中國投資體製改革30年研究

第二節 “撥改貸”的推行與銀行信貸的發展

　　一、我國投融資方式的曆史沿革

　　改革開放前，我國實行高度集中的計劃經濟體製，國家作為主導的投資主體，擠占了其他經濟所有製構成中的所有權主體的投資主體地位。投資決策權、實施管理權、調控監控權、效益審核權均由中央集中統一部署、審批，企業成為政府行政機構的附屬物。投資計劃的編製、投資資金的預決算都集中在中央統一管理，地方政府隻能依據中央計劃而編製相應的計劃。中央財政撥款幾乎成為基本建設資金的唯一來源。

　　新中國成立後，包括新建、擴建國營企業的基本建設投資，文教衛生等行政事業單位的房屋建築、設備購置和安裝以及市政建設中的基礎設施投資，職工住宅投資以及危房改造等在內的基本建設投資成為財政預算支出的重要組成部分。1949～1952年恢複時期，基本建設的管理權限主要集中於各大行政區。1952年，中財委發布《基本建設撥款暫行辦法》及《基本建設財務計劃交由中央財政部審核批準並重申撥款預付原則》兩個文件。從此開始，基本建設計劃撥款的法規逐步建立起來。第一個五年計劃時期（1953～1957年），經濟建設剛剛起步，建設項目和施工重點在計劃中都非常明確，重點項目概預算都經過嚴格審查，而且全部是國家財政預算撥款，投資規模完全按照國家計劃安排。

　　1958年開始“大躍進”，國家下放了限額以上項目的審批權限，除全國基本建設規模、重大建設的項目和主要產品新增生產能力仍由中央管理外，其他都由地方統籌安排，造成各地大上建設項目，基本建設投資規模迅速膨脹，導致當時的建築材料、設備和資金都無法承擔，1961年後不得不采取縮短戰線的緊急措施。1962年，中央同意頒發關於加強基本建設管理的三個文件：《關於編製和審批基本建設設計任務書的規定》、《關於加強基本建設設計管理的幾項規定》和《關於基本建設設計文件編製和審批辦法的幾項規定》，要求中央各部直屬的大中型項目，一律由國家計委審核，報國務院批準，地方大中型項目由國家計委批準。一切基本建設都必須按照國家規定的審批權限報請批準，按照基本建設程序辦事。隻有獲得批準的項目才被列入中央和地方的財政預算，允許施工建設。

　　1966年，“文化大革命”開始以後，按照“備戰、備荒、為人民”的要求，把建設的重點放在大、小三線，加之“文化大革命”開始後的社會動亂，不少建設任務不能如期完成，部分審批權限下放給地方，地方自籌投資規模迅速擴大，造成新一輪財力、物力的緊張。

　　1972年，國家計委、國家建委和財政部頒發《關於加強基本建設管理的幾項意見》，提出：按照統一計劃、分級管理的原則，國家預算內投資，由國家統一安排；省級地方自籌資金安排的基本建設，納入省級計劃。省級以下和企業一律不準搞計劃外工程。用自籌資金安排的基本建設所需資金，要實行先收後用的原則。不能用流動資金和銀行貸款搞基本建設，不能向企業攤派，不能向社隊平調和用賒銷、預付貨款等辦法搞基本建設。1974年，國務院發出《關於嚴格控製基本建設撥款和各項支出的通知》，指出：基本建設撥款是國家財政支出的主要部分，各地要在不妨礙建設、生產和正常流通的前提下，堅決控製和節減基本建設撥款。

　　1978年12月，中共十一屆三中全會召開，中國開始進入了撥亂反正、改革開放的新時代。1979年4月，中共中央、國務院批轉國家建委起草的《關於改進當前基本建設工作的若幹意見》中提出，當前基本建設戰線的重要任務，就是調整基本建設規模和投資方向，整頓基本建設管理和企業管理，改革基本建設管理體製和管理方法。當前迫切需要對那些不急需和不具備條件的建設項目，實行“停、緩、並、轉、縮”，以便騰出人力、物力、財力，加強薄弱環節和直接關係人民生活設施的建設，使國民經濟發展逐步協調起來。根據中央指示精神，各地將基本建設投資重點轉到加強農業、加強城市基礎設施建設和改善人民生活急需的住宅及生活配套設施的建設等方麵。

　　與基本建設投融資方式不同的是，企業流動資金供應體製大致經曆了財政供應、財政銀行共同負責和全額信貸等幾個階段。

　　1951～1958年，實行流動資金由財政撥款和銀行貸款共同負責。國營工業企業的流動資金，經常占用部分（即定額流動資金）由財政供應，臨時占用部分由銀行供應；商業企業的大部分流動資金由銀行供應。1958年12月，國務院發出《關於人民公社信用部工作中的幾個問題和國營企業的流動資金問題的規定》，其中規定：國營企業的流動資金，一律改由人民銀行統一管理。過去國家財政撥給企業的自有流動資金，全部轉作銀行貸款，統一計算利息，利息支出全部計入成本。1959年至1961年上半年，實行全部流動資金由銀行供應的辦法。1961年5月，中國人民銀行總行、財政部轉發國務院《批準財政部、中國人民銀行總行關於改進國營企業流動資金供應辦法的報告》及有關規定，其中規定：自1961年7月1日起，工交企業流動資金經核定後，總額的80%由財政部門通過企業主管部門撥給企業，作為企業的自有流動資金；其餘20%由財政部門統一撥給人民銀行，由銀行向企業發放定額放款。定額放款一律按月息1.8厘計算，銀行發放的超定額放款按月息6厘計算。1962年，取消定額信貸，實行核定流動資金定額的辦法。1964年，財政部、中國人民銀行發布的《關於加強1964年工業、交通企業流動資金管理工作的幾項措施》規定，1964年全國工業、交通企業的流動資金定額，應當在1963年計劃定額的基礎上，根據正常生產最低需要和節約使用資金的原則，大大加以壓縮。1964年，新開工企業所需的資金和老企業由於生產增長所需的資金，都由各地區、各部門用其他企業壓縮下來的多餘資金調劑解決，國家不再增撥流動資金。

　　在建設項目投融資隻有財政撥款一種製度安排下，投資資金可以無償使用，並且沒有必要的風險和責任約束機製，導致各地方、各單位爭投資、爭項目，形成普遍的“投資饑渴症”。各地方、各單位隻管投入而忽視產出，缺乏資金的時間價值觀念和周轉觀念，致使投資效益長期低下。同時，國家總投資預算約束軟化，缺乏約束投資膨脹的能力和手段，加之信貸貨幣供給的任何限製都可以衝破，往往導致在建總規模和年度建設規模超過國力所能承受的限度，引起投資乃至整個宏觀經濟的不規則周期波動。

　　二、基本建設投資“撥改貸”的推行

　　改革開放以後，我國對基本建設的投融資模式經曆了從試行“撥改貸”到全麵推行“撥改貸”和發展其他多種投融資模式的曆程。

　　1979年8月，國務院批轉國家計委、國家建委和財政部《關於基本建設投資試行貸款的報告》和《基本建設貸款試行條例》。其中規定：從1981年起，凡是實行獨立核算、有還款能力的企業，都應該實行基建撥款改為貸款（簡稱“撥改貸”）的製度。基本建設投資試行銀行貸款的辦法，是基本建設管理體製的一項重大改革，對於加強基本建設管理，建立經濟責任製，縮短基建戰線，提高投資效果，都會起到積極作用。這表明我國已經認識到按照經濟規律管理經濟工作的必要性。報告對試點地區和貸款範圍做了明確規定，將貸款的對象界定為實行獨立核算，有還款能力的工業、交通運輸、農墾、畜牧、水產、商業、旅遊等各類企業。對於行政和無盈利的事業單位，以及國家計劃指定的項目，仍實行財政撥款辦法。

　　1982年，國家計委、國家經委、財政部和建設銀行又發出《關於進一步實行基本建設撥款改貸款的通知和暫行辦法》，充實和修訂了擴大貸款的工作細則，決定進一步擴大貸款範圍，從1982年開始，凡是實行獨立核算有還款能力的企事業單位，基本建設所需投資，除盡量利用企業自有資金外，一律改為銀行貸款。

　　在試行基本建設投資“撥改貸”的同時，對企業流動資金的籌集方式也進行了改革。1983年，國務院發布《國務院批轉中國人民銀行關於國營企業流動資金改由人民銀行統一管理的報告的通知》，決定從當年7月1日起，企業的流動資金由銀行統一供應、統一管理，財政不再撥流動資金。

　　1984年10月，國務院在批轉國家計委《關於改進計劃體製的若幹暫行規定》中明確規定：從1985年起，凡是由國家投資的建設項目都要按照資金有償使用的原則由財政撥款改為銀行貸款；根據建設項目的實施情況，對不同的建設項目實行差別利率和浮動利率等辦法；根據不同情況，規定不同的還款期限，少數建設項目如果確無償還能力的，經國家批準可以豁免。按照上述要求，國家計委、財政部和建設銀行於1984年12月製定《關於國家預算內基本建設投資全部由撥款改為貸款的暫行規定》。《暫行規定》經過一段時間試行，修改為《關於調整國家預算內基本建設投資撥款改貸款範圍等問題的若幹規定》，經國務院批準，於1985年12月頒布。該規定提出，凡列入國家計劃，由國家財政撥款（用省財政預算內資金、省財政自籌資金和用省財政其他資金安排投資）的，有還款能力的建設項目，基本上都實行銀行貸款；對科學研究、學校、行政單位等沒有還款能力的建設項目可以豁免本息。上述豁免本息的建設項目不再采用“撥改貸”方式進行管理。同時還規定：從1986年起，國家預算直接安排的基本建設投資，分別為國家預算內撥款投資和國家預算內的“撥改貸”投資兩部分。這兩部分投資的數額，根據國家計劃投資結構和投資方向的要求，由國家在計劃中確定。實行撥款的建設項目與實行“撥改貸”的建設項目，在資金渠道上分別管理，分別核算，不相混同，不相挪用。各地根據各自的實際情況，對不執行“撥改貸”，財政無償撥款的項目，做出具體規定。

　　三、基礎產業建設基金

　　政府設立用於投資的基金，如能源、交通、水利、農業等建設基金，是由預算外獲得的專門用於這些基礎產業建設的資金。這些基金也構成政府投資的一種重要來源，對於改變我國基礎產業曆史欠賬較多、“瓶頸”束縛嚴重的情況，促進基礎產業的發展，為國民經濟提供必要的基礎設施條件支撐，起到了重要作用。

　　（一）國家能源交通重點建設基金

　　國家能源交通重點建設基金是用稅收強製性和無償性的原則，從預算外資金中籌集的，用於國家能源開發和交通建設的專項基金。

　　中共十一屆三中全會以後，能源和交通運輸非常緊張，已經成為製約我國經濟發展的一個重要因素。為了集中一部分資金用於能源交通方麵的基本建設，國家決定增加200億元的能源交通重點建設投資。這筆投資除了由財政、銀行負責解決80億元外，其餘的120億元，從各地區、各單位的預算外資金中，用征集“能源交通重點建設基金”的方式解決。為此，國務院於1982年12月15日頒布了《征集辦法》，從1983年1月1日起執行。根據《征集辦法》，對國營企業事業單位、機關團體、部隊和地方政府的各項預算外資金，以及這些單位所管的城鎮集體企業繳納所得稅後的利潤，按照當年收入的10%，征集國家能源交通重點建設基金，同時規定地方超收部分全部留給各省、自治區、直轄市使用。1983年8月，國務院決定從這一年的下半年起，國家能源交通重點建設基金的征收比例由10%提高到15%。1984年已按15%的征收比例，給各省、自治區、直轄市和中央有關部門下達了任務。1984年1月17日，國務院發布《關於能源交通建設基金超收部分由中央同地方分成和製止地方加征這項基金的通知》，對各地的超收部分如何處理加以明確，決定1984年超收的部分，可留給地方使用，從1985年起，對各地超收部分實行中央和地方分成，地方留用70%，上交中央30%，並決定各地方在中央下達的國家能源交通重點建設基金任務之外停止加征地方能源交通建設基金的做法。

　　能源交通重點建設基金征集辦法隨後幾度調整。自1994年1月1日起停征國有企業的國家能源交通重點建設基金和國家預算調節基金。1995年，財政部、國家稅務總局發布《關於1995年國家能源交通重點建設基金國家預算調節基金征管工作中若幹問題的通知》，對征收管理政策做進一步調整，決定從1995年1月1日起，對非國有企業（包括集體企業、私營企業和個體工商戶）免征國家能源交通重點建設基金和國家預算調節基金（簡稱“兩金”），但對以前年度欠交的“兩金”，仍應按規定及時足額補交。繼續對各級行政事業單位（包括社會團體）、部隊、地方財政部門的預算外資金（包括未納入國家預算管理的各種基金和行政事業性收費）征收“兩金”。

　　（二）水利建設基金

　　水利建設基金是用於水利建設的專項資金，是為了加快水利建設步伐，提高大江大河防洪抗旱能力，改變重點水利工程設施和江河防洪體係建設滯後的狀況，緩解水資源供需矛盾，促進社會經濟持續、快速、健康發展，根據國務院的決定而建立的。水利建設基金由中央水利建設基金和地方水利建設基金組成。中央水利建設基金主要用於關係國民經濟和社會發展全局的大江大河重點工程的維護和建設。地方水利建設基金主要用於城市防洪及中小河流、湖泊的治理、維護和建設。跨流域、跨省（自治區、直轄市）的重大水利建設工程和跨國河流、國界河流我方重點防護工程的治理費用由中央和地方共同負擔。水利建設基金屬於政府性基金，按照《國務院關於加強預算外資金管理的決定》（國發[1996]29號）的規定，納入財政預算管理，專項列收列支。財政部會同水利部製定的《水利建設基金籌集和使用管理暫行辦法》對如何籌集和使用管理水利建設基金做出了明確規定，該辦法自1997年1月1日起實行，到2010年12月31日截止。

　　根據《水利建設基金籌集和使用管理暫行辦法》，中央水利建設基金的來源是從中央有關部門收取的政府性基金（收費、附加）中提取3%和經國務院批準的其他可用於水利建設基金的資金。應提取水利建設基金的中央政府性基金（收費、附加）項目包括：車輛購置附加費、港口建設費、鐵路建設基金、市話初裝費、郵電附加、中央分成的電力建設基金。地方水利建設基金的來源從地方收取的政府性基金（收費、附加）中提取3%。應提取水利建設基金的地方政府性基金（收費、附加）項目包括：養路費、公路建設基金、車輛通行費、公路運輸管理費、地方交通及公安部門的駕駛員培訓費、地方分成的電力建設基金、市場管理費、個體工商業管理費、征地管理費、市政設施配套費。有重點防洪任務的城市要從征收的城市維護建設稅中劃出不少於15%的資金，用於城市防洪建設。

　　（三）農業發展基金

　　農業發展基金是根據1988年12月11日國務院發布的《關於建立農業發展基金增加農業資金投入的通知》而建立的。該通知指出，根據我國農業和國民經濟發展的需要，必須增加農業的資金投入。為了確保農業資金有一個穩定的來源，從1989年起，逐步建立農業發展基金，由各級財政納入預算，列收列支，專款專用。

　　根據國務院通知規定，我國農業發展基金來源包括：國家能源交通重點建設基金征收比例提高部分中的1個百分點。鄉鎮企業稅收比上年實際增加部分。耕地占用稅收入的全部。農林特產稅收入的大部分。農林個體工商戶及農林私營企業稅收比上年增加部分。從糧食經營環節中提取的農業技術改進費。世界銀行貸款的25%及其他國外貸款。

　　四、銀行信貸的發展

　　（一）銀行信貸的發展概況

　　基本建設投資“撥改貸”的全麵推行，使得銀行信貸成為投資主體除自籌和其他投資以外的最主要融資方式。

　　1981年全社會固定資產投資中，國內貸款規模僅為122億元，所占比重為12.7%，2005年已增長到16319億元，所占比重提高到17.3%，貸款規模年均增速達到21.63%。1985年基本建設投資“撥改貸”政策全麵推行，國內貸款增長率隨之達到創紀錄的97.42%。1989年由於實施“治理整頓”的宏觀緊縮政策，固定資產投資受到全麵壓縮，國內貸款出現21.97%的負增長。1992年國內貸款增速達到68.4%的曆史第二高點，從而成為引發經濟過熱的主要因素之一。1993年開始，為應對經濟過熱，國家再次實行適度從緊的貨幣政策，受此影響，國內貸款增長率迅速下滑，1995～1997年落入10%以下區間。2003年，國內貸款增速達到35.96%的較高幅度，無疑對始於2003年上半年的宏觀經濟過熱起到了一定的助推作用。

　　（二）銀行信貸的問題

　　我國長期以來主要表現為銀行信貸資金配給機製的儲蓄投資轉化機製，受到行政性製度安排的很大影響，信貸市場競爭效率的缺失使銀行信貸配給資金的效率完全被動地取決於貸款對象使用資金的效率。伴隨著銀行體製的商業化改革，銀行體係在信貸資金配給中的主動作用有所體現，但作用範圍依然有限，信貸資金的規模控製一直是國家宏觀調控的主要手段。雖然從1998年開始取消了信貸規模管理，但由於國有商業銀行的企業化改革並不徹底，加上其他製度因素的約束，信貸資金配給的市場化原則難以形成，信貸配給規則仍然帶有許多行政化色彩。

　　受行政化色彩濃厚的信貸資金配給規則的約束，我國的資金配給結構呈現出明顯的體製特征：一方麵，信貸資金配給主體的類型單一性，使資金配給市場缺乏有效的競爭機製，市場高度集中。國有商業銀行始終是我國信貸資金配給的主體，占有大部分市場份額，使信貸市場的供給機製帶有明顯的壟斷特征。近年來，雖然股份製銀行和非正規金融機構得到了一定的發展，但是並沒有打破信貸主體高度壟斷的局麵。另一方麵，銀行通過不同融資項目收益與風險的權衡和分析來確定是否實施信貸配給以及如何實施，信貸資金配給客體的屬性不同所享受的“待遇”也迥然不同。在特定製度供給下，國有銀行與政府之間的裙帶關係，為國有銀行的信譽保證構建了天然屏障，提高了國有銀行的籌資能力，使國有銀行可以在更大範圍內按非市場原則配給信貸資金。貸款給國有企業不僅符合政府支持國有經濟發展的願望，而且能夠促進當地經濟的發展、增加就業機會和保持社會穩定。因此，支持國有企業也就意味著扶助地方政府，這樣可以增加銀行家在地方政治市場中的交易籌碼。銀行家在向被配給對象“尋租”的過程中，國有經濟“租金”的非貨幣化特性倍受他們的青睞。在這種情況下，銀行體係的信貸資金配給表現出明顯的國有企業傾向和數量配給偏好。在這樣的背景下實行金融改革，其結果必然是銀行的信貸規模總是低於市場出清的水平。國有銀行的利潤動機隨著金融體製改革的深入不斷增強，也直接導致了曾經的“惜貸”、“慎貸”現象，儲蓄向投資轉化的效率受到很大製約。

　　在以國有企業為主體的數量配給方式下，我國信貸資金的配置效率，主要取決於國有企業的生產經營效率和銀行與企業之間的利益分配博弈。從國有企業的經營現狀來看，思想落後、管理粗放、經濟效益低是眾所周知的事實。在資金利用效率方麵，國有企業與非國有企業的差距更加明顯。2003年，在所有企業的總負債中，國有企業負債占56.33%，但在產值結構中，國有企業隻占37.54%，在利稅總額中隻占46.17%。2005年雖然有所好轉，但好轉程度有限。在全部國有及規模以上非國有工業企業主要指標中，國有及國有控股工業企業負債占全部負債的47.1%，增加值和利潤分別占全部增加值和利潤的37.6%和44.0%。

　　國有企業對信貸資金配給效率的影響不僅表現在產出方麵，而且表現在利益博弈中銀行業的被動局麵。由於我國國有銀行實行垂直縱向管理，其實際委托人是中央政府，國有銀行的資產損失最終隻能由國家或政府承擔。而國有企業一般實行屬地管理，其名義委托人仍是國家，但由於企業的生存關係到地方經濟的發展和社會穩定等，與地方利益的聯係更加緊密，地方政府就成為國有企業的實際委托人。因此，銀行與企業的博弈在一定程度上演化成了中央與地方政府的博弈。在這個博弈過程中，中央和地方政府的策略選擇都遵循個體理性最大化原則。曆史經驗表明，中央政府隻在強製性製度變遷的有限次博弈中占優；而地方政府在無限次常態博弈中擁有明顯的優勢。這也直接導致非效率貸款和“逃廢欠債”成為一種普遍現象，國有企業的信貸配給資金沉澱為大量的不良貸款。