帽子的危險。
在這種形勢之下，計劃一旦作出，是否能夠完成就成為衡量幹部是否稱職的重要標準，
這就是1959、1960年秋有些地方無視災荒情況嚴重，仍然強迫農民交糧①的重要原因。
由此看來，省級政府很難對本省真實的糧食生產和消費狀況作出比較準確的估計（Walker，1984：46-57），以致於常常出現有的地方征了“過頭糧”，而有些地區征得不足，要花費大量的人力物力來“糾偏”（福建省地方誌編纂委員會，1993）。
而且，征購計劃一旦作出，在當時的政治風氣下，除非出現全國矚目的受災減產，就都隻能超額完成，而不能完不成任務，否則省內決策領導就會被中央或省內政敵扣上“右傾”或“地方主義”的帽子。
因此，在災荒時期，全國普遍的高征購率是由浮誇風和高估產決定的，高估產導致的高征購勢必不可避免（趙發生，1988）。
這樣一來，征購率能夠隨本省災荒的情況而變化的餘地實際上非常之小。
所以我們如果隻考察征購率，就很難看出各省的變化從而得出各省沒有反應或反應遲鈍的結論。
要考察各省的反應，隻能從糧食工作的其他兩大環節———糧食銷售和省際糧食調撥入手。
省內征購上來的糧食首先要以計劃統銷價格以人定量的形式銷售給省內的城市居民，這叫做城市統銷。
另外對於受災的農村地區、以種植經濟作物為主的地區和偏遠的海島、山區還要銷售一部分糧食，稱之為農村統銷，由於是返回農村銷售，所以又有些地區叫做返銷糧。
②返銷糧的數量主要隨當年經濟作物的種植麵積和受災情況而變化，一般發放高峰是在春季青黃不接之時。
城市統銷的部分有分配上的優先權（ubanbias），這是由於中國優先實行工業化的整體發展戰略所致，所以這部分變化的餘地很小。
而省級政府對於農村返銷的部分則有較大的決定權，能夠根據各地受災的情況作出反應。
糧食統銷和糧食征購一樣，在統購統銷初期是由國家統一嚴格控製的，但是到1958年，中央對糧食購銷製度實行了改革，即推行“購銷差額管理、調撥包幹”的辦法，隻關注各省的購銷餘額，將糧食的具體征購量和銷售量向各省放權（趙發生，1988：124-125）。
由於征購受到全國政治氣氛的影響，所以省級政府和糧食部門真正能夠有較大決定權的實際是統銷尤其是農村返銷糧部分。③
我們由這種分析可以期望從返銷糧的變化上來檢視省級政府對省內糧食餘缺狀況的反應。
征購上來的糧食在統銷之後，剩下的部分就歸入本省的糧庫。
為了平衡各大行政區的糧食消費狀況並防止各大區自立山頭，中央政府規定自己對各大區的征購糧食剩餘有統一的調撥權以在全國範圍內調劑餘缺。
在1958年調撥包幹實行之後，中央實際上加強了對調撥的控製，調撥計劃由落實到大區變為落實到各省。
到1959年由於糧食狀況趨於緊張，中央不僅直接控製各省的年度調撥計劃，而且開始下達安排每個季度的調撥計劃。
1960年，許多月度調撥計劃也由中央直接控製（趙發生，1988：120-121）。④
由上可知，雖然中央規定在計劃性的統購統銷體製下自己擁有對所有統購糧完全的決定權，但在實際運作過程中，中央有能力加以關注的隻是糧食征購的數字和執行情況，這是各省之間征購率差異較小的原因；
另外，對於省際的糧食調撥，隨著糧食購銷狀況的日趨緊張，中央也越來越嚴密地加以控製。
對於糧食返銷，由於中央隻是關注購銷餘額和調撥包幹的情況，省級政府可以動用自己的糧食庫存來加大返銷量。我們就此找到對於省內糧食餘缺狀況比較敏感的指標。
省級政府對災荒的反應
（一）省內返銷。省內返銷是本省政府對省內災荒、災害以及其他原因造成的缺糧地區的糧食回銷。在保證本省城市居民的口糧供應和國家糧食調撥、出口任務的前提下，省級政府對本省內返銷糧的數量和地區的發放擁有較大的決定權，可以說硬性政治任務的壓力比較小，因此反映在年增長的變化上就比較大。像前麵考察死亡率和征購率的關係一樣，筆者作出了各省平均的返銷率和調撥率在1959-1960年間的變化情況，見表3.
http://www.usc.cuhk.edu.hk/webmanager/wkfiles/2808_2_a2.gif
非常明顯，在災荒時期，人均返銷的平均變化幅度為19.91%，幾與死亡的平均變化幅度相同，標準差則高達20686，說明省與省之間的決策差別非常之大。這個線索告訴我們省級政府采取了救助行動，但是要確定這一點，我們還要進一步回答一個問題，即決定加大返銷量的是否都是那些缺糧省，而決定不銷或少銷的是否都是那些餘糧省呢？
我們假設災荒時期省級政府對災荒情況毫不知情或不作反應，那麽返銷糧的數量和本省的死亡率應該沒有顯著的關係。我們將各省的糧食返銷和死亡率分成兩個階段來作統計分析。
這兩個階段分為正常時期（1953-1958年、1962-1966年）和災荒時期（1959-1961年）。
現有的研究表明，死亡率和人均糧食產量與人均征購量有顯著的關係，所以我們在控製這兩個變量後來觀察返銷糧和死亡率的關係，結果見表4.
由表4可以看出，在控製了人均糧食產量和征購量之後，各省的糧食返銷在正常時期和災荒時期有顯著的差別。
也就是說，在災荒的三年中，各省實際上都對災荒作出了反應，就是增加返銷糧的數量，這表現為死亡率越高的省份返銷糧就越多（淨相關係數為+0.21）；
而在正常時期，返銷糧的發放則與死亡率沒有明顯關係。
這個發現推翻了我們原先的假設，即各省對災荒毫不知情或沒有反應的假設。
實際情況是，死亡率越高、災荒越嚴重的省份，省級政府在積極地發放返銷糧救荒。
為了確認這個發現，我們將11個災荒嚴重的高死亡率省（高峰死亡率超過20‰）在災荒時期的返銷情況列在表5中。
表5中列出的是返銷糧的年增長率和高死亡省的死亡率。
可以看出，除了安徽省外，其他高死亡率的省份在1959或1960年都加大過返銷糧的發放量（見表5中陰影部分），
其中西南兩省四川、貴州反應相對較慢，
而河南、湖南、廣西、雲南、甘肅和青海則明顯在1959年就對災荒采取了措施。
1961年的返銷量的減少一方麵與災情已逐漸緩解有關，另一方麵也因為各省的糧食庫存已耗竭殆盡，無力再增大發放量。
（二）省際調撥。由表3可以看出，人均調撥糧的平均變化幅度為13%，標準差高達325，也就是說，各省的調撥行為的變化幅度也非常大，
那麽，是否那些災荒嚴重的省份會積極地要求中央政府或鄰省調入更多的糧食，而那些死亡率低的省份也會積極地調出糧食而幫助鄰省救荒呢？
我同樣將省際調出、調入糧食的數量與死亡率作淨相關，並且同樣分成正常和災荒時期。
結果如表6所示。
令人吃驚的是，調撥糧並沒有像我們預想的那樣，在災荒時期和正常時期有顯著的差別。
這告訴我們， 災荒嚴重的省份並沒有采取明顯的行動向中央或鄰省請求調入糧食。這種行為使人迷惑。過高的死亡率表明即使這些省份大量發放返銷糧，也遠遠不夠，那麽為何不向省外請求援助呢？
根據零散的曆史文獻資料，我們知道許多災荒嚴重的省份實際上隱瞞了本省的災情。
向中央報告要求調入糧食就等於向中央報告本省發生了嚴重的災荒，這明顯是那些極左省份的領導不願幹的事情。
所以我們可以看到，從調撥糧上來看，有些災荒嚴重的省份直到其災荒達到高峰之際還在堅持調出糧食。見表7.
我們在表7中列出了高峰死亡率超過20‰的11個省份， 出人意料的是，這11個省份中竟然有6個省份在其災荒的最高峰時期還在大量調出糧食（見圖中陰影部分）。
這6個省是
華東的安徽，
華中的湖北、
湖南
以及西南三省。
據一些曆史文件材料，一些災情嚴重的省份，例如甘肅、山東，其災荒情況較早為中央所知，所以可以從數據中明顯看到這些省份在1960年由糧食調出省變成了糧食調入省，省委第一書記也被更換。
具有諷刺意義的是，災荒比山東更為嚴重的安徽省委第一書記竟然被調到山東去當第一書記“救災”，可見其隱瞞本省災情的本領之高，
我們能夠看到，安徽在1960年出現全國最高死亡率 的時候還外調了26萬噸糧食。
西南三省也是由一著名的“左傾”人物（李井泉）任第一書記。我們看到西南三省無一例外地大量外調糧食而無視其全國據首的死亡率。
據有關文獻記載，四川在其災荒高峰時期還堅持調出糧食到中原地帶。
由於“蜀道難”，這位書記便號召全省人民展開一場“調出糧食、支援全國”的人民運糧戰爭，使用人力、畜力往外省運糧（Walker，1984）。
河南雖然在1960年開始由外調糧食變為糧食調入省，但是調入的糧食非常有限，當時的河南省委書記（吳芝圃）也是著名的左傾人物，
毛澤東主席曾說這位省委書記比自己還要左（徐明，1998），對災荒的隱瞞也極為觸目驚心。
在河南的信陽地區，民兵日夜把住主要路口，以防農民逃荒致使災情泄漏（楚漢，1996）。
至此，我們探討了各省對災荒的反應，發現雖然大部分省都知道災荒的實情，並在發放返銷糧救荒，但是卻沒有向中央或其他省份要求調入糧食。
非但如此，一些災荒特別嚴重的省份還在大量的外調糧食。
這主要與當時的政治形勢和糧食體製有關。
從我們上部分介紹的糧食統購統銷體製中可以看出，省級領導無人敢冒“右傾”的危險而降低統購率，因為這是中央最為重視的頭等大事。
同時，雖然糧食調撥的決定權在中央，但是中央是根據地方各省的糧食餘缺情況來製定調撥計劃的，所以一個糧食調出省突然要求糧食調入，就等於向中央或鄰省宣布自己省內發生了大的災情，這同當時的“浮誇風”、“反右傾”的氣氛格格不入，而且也和本省內的高征購自相矛盾。
這種決策和行為模式是當時政治形勢的產物，每一層級的下級都是對上級負責，又由於缺乏司法和新聞的監督，使得上下級之間出現很高的信息成本（Sen ，1984）。
這種情況極易產生類似於楊大力所講的“效忠模式”，他就是以此來解釋各省政府行為上的差異的①，關於這種模式的具體作用機製，可參見Walder（1986）、李猛等（1996）的文章。
綜上，
我否定了省級政府不知災荒的假設，
也同時否認省級領導是見死不救的非理性動物而不願救荒。
我發現，
在不被中央知情的範圍內，在保證征購率、外調糧和城市人口口糧的前提下，災荒嚴重的省份大都顯著增加省內的糧食返銷。
在糧食的統購統銷體製中，省級地方政府對返銷有著較大的決定權。
所以我們可以理解在這種製度安排下，
省級決策領導必然因中央的監管而“大購”，
而在中央不太知情的情況下又不得不“大銷”。
有關災荒反應的研究將政府對災荒的反應分為三個大類，即
不知、
不能和
不願救荒（ignorance ，incapacity，callousness ）（Devereux，1993）。
既然政府不是不知，又不完全是不願，那麽災荒沒有得到及時控製，就是救助的效果不好了。這就要求我們從政府的救助能力上找原因。
有限的救荒能力
在表4中我們得知在災荒時期，返銷糧越多的省份死亡率越高，說明返銷是對當年死亡率的一個反應。
而且就人均返銷糧來說，一般省份能占到人均征購量的13-12，遠遠大於人均運出或運入的調撥糧（參見表8）。
如此說來，作為對災荒的救助措施，省內的返銷應該對翌年的死亡率有顯著的影響，
也就是說，返銷量雖然與同年度的死亡率呈正向的相關，但是應該與翌年的死亡率呈現負向的相關。即如果一個省發放的返銷糧越多，其翌年的死亡率就越低。
但是，我按照前麵做淨相關的方法計算之後，發現這二者之間並無顯著的關係，也就是說，雖然返銷糧發下去了，但是死亡率沒能降下來。這是為什麽呢？
如果我們仔細考察返銷量就會發現，雖然災荒時期返銷糧占到征購量的13-12，但是這其中不僅包括對災區的返銷，還包括了以種植經濟作物為主的地區、邊遠的海島、山區等常年吃返銷糧的地區，
因此我們不僅應該考察人均返銷糧的絕對數量，還應該考察災荒時期返銷糧增加的人均相對數量，這樣就可以捕捉因災情而增加的返銷糧的數量。
我們來看表9.
表9中列出了災荒三年和1954-1958年間（表中“平時”一欄）平均返銷量的差額。可以看出，和正常時期相比，返銷糧在災荒時期的增加或減少的絕對數量平均隻有10多公斤。
也就是說，那些災情嚴重的省份因災荒或其他因素而調整的返銷數量的變化在10公斤左右。雖然許多省份在積極返銷，但是返銷的絕對增加量並不是很大，這在一定程度上可以解釋為何救助的效果不大。
這個解釋當然遠遠不夠。一般說來，人均10公斤多的糧食已經可以供給災民食用近一個月，對救荒亦應顯著有效。
那麽我們接下來要回答的是，這10多公斤的糧食是否及時運到了災民手中呢？
我認為，對災荒的救助效果不好，除了返銷量不夠大外，主要還是因為不夠及時。
救荒是時間性極為緊迫的工作，無論返銷量是多是少，如果不能及時運抵災區並發放到災民手中都統統無濟於事。
救荒不夠及時，主要有以下幾個方麵的原因。
首先就是“大購大銷”造成的時間上的差距。
1958、1959年的大購是建立在高估產、浮誇風和反右傾基礎上的，在上層普遍造成了糧食足夠多的假象。
對基層幹部來說，虛報產量和指標已經成了工作的正常部分。
河南一個縣委書記的發言稿中就有這樣的句子：“不虛報，就不能鼓足群眾的幹勁；不虛報，就不能促進大躍進的形勢；不虛報，就於群眾臉上無光…
…這個縣城關公社社長的母親從村裏跑到公社要糧，社長都兩手空空“（楚漢，1996：41-42）。
許多省份直到春荒高潮的5月份才意識到問題的嚴重性，也就是說，知道開始出現腫病、死人的情況才開始作出反應，但是為時已晚。
1959年10月，廬山會議之後，本來各省的”糾左“和救荒變成了反右和”繼續躍進“，提出了新的高指標，並且錯誤地認為農民和小隊幹部”瞞產藏糧“，使得本來就沒有製止的災荒在1960年變得不可控製。
從對災荒的反應和救助來看，我們仍然能看出浮誇風導致的高征購不但引發了災荒，而且也明顯延遲了對災荒的及時救助。
其次是糧食的統購統銷體製實行以後，糧食的價格成為國家牌價，市場價格失靈。
許多災荒的研究者致力於找出一套科學有效的“災荒警報係統”（Devereux，1993），而糧食價格在這個係統中扮演著最重要的角色，因為價格對一個地區的糧食的供求狀況最為敏感。
但是，在統購統銷的體製下，糧食價格是國家製定的征購價格，根本無法反映各地糧食的供需情況。
在缺少價格信號的情況下，一個地區糧食的供應和需求以及在此基礎上的征購和銷售計劃主要依靠上級幹部根據估計產量、人均留糧和城市用糧來製定①，這種計劃製定是根據其下級計劃部門的上報數字作出的，最容易受到浮誇風和政治運動的影響而幾乎完全不能反應實際情況。
1958年浮誇風泛濫，糧食部門的征購計劃就隨著虛報的產量節節升高，根本無視也無法搞清糧食的實際供給情況。
1959年的高征購是一個更為顯著的例子。中央尤其是毛澤東根據廣東省委書記的報告，錯誤地相信農民普遍瞞產藏糧，從而在全國掀起一場“反瞞產”運動。②
嚴重的地方如河南信陽地區用吊打、批鬥的辦法來搜糧，被我們黨的內部文件中形容為“人間地獄”（國家農業委員會辦公廳編，1981）。
第三，省內糧食的“大購大銷”對糧食運輸體係和運輸能力提出了很高的要求。
災荒時期，即使省內的糧食返銷和地區間的調運也陷入一片混亂，這也是糧食難以及時到達災民手中的一個重要原因。
在實行糧食統購統銷初期，由於缺乏計劃經驗，省內的糧食調撥經常出現人為的失誤，即從一個地區調出糧食後，又向此地區調入糧食。
為了避免這種人為的失誤導致的浪費，運輸計劃的製定成為糧食工作中最重要的環節之一。
以華羅庚為首的科學家倡導推行“圖上作業法”，簡而言之就是計劃製定者在本省的地圖上畫出各種主要糧食作物的調撥、流動方向③（趙發生，1988）。
圖上作業法極其複雜，圖上標明了各縣的大米流出流入方向和流出流入方式，即是通過鐵路、公路或是水路。
另外，對於每一條流動路線，都要詳細製定流動的大米數量和計劃的執行時間，根據各縣的產量、留糧標準、庫存情況，既要達到各地間糧食的平衡，又要製定合理流向，避免重複倒運，因為 在20世紀50年代，各省的交通情況和運輸能力都難以適應大規模的糧食調運的要求。
實際上，這種看似科學的“圖上平衡”的方式是紙上談兵，內含極高的執行成本。
在正常時期，這種“圖上作業法”能達到一定的效率。
但是在災荒時期，由於信息的隔絕和浮誇風、高估產的影響，這種“走鋼絲”（Walker，1984）似的糧食體製隨即陷入混亂。其中的困難在於：
（1）平衡計劃中內含的各個變量除了庫存情況外，基本都是預先估計數，因此這種複雜的平衡有些像空中樓閣，中看不中用。
在正常年景，糧食的實際產量與估計產量差別不大時，體製的運轉還可維持，
但一旦某些糧食流出縣受災而需要運進糧食，整個糧食平衡計劃就會被打亂；
並且災情的發生、上報以及救援都沒有固定的時間，所以根本無法根據各地的受災嚴重程度來製定新的平衡計劃，隻能夠“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，哪裏有可調的糧食就先調出來，哪裏糧食供應出現問題就先給哪裏。
在這種情況下，糧食調運的大忌———重複倒運在所難免，人力物力的浪費倒在其次，有限的運輸能力變得難以承受這種“救急”調運。
翻檢各省的糧食誌，我們看到幾乎所有的省份，不論其災情嚴重與否，在三年困難時期，都不得不動員各廠礦、部隊、企事業單位的人力物力投入省內的糧食調運，許多山區省份多用人背畜扛，其捉襟見肘可想而知。
（2）由於交通條件和運輸能力的限製，大多數省份的糧食調運采用“倒運交換”的方式，即設立許多等級的糧食集並站點，將臨縣的糧食調入，而自己的糧食調出。
這種“先挖後補”的方式雖然節省了時間，但也存在極大的風險。一旦計劃中的補充糧源發生意外而難以及時運到，就會因庫存空虛而發生危險。
例如1958年10月底，由於糧食調撥出現意外，整個福州市的大米庫存僅夠供應十天（福建省地方誌編纂委員會，1993：162），
這種情況在三年困難時期極為普遍。同時這種“倒運交換”的方式在地區間存在極高的協調成本。
正如前文所述，在這種糧食購銷體製下，地方領導的決策對一方水土的生存極為重要。領導極左而 拚命外調糧食 固然可怕，但如果領導 采取地方保護主義而拒絕外調糧食 ，其相鄰地區的缺糧區就難以渡過災荒。 地區間的催調、拖延以至於四處求援終無結果的情況在災荒時期屢見不鮮。
綜上所述，我們看到， 權力集中的統購統銷的糧食分配製度不但無法探明糧食在地區間真正的供需狀況，而且越是在災荒來臨時，越是會因為其內含的協調和執行成本而陷入混亂。
我們看到， 浮誇風導致的“大購大銷”嚴重增加了運輸體係的負擔，使得其本來就極為脆弱的應變能力在突然的災荒麵前幾乎癱瘓。
結論
在對世界各地災荒的研究中，以森為代表的一批學者將對災荒的解釋由比較傳統的食物供應的視角（FAD ）轉為注意食物的分配體製，由此開辟了解釋災荒的新天地（Sen ，1986；Dreze ＆Sen ，1987）。
但是大部分學者使用的“糧食獲得權利”的概念隻是適用於市場經濟體製，對於社會主義計劃經濟體製下的食物分配尤其是食物分配製度的分析則甚少涉足。
森對於中國大災荒的解釋隻限於將原因歸咎於計劃體製和獨立的司法與新聞監督係統的缺乏，這種解釋顯得大而寬泛，明顯適用於解釋所有類似國家的災荒。
實際上，所有的災荒都是各不相同的，雖同是計劃體製，中國的災荒與前蘇聯1931-1932年的災荒就完全不同（Bernstein ，1984）。
據波恩斯坦所言，與蘇共相比，對中國共產黨不能簡單地用剝奪農民的觀點去理解。
我利用省級的糧食分配的數據分析發現：
１。大部分省份都對災荒作出了實際的反應，即在省內加大返銷糧的發放數量。
２。但是，這種反應和救助一方麵十分有限，因為各省領導顯然迫於政治壓力而進行高征購同時向中央在一定程度上隱瞞本省的災情；
３。另一方麵，即使大量返銷救荒，也顯然由於浮誇風、反右傾等政治因素的影響而不夠及時，
４。同時現行的購銷體製內含高昂的執行成本，這些成本在緊急情況來臨時大大降低了對災荒的救助效率，使得本來就已經太晚的救荒變得收效甚微。
注釋：
①②③一些外國學者根據中國官方人口統計資料推算，1958-1961年“非正常死亡”的人數在1500-3000萬之間（Ashtonetal.，1984；Banister，1987）。河北昌黎縣：“……
一日三頓稀飯（施各莊段店等）難以支持勞動，也影響幹勁。據談最嚴重者為樂亭縣，每日隻能供半斤糧，現在吃白薯秧的葉子，有些人到果鄉公社的地方揀白薯幹“（1959.4.13）
；河北省：“目前我省糧食局勢相當緊張，有30多個縣鬧缺糧，嚴重的十個縣。”（1959.5.3）
；廣東省：“個別地方（如崖縣、南雄、羅定、欽縣等）因工作疏忽，餓腫了一些人（據不完全統計是10930人，其中已死134人），但絕大多數是在4月以前發生的”（1959.4.28）。
（以上見國家農業委員會辦公廳編，《農業集體化重要文件匯編》）。中共中央《關於建國以來黨的若幹曆史問題的決議》：“我國國民經濟在1959年到1961年發生嚴重困難，國家和人們遭到重大損失。”
①劉少奇的原話：“這裏提出一個問題：這幾年發生的問題，到底主要是由於天災呢，還是由於我們工作中間的缺點和錯誤呢？湖南農民有一句話，他們說是‘三分天災，七分人禍’……總起來，是不是可以這樣講：從全國範圍來講，有些地方，天災是主要原因，但這恐怕不是大多數；在大多數地方，我們工作中間的缺點錯誤是主要原因（引自薄一波，1993：1023）。
①②見《中華人民共和國國務院關於糧食統購統銷的補充規定》，1957年10月11日。1959年和1960年是災荒的兩個高峰期，這個時期的變化率最有代表性。
①②③④1961年，周恩來總理親自設計了一張《中央糧食調撥計劃表》，統一指揮各省的調撥計劃（趙發生，1988：121）。雖然從表麵看來，隻要中央決定了餘額和征購量，銷售量也同時被決定，其實在實際的執行過程中，省級政府可以通過挖自己庫存的辦法來實際上增加返銷量或應付中央的調撥任務。1960年全國就有11個省份通過挖庫存的方式來完成或部分完成中央的調撥任務（趙發生，1988：121-122）。有些省份的糧食誌中隻將返銷到災區的統銷糧叫做返銷糧，而其他的經濟作物區等則不稱為返銷糧，叫法不太統一。本文為計算方便，統統將農村統銷糧稱為返銷糧。河南信陽地區曾發生將地方幹部和一些農民吊打逼糧的情況，一些人被打死（國家農業委員會辦公廳編，1981）。
①他並沒有指出“效忠”行為的作用機製。楊大力隻是發現黨員密度越小的省份死亡率越高，而解釋說，這是因為黨員密度越小的省份越傾向於“效忠”中央，因為要求入黨的積極分子通常比已經入黨的黨員更加激進和“左傾”，這導致了較高的死亡率（Yang，1986）。
①②③由於“圖上作業法”複雜而難以掌握，已經成為許多糧食學校的必修課程。實際上，隻要在一定程度上受1958年浮誇風的影響，就很難接受1959年災荒的事實。毛澤東內心就有這種疑慮。而趙紫陽的報告為毛提供了一種解釋（Becker，1996）。《中央人民政府政務院關於實行糧食計劃收購和計劃供應的命令》第三條：“……省、專、縣三級控製數字（計劃收購和計劃供應的控製數字），由其上一級政府規定”。
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作者係北京大學社會學係講師
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文章來源：原載《社會學研究》2003年第2期
劉少奇：“這裏提出一個問題：這幾年發生的問題，到底主要是由於天災呢，還是由於我們工作中間的缺點和錯誤呢？湖南農民有一句話，他們說是‘三分天災，七分人禍’……總起來，是不是可以這樣講：從全國範圍來講，有些地方，天災是主要原因，但這恐怕不是大多數；在大多數地方，我們工作中間的缺點錯誤是主要原因（引自薄一波，1993：1023）。
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“三年自然災害”時期我國省級政府
對災荒的反應和救助研究
周飛舟
原載《社會學研究》2003年第2期
導論
1959-1961年，在中國曆史文獻中通常被稱為“三年自然災害”或“嚴重困難”時期①，也是國外一些文獻中提到的“災荒”時期。
在此三年期間中國大陸各地普遍發生了糧食供應緊張的狀況，有些地區因此導致了人口的非正常死亡。
從現存的曆史文獻來看，
我們可以判斷災荒自1959年春就開始了，
有些地區自1958年冬就出現了糧食緊張狀況。②
如果從國家統計局20世紀80年代中期頒行的人口統計資料來看，1959-1961年這三個年份的死亡率明顯高於其他年份。③
這次災荒除了規模巨大之外，還有兩個特點值得注意。
首先就是災荒的起因一直模糊不明，聚訟紛紜。
以前的認識是主要由於“自然災害”引起，
近年來有學者提出災荒的起因是多方麵的，
除了自然因素外，還有經濟的、政治的因素起作用。
國外的學者付出較大努力去尋找導致災荒的主因，但結果也是莫衷一是。
其次是這次災荒持續的時間之長，較為罕見。
曆史上隻有由大規模瘟疫、戰爭導致的災荒才持續時間比較久。
由於糧食短缺而導致的災荒，通常可由政府救荒，在一兩年內控製災情。
糧食災荒持續三年，說明政府在救荒過程中反應不夠迅速。
1984年，托馬斯·波恩斯坦（ThomasBernstein ）在《理論與社會》雜誌上發表了一篇名為《斯大林主義、災荒和中國農民：大躍進期間的糧食征購》的文章。
文章中，波恩斯坦對比了前蘇聯20世紀30年代初和中國50年代末發生的災荒，認為與蘇共相比，由於中國革命“農村包圍城市”的特點，中國共產黨和農的關係更為密切，所以農村的災荒不能用政府蓄意剝奪農民剩餘來解釋。
通過對50年代末中國糧食統購統銷政策的考察，波恩斯坦提出了一個問題： 為何中國政府在農村糧食狀況緊張的情況下仍然實行高征購的政策？按照他的看法，政府對農民生活一直甚為關注，救荒尤恐不及，何以會出現這種情況？
波恩斯坦的這個問題實際上是個災荒反應和救助的問題：政府救荒行動較慢，是因為不知實情嗎？
災荒規模如此之大，怎麽可能不知道？
但是如果知道，又為何不作出反應？
筆者在本文中試圖回答這些問題。
以往的研究將注意力主要放在中央政府的反應上，比較注意大的政治事件，尤其是1959年夏天的廬山會議對曆史發展的影響。
但是我認為，研究政府的反應和采取的措施將眼光僅僅局限於中央政府是遠遠不夠的。
在災荒時期，中國各省間的死亡率不但有著極大的差異，而且省級政府的行為決策也對災荒的嚴重程度和肆虐時間有著極大的影響。
我們即使回答了中央政府是否知情的問題，也難以解釋這種省際間的巨大差異。
因此，本文將利用省級的糧食分配數據和一些曆史性的文字材料，主要從省級政府而非中央政府的角度來考察他們對災荒的反應和救助。
根據對省級曆史數據的分析結果，我發現：
省級政府不但在很大程度上知道災荒的實情，而且作出了積極的反應，隻是由於許多省級政府不肯向中央求援，或者即使求援也已為時太晚。
再者，由於統購統銷體製造成的省際和省內糧食銷售和調撥能力上的局限也使得對災荒的救援效果不大。
現有的解釋和進一步的問題
現有的研究集中於尋找災荒的起因。
傳統的解釋是“自然災害”，但是這個解釋並不完備。
實際上，中國共產黨內的一些高層人士也認為此次災荒人為的因素非常重要，在1962年召開的“七千人大會”上，劉少奇也提出了著名的“三分天災、七分人禍”的說法①（薄一波，1993；李銳，1999）。
那麽人為的因素又有哪些呢？
林毅夫的解釋是農業生產製度的崩潰。
他構建了一個博弈論模型，論證人民公社製度因為取消了“退出權”（自由退社的權利）而使得社員競相消極怠工，最終導致農業生產率和糧食生產的迅速下降（Lin ，1990）。
另外，布拉莫爾認為是直接的相關農業政策導致了災荒的出現。
據他對四川省的研究，1959年與上年相比，糧食播種麵積急劇下降，這直接導致了糧食供應總量的不足（布拉莫爾，1995）。
這兩種解釋均是基於傳統的解釋災荒的視角，即食物短缺或供應不足（foodavailabilitydecline ，FAD ）。
近年來新出現的一種解釋其根據是當時一種特殊的糧食消費機製———1958、1959年遍及全國的“公共食堂”製度。
當時由於黨的號召，全國各地農村普遍辦起了以生產隊為單位的“公共食堂”。社員自家都取消了爐灶而在食堂吃飯。有些地方提倡“吃飯不要錢”，鼓勵社員“放開肚皮吃飯、鼓足幹勁生產”，造成了糧食浪費的現象（趙發生，1988）。
一種新的解釋認為，在食堂這種“公共產權”的製度下，人人都會“敞開肚皮”亂吃，結果“寅吃卯糧”而造成災荒（Chang ＆Wen ，1997；Yang，1986）。這種解釋雖然觀點鮮明，而且也是針對1958、1959年的災荒而言，但證據卻頗為不足（龔啟聖，1998）。
同時，從當時的報道來看，“敞開肚皮”的食堂隻是少數，大部分地區采取的是“按人定量”或者“憑票吃飯”的做法。
以上這些集中於糧食生產和消費的解釋有兩個缺陷。
首先，這些說法是就全國情況籠統而論，對於各省死亡率差異極大的事實沒有給予足夠的重視。
其次，如果問題都是出在糧食的生產環節上，那麽如何解釋1959年春天和有些省在1958年冬就開始的災荒？
1958年糧食在各省普遍獲得豐收，生產激勵機製和糧食播種麵積下降對生產的影響至少要到1959年夏收時才能反映出來；
而且 分省的糧食數據 表明，糧食總產越高的省份災荒反而越嚴重（Lin ＆Yang，2000）。
這些現象都告訴我們還要將注意力集中到糧食的分配而非生產機製上（Walker，1984）。
所以一些學者認為，災荒主要是征購“過頭糧”———即政府從農民手中征購走過多的糧食———造成的過高的糧食征購率造成的（Bernstein ，1984；Kung＆Lin ，2002）。
此觀點最早由波恩斯坦提出，但是他沒有提供相應的數據，其結論隻是參照前蘇聯30年代的災荒推斷的。
有 分省數據分析 的見龔啟聖和林毅夫的文章（Kung＆Lin ，2002），該文說明了1958、1959、1960年連續三年過高的糧食征購是造成災荒的最為顯著的原因。
但是，“過頭糧”的觀點在解釋了災荒的起因之後，隨即帶來了另一個問題，即政府為何在災荒已經大規模發生的時候仍然堅持高征購？
從征購糧的情況來看，各省在災荒最為嚴重的兩年———1959、1960年，糧食征購率卻達到了曆史最高點。
這個令人迷惑的現象使我們不得不將注意力轉移到政府對災荒的反應和采取的措施上來。
中央和各省為何對糧食緊張的情況沒有反應或者反應遲鈍？是毫不知情還是有意隱瞞？
反常的征購率和糧食分配體製
如果我們計算在災荒時期全國的 平均死亡率 和 糧食征購率就會發現：
死亡率高峰是在1959年和1960年，而同時糧食征購率也達到了曆史最高點（詳見表1）。
這不禁使人得出中央及各省對災荒毫不知情或反應遲鈍的看法。
那麽，會不會各省之間的征購率差異比較大呢？也就是說，雖然總的來說，中央反應遲鈍，但各省會不會因自己省內死亡率的變化而對征購率有所調整呢？
要回答這個問題，一個粗略的辦法是看1960年的征購率在各省是否因1959年的死亡率升高而下降①，計算方法如下：
死亡變化率=〔（1960年死亡率-1959年死亡率）1959年死亡率〕×100%
征購變化率=〔（1960年征購率-1959年征購率）1959年征購率〕×100%
我們將所有省份（新疆、西藏和台灣除外）包括在內，算出了全國平均的死亡變化率和征購變化率以及這兩個指標的標準差，見表2.
從表2中可以看出，1959-1960年全國的死亡變化率較大，省際差異也很大（標準差為68.67），但相比之下，征購率的平均變化率隻有0.36%，標準差也相對較小（28.91）。
這說明，與死亡率的變化不同，各省的征購率在1959年和1960年間幾乎沒有出現明顯的變化。
換句話說，雖然有的省災荒嚴重，有的省災荒較輕，但農民的糧食征購率對這種差異沒有什麽反應，還是一律進行高征購。
由此我們可以得出不但中央而且各省也對災荒的情況反應遲鈍的看法。
但是這個看法是否站得住腳呢？中央知道情況較晚可以理解，但省級政府也不知情嗎？
要回答這個問題，我們首先要看糧食的征購率受什麽因素的影響，將它用作反映省級政府是否知情的指標是否恰當。
從1953年開始，我國政府決定對糧食和油料實行國家計劃收購和計劃銷售的政策，限製並逐步取消糧食市場，這主要是學習前蘇聯的經驗，力圖穩定糧食供應以加速工業化的政策（薄一波，1993；陳吉元，1993）。
一般說來，征購率是根據各地方農業社（或生產隊）的估計產量、三留（種子、飼料、口糧）標準和城市人口的消費量計算出來的，在這三個變量中，中央對全國各地的人均口糧標準（包括城市和農村）都有明確的指示和規定的範圍②，所以 決定各地征購率的主要因素實際上是農業的估計產量，這在1955年以後被稱為“定產”，是統購統銷工作的首要任務， 農業人均定產較高的省份征購率也相對較高。 所以在一般情況下，一個省的征購率反過來也能反映出一個省的糧食生產水平。
前麵介紹過，各省的征購計劃是在上一年秋後或本年年初作出的。
而1958年秋後正是全國浮誇風刮得最盛之時，各地都在放高產衛星、創世界紀錄，糧食“定產”變成了一項政治工作，成為衡量地方幹部是否“右傾”的重要標準。
我們可以看到許多曆史材料講述在各級地方幹部中，下級怎樣受到上級的壓力而不得不虛報產量的事實（Becker，1998；楚漢，1996；Bernstein ，1984）。
1959年秋後恰值“廬山會議”之後在全國掀起“反右傾”運動，產量和征購計劃都成為衡量是否“右傾”的政治標準（李銳，1999）。
各省的領導都沒有膽量冒被扣上“右傾”帽子的危險。
在這種形勢之下，計劃一旦作出，是否能夠完成就成為衡量幹部是否稱職的重要標準，
這就是1959、1960年秋有些地方無視災荒情況嚴重，仍然強迫農民交糧①的重要原因。
由此看來，省級政府很難對本省真實的糧食生產和消費狀況作出比較準確的估計（Walker，1984：46-57），以致於常常出現有的地方征了“過頭糧”，而有些地區征得不足，要花費大量的人力物力來“糾偏”（福建省地方誌編纂委員會，1993）。
而且，征購計劃一旦作出，在當時的政治風氣下，除非出現全國矚目的受災減產，就都隻能超額完成，而不能完不成任務，否則省內決策領導就會被中央或省內政敵扣上“右傾”或“地方主義”的帽子。
因此，在災荒時期，全國普遍的高征購率是由浮誇風和高估產決定的，高估產導致的高征購勢必不可避免（趙發生，1988）。
這樣一來，征購率能夠隨本省災荒的情況而變化的餘地實際上非常之小。
所以我們如果隻考察征購率，就很難看出各省的變化從而得出各省沒有反應或反應遲鈍的結論。
要考察各省的反應，隻能從糧食工作的其他兩大環節———糧食銷售和省際糧食調撥入手。
省內征購上來的糧食首先要以計劃統銷價格以人定量的形式銷售給省內的城市居民，這叫做城市統銷。
另外對於受災的農村地區、以種植經濟作物為主的地區和偏遠的海島、山區還要銷售一部分糧食，稱之為農村統銷，由於是返回農村銷售，所以又有些地區叫做返銷糧。
②返銷糧的數量主要隨當年經濟作物的種植麵積和受災情況而變化，一般發放高峰是在春季青黃不接之時。
城市統銷的部分有分配上的優先權（ubanbias），這是由於中國優先實行工業化的整體發展戰略所致，所以這部分變化的餘地很小。
而省級政府對於農村返銷的部分則有較大的決定權，能夠根據各地受災的情況作出反應。
糧食統銷和糧食征購一樣，在統購統銷初期是由國家統一嚴格控製的，但是到1958年，中央對糧食購銷製度實行了改革，即推行“購銷差額管理、調撥包幹”的辦法，隻關注各省的購銷餘額，將糧食的具體征購量和銷售量向各省放權（趙發生，1988：124-125）。
由於征購受到全國政治氣氛的影響，所以省級政府和糧食部門真正能夠有較大決定權的實際是統銷尤其是農村返銷糧部分。③
我們由這種分析可以期望從返銷糧的變化上來檢視省級政府對省內糧食餘缺狀況的反應。
征購上來的糧食在統銷之後，剩下的部分就歸入本省的糧庫。
為了平衡各大行政區的糧食消費狀況並防止各大區自立山頭，中央政府規定自己對各大區的征購糧食剩餘有統一的調撥權以在全國範圍內調劑餘缺。
在1958年調撥包幹實行之後，中央實際上加強了對調撥的控製，調撥計劃由落實到大區變為落實到各省。
到1959年由於糧食狀況趨於緊張，中央不僅直接控製各省的年度調撥計劃，而且開始下達安排每個季度的調撥計劃。
1960年，許多月度調撥計劃也由中央直接控製（趙發生，1988：120-121）。④
由上可知，雖然中央規定在計劃性的統購統銷體製下自己擁有對所有統購糧完全的決定權，但在實際運作過程中，中央有能力加以關注的隻是糧食征購的數字和執行情況，這是各省之間征購率差異較小的原因；
另外，對於省際的糧食調撥，隨著糧食購銷狀況的日趨緊張，中央也越來越嚴密地加以控製。
對於糧食返銷，由於中央隻是關注購銷餘額和調撥包幹的情況，省級政府可以動用自己的糧食庫存來加大返銷量。我們就此找到對於省內糧食餘缺狀況比較敏感的指標。
省級政府對災荒的反應
（一）省內返銷。省內返銷是本省政府對省內災荒、災害以及其他原因造成的缺糧地區的糧食回銷。在保證本省城市居民的口糧供應和國家糧食調撥、出口任務的前提下，省級政府對本省內返銷糧的數量和地區的發放擁有較大的決定權，可以說硬性政治任務的壓力比較小，因此反映在年增長的變化上就比較大。像前麵考察死亡率和征購率的關係一樣，筆者作出了各省平均的返銷率和調撥率在1959-1960年間的變化情況，見表3.
http://www.usc.cuhk.edu.hk/webmanager/wkfiles/2808_2_a2.gif
非常明顯，在災荒時期，人均返銷的平均變化幅度為19.91%，幾與死亡的平均變化幅度相同，標準差則高達20686，說明省與省之間的決策差別非常之大。這個線索告訴我們省級政府采取了救助行動，但是要確定這一點，我們還要進一步回答一個問題，即決定加大返銷量的是否都是那些缺糧省，而決定不銷或少銷的是否都是那些餘糧省呢？
我們假設災荒時期省級政府對災荒情況毫不知情或不作反應，那麽返銷糧的數量和本省的死亡率應該沒有顯著的關係。我們將各省的糧食返銷和死亡率分成兩個階段來作統計分析。
這兩個階段分為正常時期（1953-1958年、1962-1966年）和災荒時期（1959-1961年）。
現有的研究表明，死亡率和人均糧食產量與人均征購量有顯著的關係，所以我們在控製這兩個變量後來觀察返銷糧和死亡率的關係，結果見表4.
由表4可以看出，在控製了人均糧食產量和征購量之後，各省的糧食返銷在正常時期和災荒時期有顯著的差別。
也就是說，在災荒的三年中，各省實際上都對災荒作出了反應，就是增加返銷糧的數量，這表現為死亡率越高的省份返銷糧就越多（淨相關係數為+0.21）；
而在正常時期，返銷糧的發放則與死亡率沒有明顯關係。
這個發現推翻了我們原先的假設，即各省對災荒毫不知情或沒有反應的假設。
實際情況是，死亡率越高、災荒越嚴重的省份，省級政府在積極地發放返銷糧救荒。
為了確認這個發現，我們將11個災荒嚴重的高死亡率省（高峰死亡率超過20‰）在災荒時期的返銷情況列在表5中。
表5中列出的是返銷糧的年增長率和高死亡省的死亡率。
可以看出，除了安徽省外，其他高死亡率的省份在1959或1960年都加大過返銷糧的發放量（見表5中陰影部分），
其中西南兩省四川、貴州反應相對較慢，
而河南、湖南、廣西、雲南、甘肅和青海則明顯在1959年就對災荒采取了措施。
1961年的返銷量的減少一方麵與災情已逐漸緩解有關，另一方麵也因為各省的糧食庫存已耗竭殆盡，無力再增大發放量。
（二）省際調撥。由表3可以看出，人均調撥糧的平均變化幅度為13%，標準差高達325，也就是說，各省的調撥行為的變化幅度也非常大，
那麽，是否那些災荒嚴重的省份會積極地要求中央政府或鄰省調入更多的糧食，而那些死亡率低的省份也會積極地調出糧食而幫助鄰省救荒呢？
我同樣將省際調出、調入糧食的數量與死亡率作淨相關，並且同樣分成正常和災荒時期。
結果如表6所示。
令人吃驚的是，調撥糧並沒有像我們預想的那樣，在災荒時期和正常時期有顯著的差別。
這告訴我們， 災荒嚴重的省份並沒有采取明顯的行動向中央或鄰省請求調入糧食。這種行為使人迷惑。過高的死亡率表明即使這些省份大量發放返銷糧，也遠遠不夠，那麽為何不向省外請求援助呢？
根據零散的曆史文獻資料，我們知道許多災荒嚴重的省份實際上隱瞞了本省的災情。
向中央報告要求調入糧食就等於向中央報告本省發生了嚴重的災荒，這明顯是那些極左省份的領導不願幹的事情。
所以我們可以看到，從調撥糧上來看，有些災荒嚴重的省份直到其災荒達到高峰之際還在堅持調出糧食。見表7.
我們在表7中列出了高峰死亡率超過20‰的11個省份， 出人意料的是，這11個省份中竟然有6個省份在其災荒的最高峰時期還在大量調出糧食（見圖中陰影部分）。
這6個省是
華東的安徽，
華中的湖北、
湖南
以及西南三省。
據一些曆史文件材料，一些災情嚴重的省份，例如甘肅、山東，其災荒情況較早為中央所知，所以可以從數據中明顯看到這些省份在1960年由糧食調出省變成了糧食調入省，省委第一書記也被更換。
具有諷刺意義的是，災荒比山東更為嚴重的安徽省委第一書記竟然被調到山東去當第一書記“救災”，可見其隱瞞本省災情的本領之高，
我們能夠看到，安徽在1960年出現全國最高死亡率 的時候還外調了26萬噸糧食。
西南三省也是由一著名的“左傾”人物（李井泉）任第一書記。我們看到西南三省無一例外地大量外調糧食而無視其全國據首的死亡率。
據有關文獻記載，四川在其災荒高峰時期還堅持調出糧食到中原地帶。
由於“蜀道難”，這位書記便號召全省人民展開一場“調出糧食、支援全國”的人民運糧戰爭，使用人力、畜力往外省運糧（Walker，1984）。
河南雖然在1960年開始由外調糧食變為糧食調入省，但是調入的糧食非常有限，當時的河南省委書記（吳芝圃）也是著名的左傾人物，
毛澤東主席曾說這位省委書記比自己還要左（徐明，1998），對災荒的隱瞞也極為觸目驚心。
在河南的信陽地區，民兵日夜把住主要路口，以防農民逃荒致使災情泄漏（楚漢，1996）。
至此，我們探討了各省對災荒的反應，發現雖然大部分省都知道災荒的實情，並在發放返銷糧救荒，但是卻沒有向中央或其他省份要求調入糧食。
非但如此，一些災荒特別嚴重的省份還在大量的外調糧食。
這主要與當時的政治形勢和糧食體製有關。
從我們上部分介紹的糧食統購統銷體製中可以看出，省級領導無人敢冒“右傾”的危險而降低統購率，因為這是中央最為重視的頭等大事。
同時，雖然糧食調撥的決定權在中央，但是中央是根據地方各省的糧食餘缺情況來製定調撥計劃的，所以一個糧食調出省突然要求糧食調入，就等於向中央或鄰省宣布自己省內發生了大的災情，這同當時的“浮誇風”、“反右傾”的氣氛格格不入，而且也和本省內的高征購自相矛盾。
這種決策和行為模式是當時政治形勢的產物，每一層級的下級都是對上級負責，又由於缺乏司法和新聞的監督，使得上下級之間出現很高的信息成本（Sen ，1984）。
這種情況極易產生類似於楊大力所講的“效忠模式”，他就是以此來解釋各省政府行為上的差異的①，關於這種模式的具體作用機製，可參見Walder（1986）、李猛等（1996）的文章。
綜上，
我否定了省級政府不知災荒的假設，
也同時否認省級領導是見死不救的非理性動物而不願救荒。
我發現，
在不被中央知情的範圍內，在保證征購率、外調糧和城市人口口糧的前提下，災荒嚴重的省份大都顯著增加省內的糧食返銷。
在糧食的統購統銷體製中，省級地方政府對返銷有著較大的決定權。
所以我們可以理解在這種製度安排下，
省級決策領導必然因中央的監管而“大購”，
而在中央不太知情的情況下又不得不“大銷”。
有關災荒反應的研究將政府對災荒的反應分為三個大類，即
不知、
不能和
不願救荒（ignorance ，incapacity，callousness ）（Devereux，1993）。
既然政府不是不知，又不完全是不願，那麽災荒沒有得到及時控製，就是救助的效果不好了。這就要求我們從政府的救助能力上找原因。
有限的救荒能力
在表4中我們得知在災荒時期，返銷糧越多的省份死亡率越高，說明返銷是對當年死亡率的一個反應。
而且就人均返銷糧來說，一般省份能占到人均征購量的13-12，遠遠大於人均運出或運入的調撥糧（參見表8）。
如此說來，作為對災荒的救助措施，省內的返銷應該對翌年的死亡率有顯著的影響，
也就是說，返銷量雖然與同年度的死亡率呈正向的相關，但是應該與翌年的死亡率呈現負向的相關。即如果一個省發放的返銷糧越多，其翌年的死亡率就越低。
但是，我按照前麵做淨相關的方法計算之後，發現這二者之間並無顯著的關係，也就是說，雖然返銷糧發下去了，但是死亡率沒能降下來。這是為什麽呢？
如果我們仔細考察返銷量就會發現，雖然災荒時期返銷糧占到征購量的13-12，但是這其中不僅包括對災區的返銷，還包括了以種植經濟作物為主的地區、邊遠的海島、山區等常年吃返銷糧的地區，
因此我們不僅應該考察人均返銷糧的絕對數量，還應該考察災荒時期返銷糧增加的人均相對數量，這樣就可以捕捉因災情而增加的返銷糧的數量。
我們來看表9.
表9中列出了災荒三年和1954-1958年間（表中“平時”一欄）平均返銷量的差額。可以看出，和正常時期相比，返銷糧在災荒時期的增加或減少的絕對數量平均隻有10多公斤。
也就是說，那些災情嚴重的省份因災荒或其他因素而調整的返銷數量的變化在10公斤左右。雖然許多省份在積極返銷，但是返銷的絕對增加量並不是很大，這在一定程度上可以解釋為何救助的效果不大。
這個解釋當然遠遠不夠。一般說來，人均10公斤多的糧食已經可以供給災民食用近一個月，對救荒亦應顯著有效。
那麽我們接下來要回答的是，這10多公斤的糧食是否及時運到了災民手中呢？
我認為，對災荒的救助效果不好，除了返銷量不夠大外，主要還是因為不夠及時。
救荒是時間性極為緊迫的工作，無論返銷量是多是少，如果不能及時運抵災區並發放到災民手中都統統無濟於事。
救荒不夠及時，主要有以下幾個方麵的原因。
首先就是“大購大銷”造成的時間上的差距。
1958、1959年的大購是建立在高估產、浮誇風和反右傾基礎上的，在上層普遍造成了糧食足夠多的假象。
對基層幹部來說，虛報產量和指標已經成了工作的正常部分。
河南一個縣委書記的發言稿中就有這樣的句子：“不虛報，就不能鼓足群眾的幹勁；不虛報，就不能促進大躍進的形勢；不虛報，就於群眾臉上無光…
…這個縣城關公社社長的母親從村裏跑到公社要糧，社長都兩手空空“（楚漢，1996：41-42）。
許多省份直到春荒高潮的5月份才意識到問題的嚴重性，也就是說，知道開始出現腫病、死人的情況才開始作出反應，但是為時已晚。
1959年10月，廬山會議之後，本來各省的”糾左“和救荒變成了反右和”繼續躍進“，提出了新的高指標，並且錯誤地認為農民和小隊幹部”瞞產藏糧“，使得本來就沒有製止的災荒在1960年變得不可控製。
從對災荒的反應和救助來看，我們仍然能看出浮誇風導致的高征購不但引發了災荒，而且也明顯延遲了對災荒的及時救助。
其次是糧食的統購統銷體製實行以後，糧食的價格成為國家牌價，市場價格失靈。
許多災荒的研究者致力於找出一套科學有效的“災荒警報係統”（Devereux，1993），而糧食價格在這個係統中扮演著最重要的角色，因為價格對一個地區的糧食的供求狀況最為敏感。
但是，在統購統銷的體製下，糧食價格是國家製定的征購價格，根本無法反映各地糧食的供需情況。
在缺少價格信號的情況下，一個地區糧食的供應和需求以及在此基礎上的征購和銷售計劃主要依靠上級幹部根據估計產量、人均留糧和城市用糧來製定①，這種計劃製定是根據其下級計劃部門的上報數字作出的，最容易受到浮誇風和政治運動的影響而幾乎完全不能反應實際情況。
1958年浮誇風泛濫，糧食部門的征購計劃就隨著虛報的產量節節升高，根本無視也無法搞清糧食的實際供給情況。
1959年的高征購是一個更為顯著的例子。中央尤其是毛澤東根據廣東省委書記的報告，錯誤地相信農民普遍瞞產藏糧，從而在全國掀起一場“反瞞產”運動。②
嚴重的地方如河南信陽地區用吊打、批鬥的辦法來搜糧，被我們黨的內部文件中形容為“人間地獄”（國家農業委員會辦公廳編，1981）。
第三，省內糧食的“大購大銷”對糧食運輸體係和運輸能力提出了很高的要求。
災荒時期，即使省內的糧食返銷和地區間的調運也陷入一片混亂，這也是糧食難以及時到達災民手中的一個重要原因。
在實行糧食統購統銷初期，由於缺乏計劃經驗，省內的糧食調撥經常出現人為的失誤，即從一個地區調出糧食後，又向此地區調入糧食。
為了避免這種人為的失誤導致的浪費，運輸計劃的製定成為糧食工作中最重要的環節之一。
以華羅庚為首的科學家倡導推行“圖上作業法”，簡而言之就是計劃製定者在本省的地圖上畫出各種主要糧食作物的調撥、流動方向③（趙發生，1988）。
圖上作業法極其複雜，圖上標明了各縣的大米流出流入方向和流出流入方式，即是通過鐵路、公路或是水路。
另外，對於每一條流動路線，都要詳細製定流動的大米數量和計劃的執行時間，根據各縣的產量、留糧標準、庫存情況，既要達到各地間糧食的平衡，又要製定合理流向，避免重複倒運，因為 在20世紀50年代，各省的交通情況和運輸能力都難以適應大規模的糧食調運的要求。
實際上，這種看似科學的“圖上平衡”的方式是紙上談兵，內含極高的執行成本。
在正常時期，這種“圖上作業法”能達到一定的效率。
但是在災荒時期，由於信息的隔絕和浮誇風、高估產的影響，這種“走鋼絲”（Walker，1984）似的糧食體製隨即陷入混亂。其中的困難在於：
（1）平衡計劃中內含的各個變量除了庫存情況外，基本都是預先估計數，因此這種複雜的平衡有些像空中樓閣，中看不中用。
在正常年景，糧食的實際產量與估計產量差別不大時，體製的運轉還可維持，
但一旦某些糧食流出縣受災而需要運進糧食，整個糧食平衡計劃就會被打亂；
並且災情的發生、上報以及救援都沒有固定的時間，所以根本無法根據各地的受災嚴重程度來製定新的平衡計劃，隻能夠“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，哪裏有可調的糧食就先調出來，哪裏糧食供應出現問題就先給哪裏。
在這種情況下，糧食調運的大忌———重複倒運在所難免，人力物力的浪費倒在其次，有限的運輸能力變得難以承受這種“救急”調運。
翻檢各省的糧食誌，我們看到幾乎所有的省份，不論其災情嚴重與否，在三年困難時期，都不得不動員各廠礦、部隊、企事業單位的人力物力投入省內的糧食調運，許多山區省份多用人背畜扛，其捉襟見肘可想而知。
（2）由於交通條件和運輸能力的限製，大多數省份的糧食調運采用“倒運交換”的方式，即設立許多等級的糧食集並站點，將臨縣的糧食調入，而自己的糧食調出。
這種“先挖後補”的方式雖然節省了時間，但也存在極大的風險。一旦計劃中的補充糧源發生意外而難以及時運到，就會因庫存空虛而發生危險。
例如1958年10月底，由於糧食調撥出現意外，整個福州市的大米庫存僅夠供應十天（福建省地方誌編纂委員會，1993：162），
這種情況在三年困難時期極為普遍。同時這種“倒運交換”的方式在地區間存在極高的協調成本。
正如前文所述，在這種糧食購銷體製下，地方領導的決策對一方水土的生存極為重要。領導極左而 拚命外調糧食 固然可怕，但如果領導 采取地方保護主義而拒絕外調糧食 ，其相鄰地區的缺糧區就難以渡過災荒。 地區間的催調、拖延以至於四處求援終無結果的情況在災荒時期屢見不鮮。
綜上所述，我們看到， 權力集中的統購統銷的糧食分配製度不但無法探明糧食在地區間真正的供需狀況，而且越是在災荒來臨時，越是會因為其內含的協調和執行成本而陷入混亂。
我們看到， 浮誇風導致的“大購大銷”嚴重增加了運輸體係的負擔，使得其本來就極為脆弱的應變能力在突然的災荒麵前幾乎癱瘓。
結論
在對世界各地災荒的研究中，以森為代表的一批學者將對災荒的解釋由比較傳統的食物供應的視角（FAD ）轉為注意食物的分配體製，由此開辟了解釋災荒的新天地（Sen ，1986；Dreze ＆Sen ，1987）。
但是大部分學者使用的“糧食獲得權利”的概念隻是適用於市場經濟體製，對於社會主義計劃經濟體製下的食物分配尤其是食物分配製度的分析則甚少涉足。
森對於中國大災荒的解釋隻限於將原因歸咎於計劃體製和獨立的司法與新聞監督係統的缺乏，這種解釋顯得大而寬泛，明顯適用於解釋所有類似國家的災荒。
實際上，所有的災荒都是各不相同的，雖同是計劃體製，中國的災荒與前蘇聯1931-1932年的災荒就完全不同（Bernstein ，1984）。
據波恩斯坦所言，與蘇共相比，對中國共產黨不能簡單地用剝奪農民的觀點去理解。
我利用省級的糧食分配的數據分析發現：
１。大部分省份都對災荒作出了實際的反應，即在省內加大返銷糧的發放數量。
２。但是，這種反應和救助一方麵十分有限，因為各省領導顯然迫於政治壓力而進行高征購同時向中央在一定程度上隱瞞本省的災情；
３。另一方麵，即使大量返銷救荒，也顯然由於浮誇風、反右傾等政治因素的影響而不夠及時，
４。同時現行的購銷體製內含高昂的執行成本，這些成本在緊急情況來臨時大大降低了對災荒的救助效率，使得本來就已經太晚的救荒變得收效甚微。
注釋：
①②③一些外國學者根據中國官方人口統計資料推算，1958-1961年“非正常死亡”的人數在1500-3000萬之間（Ashtonetal.，1984；Banister，1987）。河北昌黎縣：“……
一日三頓稀飯（施各莊段店等）難以支持勞動，也影響幹勁。據談最嚴重者為樂亭縣，每日隻能供半斤糧，現在吃白薯秧的葉子，有些人到果鄉公社的地方揀白薯幹“（1959.4.13）
；河北省：“目前我省糧食局勢相當緊張，有30多個縣鬧缺糧，嚴重的十個縣。”（1959.5.3）
；廣東省：“個別地方（如崖縣、南雄、羅定、欽縣等）因工作疏忽，餓腫了一些人（據不完全統計是10930人，其中已死134人），但絕大多數是在4月以前發生的”（1959.4.28）。
（以上見國家農業委員會辦公廳編，《農業集體化重要文件匯編》）。中共中央《關於建國以來黨的若幹曆史問題的決議》：“我國國民經濟在1959年到1961年發生嚴重困難，國家和人們遭到重大損失。”
①劉少奇的原話：“這裏提出一個問題：這幾年發生的問題，到底主要是由於天災呢，還是由於我們工作中間的缺點和錯誤呢？湖南農民有一句話，他們說是‘三分天災，七分人禍’……總起來，是不是可以這樣講：從全國範圍來講，有些地方，天災是主要原因，但這恐怕不是大多數；在大多數地方，我們工作中間的缺點錯誤是主要原因（引自薄一波，1993：1023）。
①②見《中華人民共和國國務院關於糧食統購統銷的補充規定》，1957年10月11日。1959年和1960年是災荒的兩個高峰期，這個時期的變化率最有代表性。
①②③④1961年，周恩來總理親自設計了一張《中央糧食調撥計劃表》，統一指揮各省的調撥計劃（趙發生，1988：121）。雖然從表麵看來，隻要中央決定了餘額和征購量，銷售量也同時被決定，其實在實際的執行過程中，省級政府可以通過挖自己庫存的辦法來實際上增加返銷量或應付中央的調撥任務。1960年全國就有11個省份通過挖庫存的方式來完成或部分完成中央的調撥任務（趙發生，1988：121-122）。有些省份的糧食誌中隻將返銷到災區的統銷糧叫做返銷糧，而其他的經濟作物區等則不稱為返銷糧，叫法不太統一。本文為計算方便，統統將農村統銷糧稱為返銷糧。河南信陽地區曾發生將地方幹部和一些農民吊打逼糧的情況，一些人被打死（國家農業委員會辦公廳編，1981）。
①他並沒有指出“效忠”行為的作用機製。楊大力隻是發現黨員密度越小的省份死亡率越高，而解釋說，這是因為黨員密度越小的省份越傾向於“效忠”中央，因為要求入黨的積極分子通常比已經入黨的黨員更加激進和“左傾”，這導致了較高的死亡率（Yang，1986）。
①②③由於“圖上作業法”複雜而難以掌握，已經成為許多糧食學校的必修課程。實際上，隻要在一定程度上受1958年浮誇風的影響，就很難接受1959年災荒的事實。毛澤東內心就有這種疑慮。而趙紫陽的報告為毛提供了一種解釋（Becker，1996）。《中央人民政府政務院關於實行糧食計劃收購和計劃供應的命令》第三條：“……省、專、縣三級控製數字（計劃收購和計劃供應的控製數字），由其上一級政府規定”。
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作者係北京大學社會學係講師
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文章來源：原載《社會學研究》2003年第2期
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