中國投資體製改革30年研究

第四節 建設項目的社會服務體係

　　一、工程谘詢機構的設立

　　投資谘詢業是智力型服務行業，它運用多學科知識和經驗、現代科學技術和管理辦法，遵循獨立、科學、公正的原則，為政府部門和投資者對經濟建設和工程項目的投資決策與實施提供谘詢服務，以提高宏觀和微觀的經濟效益。工程谘詢是投資和工程建設管理中的重要環節。國家計委1994年4月發布的《工程谘詢業管理暫行辦法》規定，工程谘詢的業務範圍包括下述四個方麵：一是為國家、行業、地區、城鎮、工業區等的經濟發展提供規劃和政策谘詢或專題谘詢；二是為國內外各類工程項目提供全過程或分階段的谘詢；三是為現有企業的技術改造和管理提供谘詢；四是為國內外客戶提供投資選擇、市場調查、概預算審查和資產評估等谘詢服務。工程谘詢單位資格等級分甲級、乙級、丙級。工程谘詢單位的資格等級是根據其業務水平、技術力量、技術水平、管理水平、技術裝備水平、注冊資金、年營業額等多方麵綜合認定的。同時，工程谘詢單位資格中，還有31個專業和8項服務範圍的劃定。

　　（一）早期的谘詢機構

　　國內工程谘詢業起步於20世紀80年代。1981年中國國際經濟谘詢公司成立，公司業務包括投資谘詢、管理谘詢、戰略谘詢、工程谘詢、公關谘詢、商務谘詢、工程監理、項目管理等領域。二十幾年來，公司已累計完成各類谘詢項目4800餘個，項目涉及基礎設施、航空航天、機電、郵電通訊、石化、醫藥、輕紡、金融、服務等眾多行業。目前，公司擁有200餘名專業谘詢專家，是國家發改委投資谘詢指定評估機構，北京市發改委指定谘詢顧問機構。

　　1982年中國國際工程谘詢公司成立，按照“先評估，後決策”的原則，國家委托中國國際工程谘詢公司對重大項目進行評估。從此，谘詢評估納入政府投資決策的程序，並成為我國基本建設中不可缺少的環節。經過不斷的努力，中國國際工程谘詢公司已發展成為國內規模最大的高層次、權威性綜合工程谘詢機構，業務範圍涵蓋宏觀專題研究、行業與區域規劃谘詢、企業戰略谘詢、項目前期谘詢評估、工程設計、造價谘詢、招標代理、項目監理、項目後評價、概算審核等領域，並於2000年12月通過了ISO9001質量體係認證。多年來，中國國際工程谘詢公司累計完成各類谘詢業務9000多項，涉及項目投資總額10萬多億元，完成了一係列行業和地區發展規劃谘詢任務，開展了許多宏觀專題研究，承擔了西氣東輸、西電東送、青藏鐵路、京滬高速鐵路、上海國際航運中心、南水北調、首鋼搬遷、北京奧運場館、國家儲備糧庫等一大批世人矚目、影響廣泛、意義深遠的重大項目的谘詢服務。

　　（二）目前谘詢機構發展狀況

　　根據中國工程谘詢協會的資料，截至2007年6月底，全國取得資質的工程谘詢機構超過4000家，從業專業技術人員達50萬人。工程谘詢業已經成為社會經濟的一個重要組成部分，在國家經濟建設中發揮著越來越重要的作用。多數谘詢公司擁有一批較高的技術理論知識和豐富實踐經驗的各方麵技術經濟專家，可提供規劃和可行性研究；承擔工程設計、設備采購、施工監理各項工作；製定招標文件、審查承包商的施工組織設計等全程服務，谘詢業務逐步向國際化、規範化方向發展，國際業務也不斷增長。

　　我國的工程谘詢企業在以下幾個方麵存在比較優勢：首先，熟悉我國的基本國情，熟悉我國經濟和技術發展水平，熟悉我國資源狀況，熟悉國內消費市場；比國外谘詢企業更了解我國的投資環境、行業管理體製和相關法律法規；與建設單位和施工單位保持有一定的聯係。其次，勞務成本低。谘詢企業的成本主要表現為人力成本，我國人力資本價格比較低廉，僅相當於美國勞動力價格的1/30，日本的1/20，韓國的1/10.第三，工程勘察設計能力較強。我國工程谘詢公司有一些是從工程勘察設計單位轉軌而來，又分布在各行業、各地區之內，工程勘察設計實力較強，有能力在某一領域以勘察設計的技術能力搶占製高點。

　　當然，我國工程谘詢業還有很多不足。第一，缺乏獨立性和公正性。許多工程谘詢公司依然與政府部門有著千絲萬縷的聯係，有的甚至在實質上仍隸屬於政府部門或事業單位，因此谘詢項目的評估結果很難保證其客觀性和獨立性。第二，經營管理水平落後。我國大部分工程谘詢單位長期以來隸屬於政府部門或事業單位，缺乏自主經營、自負盈虧、自我約束和自我發展的動力，市場觀念淡薄。第三，資金相對不足。資金不足是製約我國工程谘詢單位做大做強以及發展對外工程谘詢的一個重要因素，我國大多數工程谘詢單位底子薄，資金運作困難，缺乏抵禦風險的能力。第四，複合型人才缺乏。我國工程谘詢行業專業人才數量不足，缺乏具有合理知識結構的複合型人才。第五，谘詢服務範圍狹窄。我國目前現有的各類工程谘詢公司的服務範圍隻包括項目建設某個階段，甚至隻是某個階段的一部分，而項目法人往往需要在項目建設的不同階段挑選不同的谘詢公司，這就使整個項目的谘詢服務缺乏整體性，同時也不利於各類谘詢公司自身的發展。第六，谘詢質量參差不齊。工程谘詢質量的好壞不但會影響到企業的生存、社會對谘詢行業的信任和認可，還會影響到國家經濟建設。

　　（三）從業資格認證的興起

　　隨著建設市場化程度的不斷增大，無論是業主還是承包商都需要根據工程本身的情況和市場多變的因素加強對項目的控製。例如，20世紀90年代中期，我國逐步形成了工程造價谘詢市場。為了規範這一市場，1996年建設部製定了《工程造價谘詢單位資質管理辦法（試行）》。按照該辦法規定的資質標準，建設部於1997年、1998年分別審查批準了甲級工程造價谘詢單位530家，各省及有關專業部門審查批準了乙、丙級工程造價谘詢單位5000餘家。實施工程造價谘詢單位的資質管理是政府培育和發展工程造價谘詢業的主要措施。為了維護工程造價谘詢市場的秩序，規範工程造價谘詢單位的行為，建立公平、公正和平等競爭的市場環境，建設部於2000年初發布了《工程造價谘詢單位管理辦法》的部令，管理辦法將工程造價谘詢單位的資質分為甲、乙兩級，並對資質標準重新做了規定。

　　工程造價谘詢業可持續發展的關鍵是不斷提高工程造價谘詢從業人員的素質。國內自建立造價工程師執業資格製度以來，造價工程師在工程造價谘詢市場中發揮的作用越來越大。但就國內的市場容量而言，在工程造價谘詢業中，具有較高層次的造價工程師所占比例不高，資信好、技術水平高、影響大的大型造價谘詢單位較少。今後一個時期，應通過短期培訓和繼續教育等途徑，著力提高現有注冊造價工程師執業水平和能力，使一批造價工程師的水平達到國際上相同專業人員的水平。從長遠來看，為保證造價工程師的水平，發展學曆教育是一條根本途徑。有關方麵正在就此進行研究和論證工作，也同國內的部分高等院校進行了初步的接觸。從各國的經驗看，高等學校與行業協會共同培養高素質的造價工程師人才是較為通行有效的做法。

　　二、代建製的引入與發展

　　（一）代建製的提出與實施

　　長期以來，我國政府項目投資存在的決策失誤、投資效益不高、投資浪費等問題，一直是政府尋求解決的課題。2004年國務院發布的《關於投資體製改革的決定》，明確提出對非經營性政府投資項目加快推行代建製，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控製項目投資、質量和工期，竣工驗收後移交給使用單位。非經營性（公益性）政府投資工程，是指政府投資的公益性項目及無經濟回報的項目，如園林綠化、城市道路橋涵（指不收費的）、學校、醫院、圖書館、科技館、博物館等公益性項目以及黨政機關辦公設施、司法機構設施等無經濟回報的項目。

　　自國務院在《關於投資體製改革的決定》中提出對非經營性政府投資項目加快推進代建製以來，全國大多數省市已經開展了代建製試點工作，一些省市及相關主管部門還陸續出台了有關政府投資公益性項目實行代建製的管理辦法及相關規定。北京市作為試行代建製的先行地區，製定的《北京市政府投資建設項目管理辦法》規定，試行代建製的項目包括機關、醫院、大中院校的樓堂館所以及公路等各類政府投資項目。麵對2008年要投入使用的龐大的奧運工程建設，北京市首次在中國科學技術館新館、奧運網球中心、曲棍球場、沙灘排球場、射箭館、工人體育場和工人體育館改造以及羽毛球館等奧運項目上通過公開招標，全麵推行項目代建製。《廣州市政府投資建設項目代建製管理試行辦法》規定：從2005年7月1日開始，財政資金投資占50%以上，投資額5000萬元以上的市政項目，均納入代建製範圍。這些項目包括：環境保護、市政道路等公用事業項目，民政及社會福利等社會事業項目，看守所、勞教所、戒毒所等政法設施以及各個政府部門的辦公用房。同時還規定，市政項目的代建單位，必須根據《招標投標法》和《政府采購法》的規定，一般通過招標確定，代建單位與項目業主應無隸屬關係和其他利益關係。河南省建設廳出台了《關於推行政府投資工程建設項目代建製的指導意見》，以進一步保證工程質量，控製工程造價，提高政府投資的效益。

　　（二）實施代建製的意義

　　政府投資多是從長遠的、宏觀的方麵進行回收，集中表現為財政收入的不斷增長。我國政府投資工程管理方式最大的問題是投、建、管、用交叉，混為一體，缺乏相互之間的製約機製。很多投資項目往往經過層層轉包，浪費嚴重，並且容易滋生腐敗。按照“建管分離”和專業化管理的原則實行代建製，通過招投標，確立責任主體，嚴格質量把關，可以降低工程和管理成本，提高投資效益，並能減少腐敗發生的可能性。

　　通過公開招標、邀請招標或直接指定等方式選擇項目管理公司，作為項目建設期間的法人，全權負責項目建設全過程的組織管理。工程項目管理的實質，是把過去由建設單位（使用單位）的職責在建設期間劃分出來，以專業化的項目管理公司代替建設單位行使建設期項目法人的職責。它將傳統管理體製中的“建、用合一”改為“建、用分開”，並割斷建設單位與使用單位之間的利益關係，使用單位不直接參與建設，實現了項目管理隊伍的專業化，從而有效提高項目管理水平，有效控製質量、工期和造價，保證財政資金的使用效率；解決了過去建設項目責任主體不明、責任不清的問題。

　　總之，作為逐漸被世界發達國家廣泛應用的一種工程建設項目實施管理方式，代建製具有明顯的優勢。政府對代建製項目主要把握產業政策和宏觀決策，項目具體實施依靠市場機製管理，從而有助於規範政府投資項目管理行為。實施代建製後，代建人在資金撥付、工程決算、審計等方麵受到建設方的嚴格監督，代建人與建設方相互監督製約，提高了投資效益。建設方與承包商、供應商的直接接觸被壓縮到了最低點，能有效遏製投資項目中的腐敗現象。

　　（三）代建製的操作模式

　　代建製是項目法人負責製、項目管理製及招投標等製度化合後的衍生物。它把計劃安排與市場合約、政府投資與企業行為有機地融合到了一起。代建製的基本架構如下：

　　（1）以招投標製、項目管理製為手段，引入市場競爭機製，確定專業代建單位，通過高度專業化的管理力求扼製資源浪費、投資效率不高的頑疾。

　　（2）以明晰產權關係為核心，在出資人、代建人、使用單位之間建立起市場合約關係，使合約主體間的權利、責任、義務形成剛性約束，進而使政府投資概（預）算真正成為具有法律約束力的剛性指標。

　　（3）以製度為保障，代建單位在代建期間按照合同約定代行項目建設的投資主體職責，使其為出資人補位，從而抑製所有者代表缺位而引發的公共品“尋租”等諸多弊病。

　　由此不難看出，要使代建製真正行之有效的關鍵點在於：第一，作為代建人，除具備相應的專業資質外，其必須是符合現代企業製度的獨立法人身份。第二，應以正式形式（法規或合同）授權代建人在代建期間代行項目建設的投資主體職責。第三，代建人必須通過公開、公正、公平的方式產生，且招標人一定要由出資人代表（如各級政府發改委）擔任。此外，在代建合約中出資人應是合約主體之一，否則使用單位與代建單位之間極有可能又會形成傳統的甲方、乙方關係。

　　（四）規範代建製的發展方向

　　（1）政府應盡快以立法的形式確立代建製的法律地位。政府投資項目的資金撥付是由財政部門分管，而項目建設則由建設部門主管，此外，一項大的工程還涉及規劃、環保、文物、園林、人防、消防、自來水、電力、燃氣、交通、稅務、海關等諸多政府部門的監管。因此僅由一個部門來推動是遠遠不夠的。如果政府各個監管部門在代建製的權力再分配中得不到一種合理均衡的話，則代建製的推行將無疑會麵臨舉步維艱的局麵。

　　（2）製定相應政策，鼓勵政府投資項目的使用單位積極選擇代建製。代建項目的使用人在傳統的投資體製下其身份是以項目業主出現的。鑒於其在建設合約中處於強勢地位，因而自然享有一定的權力及利益。但在代建製度安排下，使用人的權力僅僅限於項目功能的提出權、項目建設過程的監督權以及項目完工後的驗收權。這種權力、利益格局的較大調整，極易誘發使用人的抵觸情緒。因此，適當兼顧使用人的利益對推動代建製度也是十分必要的。

　　（3）營造有序的競爭環境，推動代建行業健康發展。作為我國投資體製改革的一項行之有效的重要舉措，代建製理所當然地受到了各個方麵的青睞與追捧。在全國各地代建製試點工作正在如火如荼地開展之際，我們也應清醒地看到，一些與代建製性質與內涵甚至完全相悖的做法也在魚目混珠地大行其道。

　　（4）在國家相關配套政策和配套製度的共同作用下，切實防範代建製的風險，使其控製投資、保證質量和工期與防止腐敗的作用真正發揮出來。

　　（5）建立有效的業主和代建單位的溝通機製和渠道，確保使用者的具體使用要求能夠在代建單位進行方案設計時就一並納入考慮。由於實際使用情況千差萬別，在進行統一的規劃和設計的基礎上，應加強考慮最後用戶的具體情況和特殊性，提高設計和建設的針對性，以提高使用中的適用性和效率，達到最大限度地節約社會資金的目的，也避免了正式使用後的修改與完善的支出費用。

　　總之，代建製作為一項新的製度安排，其對改善政府投資的效率具有重要的意義，但在實踐中尚有許多問題亟待研究與探討。要想有效地降低推行該項製度的交易成本，辦法之一就是要使之形成合約博弈的局麵。這就有賴於製度安排者既要勇於製度創新，又要做到統籌兼顧。尤其是應當加快投資方麵的立法，盡快出台招投標法實施細則，以便對投資領域的招投標行為和招投標市場進行全麵規範；應加快出台《政府投資管理條例》、《經營性國有資產投資管理辦法》以及《投資中介服務機構管理條例》等法規。

　　三、項目監管製度的發展與機構完善

　　（一）工程監理製的實施

　　為確保工程建設項目的建設質量，提高工程建設水平，實現工程項目管理的科學化、專業化，並充分發揮投資效益，我國自1988年起開始實行工程建設監理製度。這一年，建設部頒布了《關於開展建設監理試點工作的若幹意見》，決定在北京、天津、上海、沈陽、哈爾濱、寧波等地進行試點。1989年，建設部頒布《建設監理試行規定》，這是我國工程監理的第一個法規文件。1992年，建設部發布《監理工程師資格考試和注冊試行辦法》。1995年12月，建設部和國家計委發布了《工程建設監理規定》，對工程建設監理的職責、範圍、內容、監理程序、監理單位和監理人員的資質，以及政府對監理市場及監理人員的監管，做出了全麵具體的規定。2000年，建設部和國家工商管理總局共同製定了建設工程委托監理合同範本，包括三部分內容：建設工程委托監理合同、標準條件和專用條件。

　　多年的實踐證明，工程建設監理製度的建立對控製投資、保證工期、確保工程質量都發揮了積極的作用，已經成為推動投資項目業發展不可缺少的因素。工程建設監理是在項目組織係統範圍內的平等主體之間的橫向監督管理，工程建設監理的實施者是社會化、專業化的監理單位，屬於社會的、民間的監督管理行為，具有明顯的委托性，工作範圍由監理合同決定，其範圍可以貫穿於工程建設的全過程、全方位，遠遠大於政府工程質量監督的範圍。工程建設監理不僅以法律、法規和技術規範、標準為依據，還以工程建設合同為依據。

　　目前，工程建設監理製度在不斷發展、完善的過程中。《工程建設監理規定》等相關法規、合同範本對工程建設監理法律地位的界定尚不夠統一和完善，使得社會上對工程建設監理的法律地位存在著一些模糊的認識。監理單位的主要作用在於協調業主和各個項目參與者的關係，保證項目的質量、進度，維護各方利益。監理的成功與否，對項目的成功與否有很大的影響。監理工程師的角色是業主履行合同的代表，他在合同實施過程中處於中心位置，承包人所有的工程活動必須通過監理工程師認可。

　　（二）重大建設項目稽查監督的發展

　　改革開放以來，我國投資體製改革進行了一係列探索，政府投資項目的管理是一個重要方麵。在政府建設項目管理上，長期注重項目審批和投資分配，而對項目實施的管理相對薄弱，以致許多項目建設在工程質量、資金使用、概算控製和實行四製（項目法人責任製、項目資本金製、工程監理製和合同製）等方麵均出現不少問題。在這種情況下，加強政府投資項目監管以及審計就十分必要了。因此，對建設項目的主要環節和主要方麵進行監督檢查，及時發現和製止建設中的各種違法行為，是建設項目監管體係中的關鍵環節，是強化政府投資項目建設外部約束的有效形式。

　　在投資體製改革過程中，我國相繼建立了審計製度和工程監理製度，對加強項目建設的監督起了重要作用，但是從整體上看，還沒有形成一個完整的監督體係。從業務性質看，審計主要側重於財務收支方麵的監管，工程監理也隻是對業主負責，監督對象是施工單位。而對於項目建設其他環節，如對項目審批程序、前期工作、概算控製、招投標、法人責任製、工程監理製、合同製的執行和運作的監督，則基本上處於空白狀態。為此，必須建立起對項目運作程序和建設實施過程的稽查監督製度，使之與審計、工程監理相互補充，有機結合起來，形成一個完整的監督體係。

　　1998年，國務院決定在國家發改委內設置重大項目稽查特派員，開展項目稽查工作。1999年4月，國家計委發布《重大建設項目違規問題舉報辦法（試行）》。2000年8月，國家計委發布《國家重大建設項目稽查辦法》，對稽查製度的建立、稽查員的職責、稽查方式、各種違規問題的處理等事項做出了明確規定，把稽查工作納入法製化軌道，實行規範化運作。同時，要求在稽查工作中強化監督，重在督促整改。根據這些法規的要求，國家發改委派出多批稽查員，對國家重大項目實施稽查。全國各省區市也分別頒布了相關規定，設立了稽查機構。重大項目的稽查工作陸續在各地全麵展開。

　　幾年來，各級發改委和各省區市稽查辦以國債投資項目和各級政府投資項目為重點，稽查了數千個項目，發現了違規招標、挪用擠占建設資金、弄虛作假、工程質量嚴重缺陷等問題，進行了嚴肅查處。各級稽查辦還注重跟蹤稽查後的項目整改情況，查幫促相結合，不僅解決了項目建設中存在的突出問題，而且促進了項目管理水平的提高，取得了良好效果。

　　實踐表明，項目稽查是投資監管的重要舉措，對促進項目建設管理水平的提高、改進政府投資管理、提高投資效益具有重要作用。隨著經濟的發展和經濟體製特別是投資體製改革的不斷深入，稽查工作將會越來越重要。

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　　§§第八章 投資體製的國際比較