中國投資體製改革30年研究

第三節 起步階段：1978～1984年

　　1978～1984年是中國經濟體製改革的起步階段，也可以說是經濟體製改革的第一階段。這一時期的經濟體製改革重點在農村，即在中國的農村開始實行以包產到戶、包幹到戶為主要形式的家庭聯產承包責任製。

　　一、改革概況

　　從總體上看，1978～1984年期間的經濟體製改革重點是農村經濟體製改革。此期間在其他方麵進行的有關經濟體製改革，主要是局部性和試點性的改革。這些改革主要是局限在傳統計劃經濟體製範圍內的改革，甚至是加強計劃性的改革。

　　投資領域是經濟體製改革中較早涉及的領域。針對20世紀70年代中後期在基本建設中存在的混亂現象，1978年上半年國家開始出台一係列政策，以加強對投資領域的管理。具體情況是，1978年4月22日，國家計委、國家建委、財政部下達了《關於試行加強基本建設管理幾個規定的通知》。該通知在基本建設計劃管理、自籌資金安排使用、基本建設程序、基本建設項目設計、施工管理、經濟核算與財務管理等多方麵提出了具體規定。1978年12月31日，國務院批轉了國家計委、財政部《關於改進固定資產更新改造資金管理的報告》。

　　十一屆三中全會之後，中共中央於1979年4月召開工作會議，針對當時國民經濟比例嚴重失調的情況製定了重要措施，即從1979年起，用3年時間對國民經濟實行“調整、改革、整頓、提高”的工作方針。這一方針事實上成為改革開放初期指導經濟工作的基本思想。“按經濟規律辦事、講究經濟效率”成為這一時期開展經濟工作的口號。受這一方針的影響，加強投資管理、提高投資效益成為當時投資領域中的工作重點。隨後一項對以後投資體製改革有重要影響的改革措施很快出台，這就是“撥改貸”政策。

　　所謂“撥改貸”是指將國家財政預算內基本建設投資，由財政撥款方式改為由銀行貸款方式來安排。1979年8月，國務院批準國家計委、國家建委、財政部《關於基本建設投資實行貸款辦法的報告》及《基本建設貸款試行條例》，決定開始試行基本建設投資“撥改貸”的規定。後來的實踐結果表明，“撥改貸”規定的出台對未來的經濟生活以至對投資體製改革乃至經濟體製改革都有重要的影響。可以說，“撥改貸”的試行是改革開放初期對投資體製改革最具有重要意義的事件。到1984年，國家財政預算內基本建設投資實行“撥改貸”的方式被全麵推行。但是，對“撥改貸”這一做法到目前仍是褒貶不一，仍是存在很大爭議的問題。

　　二、“撥改貸”的實施曆程與主要內容

　　1978年以前中國實行的是高度統一的計劃經濟體製。在這種傳統的計劃經濟下，不論是投資決策、項目審批、資金籌集與使用及投資管理等各環節，都是由政府來決定，國有企事業單位隻是按計劃行事的主體。而國有企事業單位投資所需資金，主要是通過財政撥款方式來運作的。這時，政府實際上是真正的且是唯一的投資主體。

　　“撥改貸”的實施即意味著企業要對國家原來按計劃調撥的資金，開始擔負償還的責任。這是按當時所強調的“按經濟規律辦事，運用經濟規律管理經濟的原則”的一種具體體現。對此，在《關於基本建設投資試行貸款辦法的報告》中提出的實施“撥改貸”的理論依據是：銀行和貸款單位都是經濟組織，它們之間的業務往來按合同辦事，互相承擔經濟責任和法律責任。由於貸款單位要保證按期還本付息，這就促使它們慎重地考慮是否需要進行建設，建設過程中怎樣精打細算，少花錢多辦事，加快建設進度，更好地發揮投資效果，以達到發展生產、增加盈利的目的。同時，銀行發放貸款，要按規定進行嚴格審查，實行擇優發放的原則，符合條件的，才給予貸款，不符合條件的，有權拒絕貸款。這對於那些隻從需要出發，不看建設條件，不講經濟效果，盲目爭項目、爭投資、爭材料設備，隨意拉長基建戰線的做法是一個有力的限製。

　　在當時傳統的計劃經濟體製下，“撥改貸”的實施可在一定程度上增加企業的責任感，也有利於加強基本建設管理，改變當時基本建設“長、散、亂”的狀況以提高投資效果，因而具有一定的積極意義。但是從總體上看，這期間的“撥改貸”是在高度統一的計劃經濟體製框架內進行的，其本質是屬於計劃經濟投資體製範疇內的局部改革內容。

　　初期“撥改貸”所涉及的資金範圍，僅限於基本建設投資資金，而且是在一定地域及行業領域範圍內試行。按照1979年的《關於基本建設投資試行貸款辦法的報告》中提出的安排是：在整個經濟管理體製沒有改革以前，今明兩年先在輕工、紡織、旅遊等行業和北京、上海、廣東三個省、市中，選擇投資少、見效快、利潤高、建設條件較好的項目以及交通、鐵道、旅遊等部門買車、買船等方麵的投資進行試點。其他部門和地方也可以選擇一些項目進行試點。在總結經驗的基礎上，積極創造條件逐步推廣。因此從1979年開始，一部分中央預算內基本建設投資由財政撥款改為貸款的工作在紡織、旅遊、電力等行業和全國28個省、自治區、直轄市展開。

　　進入1980年後，“撥改貸”的實施力度進一步加大。1980年11月18日，國務院批轉國家計委、國家建委、財政部和中國人民建設銀行《關於實行基本建設撥款改貸款的報告》，決定從1981年起，凡是實行獨立核算、有還款能力的企業，都應全麵推行基本建設投資撥款改貸款的製度。

　　在施行“撥改貸”後，企業能否按時還貸款成為另一重要的現實問題。為此在《關於實行基本建設撥款改貸款的報告》中特別指出：貸款能否按期歸還，是檢驗貸款項目該不該建設，有沒有實際經濟價值的重要標誌。並要求建設銀行要切實把基本建設撥款改貸款的任務承擔起來，努力學會用銀行辦法辦銀行，開展信貸和信托業務，吸收固定資產再生產領域裏的閑散資金，加強資金調度，在國家計劃指導下，組織發放貸款，把資金搞活。

　　為了增強企業的還貸能力，隨後開始實行企業利潤留成製度。1980年4月，在全國基本建設工作會議上提出的措施是：擴大國營施工企業的經營管理自主權，確定其合理利潤，實行利潤留成的製度。到1982年5月，國家計委、國家建委、財政部和中國人民建設銀行又發布了《關於進一步實行基本建設撥款改貸款的通知》，充實和修訂了擴大貸款工作的細則。到1984年，“撥改貸”全麵推廣。

　　1984年9月18日，《國務院關於改革建築業和基本建設管理體製若幹問題的暫行規定》發布。主要內容有：全麵推行建設項目投資包幹責任製；大力推行工程招標承包製；建立工程承包公司，專門組織工業交通等生產性項目的建設；建立城市綜合開發公司，對城市土地、房屋實行綜合開發；改革建設資金的管理辦法等。其中關於改革建設資金的管理辦法中指出：國家投資的建設項目，都要按照資金有償使用的原則，改財政撥款為銀行貸款。貸款實行差別利率。國家將投資包幹協議規定的總金額分年撥給建設銀行，由包幹單位根據工程進度，按實際需要向建設銀行貸款建設。在不超過投資總額的前提下，可以不受年度的限製。

　　1984年12月14日，國家計委、財政部、中國人民建設銀行頒布了《關於國家預算內基本建設投資全部由撥款改為貸款的暫行規定》，即決定對國家預算安排的基本建設投資全麵實行“撥改貸”的方式。其中的一些主要內容如下：

　　（1）根據六屆人大二次會議關於《政府工作報告》決議的精神，為了有償使用國家財政資金，提高經濟效益，決定從1985年起，凡是由國家預算安排的基本建設投資全部由財政撥款改為銀行貸款（簡稱“撥改貸”）。

　　（2）基本建設部門和建設單位要執行基本建設程序，實行投資包幹經濟責任製，縮短建設周期，提高工作質量，降低工程造價，節約建設資金，提高投資效益，按期歸還貸款。

　　（3）“撥改貸”基本建設投資由建設銀行依據國家基本建設計劃辦理。各級建設銀行要認真執行國家的投資政策和信貸政策，合理調劑資金，保證資金及時供應，監督資金使用，促進提高效益。

　　（4）“撥改貸”基本建設投資計劃，實行分級管理。“撥改貸”投資總額和分部門、分地區投資額由國家確定。“撥改貸”投資安排的基本建設項目，大中型項目按隸屬關係，分別由國務院各部門和各地區提出安排意見，經國家計委綜合平衡後確定，並列入國家基本建設大中型項目計劃；小型項目按隸屬關係，分別由國務院各部門和各地區確定。各級計劃部門在安排建設項目時，要充分聽取同級建設銀行的意見。

　　（5）實行“撥改貸”以後，原來的“國家預算直接安排的投資”渠道相應取消。“撥改貸”投資與利用銀行存款和地方財政專項資金安排的基本建設貸款，在資金渠道上應分別管理，不相混同。

　　（6）“撥改貸”投資安排的基本建設項目，必須納入國家五年和年度基建計劃。按照建設項目隸屬關係和計劃安排權限，國務院各部門和各地區安排的項目，其“撥改貸”的資金，分別由中央財政預算和地方財政預算撥給。與此相應，建設銀行收回的貸款，其中屬於中央預算安排的，上交中央財政；屬於地方預算安排的，原則上交地方財政部門。

　　（7）“撥改貸”實行差別利率。具體是：電子、紡織、輕工、石油化工、原油加工項目年利率4.2%。鋼鐵、有色、機械、汽車、化工、森工、電力、石油開采、鐵道、交通、民航項目年利率3.6%。農業、林業、農墾、水利、畜牧、水產、氣象、國防工業、煤炭、建材、郵電、糧食和節能措施項目年利率2.4%。長線產品的建設項目和在能源緊張地區搞的耗能高的產品的建設項目，年利率12%。產品目錄由國家計委另行公布。其他行業的項目年利率3%。

　　（8）國內合資企業，由出資方負責借款和還款。中外合資企業中方投資，由中國合營者負責借款和還款。前期工作項目，如用“撥改貸”投資的，由中央或地方主管部門（或指定單位）負責借款和還款。

　　三、對“撥改貸”的有關評價

　　要了解實施“撥改貸”的影響範圍，需要對當時的投資結構有所了解。中國的全社會固定資產投資總額可劃分為基本建設、更新改造、房地產開發投資和其他固定資產投資四個部分。其中，基本建設指企業、事業、行政單位以擴大生產能力或工程效益為主要目的的新建、擴建工程及有關投資。而在改革開放初期，國有經濟占有很高的比重。具體表現為，基本建設投資特別是國家預算內的基本建設投資，在全社會固定資產投資中占有很高的比重。數據表明，1978年僅是國家預算內的基本建設資金就為389.21億元，占當年全社會固定資產投資總額的43.3%。雖然到1984年，國家預算內的基本建設資金占全社會固定資產投資的比重下降到19.6%，但這也意味著在此時“撥改貸”涉及到近20%的全社會固定資產投資資金。

　　由此可見，對國家預算內的基本建設資金實行“撥改貸”的措施，對中國經濟建設的影響是深刻的。在改革開放初期經濟體製改革尚沒有全麵展開的背景情況下，“撥改貸”的實施無疑具有明顯的積極作用。如在一定程度上增強了企業自主性，提高了經濟活力，同時為經濟體製改革提供了有益的經驗。然而不能否認的是“撥改貸”也招致一些批評。其中一些批評意見如下：

　　首先，“撥改貸”雖在形式上改變了企業的資金來源方式，但並不具有硬約束。在總體經濟體製沒有改革的情況下，投資主體本質上仍是政府，因此企業如果不能還貸，國家事實上也沒有更有效的措施。在“國家定項目、國家給資金”、“投資項目層層審批、集體決策”的體製下，看起來誰都負責，但實際上誰都可以不負責。因此，“撥改貸”沒有解決對企業的“硬約束”問題。實際情況也的確可以證明這一點。即在實施“撥改貸”後，一些國有企業出現高負債率和盲目投資的現象。而為了解決這些問題，後來又出台了有關國有企業實施資產重組、“債轉股”等一係列政策。

　　其次，雖然“撥改貸”以及“利改稅”對企業資金使用效率的提高具有積極的作用，但同時也的確給企業壓上了沉重的負擔。實施“撥改貸”後產生的新問題是：一方麵，還貸最終要通過企業實現的利潤來還，從而大幅度增加了企業的負擔與加劇了企業資金的緊張狀況；另一方麵，由於職工不占有企業的股份，因此通過貸款所形成的固定資產全部歸國家所有，而企業職工並不能從中得到直接的收益，因而缺少激勵機製。而企業資金緊張，債務負擔過重，使企業沒有餘力進行開發與創新活動，從而降低了國有企業的活力。特別是國有企業許多的投資項目仍是國家計劃與政府行為的結果，其中相當一部分屬於重複引進和重複建設，沒有產生應有的效益，反而導致資金使用的巨大浪費。而這個國家計劃和政府行為失誤的結果，最終要通過企業的還貸來承擔，要用企業的利潤來償還，且不說公平與否的問題，僅此結果就會導致企業根本沒有餘力進行技改與研發等增強實力的再投入。

　　上述問題的出現，同投資體製改革與總體經濟體製不相匹配有關。在總體經濟體製尚未進行改革的情況下，實施“撥改貸”而產生的種種問題在所難免。

　　四、與投資體製改革相關的其他內容

　　針對當時國民經濟中基本建設規模過大，項目過多，重複建設、盲目建設的情況比較嚴重，建設資金的使用浪費很大等這樣一種實際情況，除出台“撥改貸”政策外，國家為此還出台了其他一係列有關的政策。這些政策涉及加強投資管理、控製投資規模、提高投資效益、加強投資可行性研究和提高審批效率等多方麵的政策內容。

　　（一）關於加強投資管理與控製投資規模的有關規定

　　1980年8月20日，國家計委、國家建委等單位聯合發出《關於抓緊清理、壓縮全國基本建設在建工程量的通知》。通知要求，認真抓好基本建設項目的竣工驗收、交付生產和使用的工作，繼續認真清理在建項目。1980年11月30日，國務院發出《關於緊縮基本建設支出的緊急通知》，決定從12月1日起，1980年基建計劃不再追加；各地區、各部門待分配的基建投資包括國家預算撥款，地方、部門、企業自籌資金，各個銀行基建貸款，用於基本建設的更新、改造資金等，全部停止分配；1980年計劃內尚未開工的項目一律暫不開工；所有辦公大樓、機關禮堂、招待所、賓館、旅遊飯店等，一律停下來重新審查，各級銀行不再撥款。

　　1981年3月3日，國務院發出《關於加強基本建設計劃管理控製基本建設規模的若幹規定》，其中提出如下要求：

　　（1）全國和地方的基本建設規模，都要進行嚴格的控製。凡屬基本建設，不論其資金來源如何，都要按照隸屬關係和計劃安排權限，由各級計委綜合平衡後，在核定的基本建設規模之內，納入各級基本建設計劃，並要嚴格遵守有關基本建設的規定，同時接受國家和各級政府的財政和統計監督。

　　（2）各種渠道安排的基本建設資金，必須根據有利於國民經濟調整的原則，明確使用方向。

　　（3）銀行發放基本建設貸款，必須在信貸平衡的基礎上進行，必須根據中央和省、市、自治區一級綜合財政、信貸計劃和綜合基本建設計劃，切實做好信貸平衡，量力而行。

　　（4）利用外資安排的基本建設要嚴格控製。

　　（5）國防費安排的軍事工程等要適當壓縮。

　　（6）所有基本建設計劃，必須認真落實所需的物資。

　　（7）嚴格基本建設項目的審批製度和責任製度，嚴肅基本建設紀律。

　　（8）從基本建設工程造價中提取各種費用，必須由國家建委會同國家計委、建設銀行總行統一規定。

　　（二）提高投資效益與可行性的有關規定

　　1982年2月26日，國家計委和國家建委發出《關於縮短建設工期，提高投資效益的若幹規定》。為了盡快把全國大中型項目的建設周期恢複到曆史最好水平，使在建的大中型項目的絕大多數在“六五”期間建成投產，國家計委和國家建委為此在該規定中提出如下要求：

　　（1）基本建設項目上項目之前一定要認真負責、精心細致地進行可行性研究和技術經濟論證。

　　（2）嚴格控製基建規模。凡是能夠通過技術改造提高產品質量、增加產品品種、擴大生產能力的，就不要擴建、新建。

　　（3）明確規定基本建設項目的合理建設工期，作為具體安排建設計劃、工程進度的依據。

　　（4）按合理工期安排建設計劃，分配投資、材料。年度計劃投資不得留有缺口。

　　（5）嚴格執行開工報告製度。一切新建、擴建項目動工修建，都要有上級機關正式批準的開工報告。

　　（6）實行分期建設、分期收益的辦法。對包含若幹個能獨立發揮效益的單項工程，在建設方案確定後，實行分期、分段建設，分期、分段投產受益的辦法。

　　1983年2月2日，國家計委發布《建設項目進行可行性研究的試行管理辦法》的通知。有關具體內容包括：

　　（1）可行性研究是建設前期工作的重要內容，是基本建設程序中的組成部分。

　　（2）可行性研究的任務是根據國民經濟長期規劃和地區規劃、行業規劃的要求，對建設項目在技術、工程和經濟上是否合理和可行，進行全麵分析、論證，做多方案比較，提出評價，為編製和審批設計任務書提供可靠的依據。

　　（3）利用外資的項目、技術引進和設備進口項目、大型工業交通項目（包括重大技術改造項目），都應進行可行性研究。其他建設項目有條件時，也應進行可行性研究，具體編製範圍由各部門、各地區自行確定。

　　（4）負責進行可行性研究的單位，要經過資格審定，要對工作成果的可靠性、準確性承擔責任。要為可行性研究單位客觀地、公正地進行工作創造條件，任何單位和個人不得加以幹涉。

　　（5）可行性研究，一般采取主管部門下達計劃或有關部門、建設單位向設計或谘詢單位進行委托的方式。在主管部門下達的計劃或雙方簽訂的合同中規定研究工作的範圍、前提條件、進度安排、費用支付辦法以及協作方式等。

　　（6）大中型建設項目的可行性研究報告，由各主管部和各省、市、自治區或各全國性工業公司負責預審，報國家計委審批，或由國家計委委托有關單位審批。重大項目和特殊項目的可行性研究報告，由國家計委會同有關部門預審，報國務院審批。小型項目的可行性研究報告，按隸屬關係由各主管部和各省、市、自治區或各全國性專業公司審批。

　　（7）谘詢或設計單位提出的可行性研究報告和有關文件，按項目大小應在預審前1～3個月提交預審主持單位。預審單位認為有必要時，可委托有關方麵提出谘詢意見。報告提出單位與谘詢單位應密切合作，提供必要的資料、情況和數據。

　　（三）關於提高審批效率的有關規定

　　1984年5月15日，第六屆全國人民代表大會第二次會議上的政府工作報告提出，在基本建設的管理上，必須簡化審批程序，下放審批權限，減少環節，提高效率。今後除限額以上，需要國家計委綜合平衡的項目，報國家審批以外，其餘的實行分級管理、分級平衡。需要國家審批的，國家計委擬將過去的五道手續簡化為兩道手續，即隻審批項目建議書和設計任務書。有關單位在設計任務書批準後，即可先行詢價和預訂貨。

　　為了貫徹第六屆全國人民代表大會第二次會議政府工作報告中提出的簡化基本建設項目審批手續的精神，1984年8月18日國家計委發布了《關於簡化基本建設項目審批手續的通知》，該通知的一些內容包括：

　　（1）需要國家審批的基本建設大中型項目審批程序，原為五道手續，即：項目建議書、可行性研究報告、設計任務書、初步設計和開工報告。根據簡政放權的要求，現簡化為項目建議書、設計任務書兩道手續。

　　（2）凡列入長期計劃或建設前期工作計劃的項目，應該有批準的項目建議書；凡列入五年計劃的項目，應該有批準的設計任務書。

　　（3）各部門、各地區、各企業根據國民經濟和社會發展的長遠規劃、行業規劃、地區規劃等要求，經過調查、預測、分析，提出項目建議書。按照批準的項目建議書，部門、地區或企業負責組織可行性研究，對項目在技術、工程、經濟和外部協作條件上是否合理和可行，進行全麵分析、論證，做多方案比較，認為項目可行後，推薦最佳方案，編製設計任務書（或可行性研究報告）上報。

　　（4）對建設項目的經濟效果要進行分析，不僅計算項目本身的微觀效果，而且要衡量項目對國民經濟的宏觀效果和分析對社會的影響。計算經濟效果可以根據具體情況計算幾個指標，其中對投資回收期必須計算。進行經濟效果分析的技術經濟參數，由各主管部門和地區根據部門、地區的特點，自行擬定，報國家計委備案。

　　（5）基本建設大中型項目的初步設計，下放給各部門和各省、自治區、直轄市審批。初步設計是項目決策後，根據設計任務書要求所作的具體實施方案，應能滿足項目投資包幹、招標承包、材料、設備訂貨、土地征用和施工準備等要求。初步設計的內容和具體要求，由各部門、各地區結合部門和地區特點，加以擬定，報國家計委備案。凡列入年度建設計劃的項目，應該有批準的初步設計。

　　（6）上述審批手續，從發文之日起正式實行。凡新建的基本建設大中型項目、大型技改項目的初步設計、開工報告和在建項目的“五定”、調整概算等業務，不再由國家計委審批（已上報的“五定”和調整概算項目，由國家計委繼續辦完），按隸屬關係，由各部門和各省、自治區、直轄市負責審批，報國家計委備案。

　　由以上的考察可以看出，雖然這期間對投資體製的改革取得了一定成效，但這些改革主要是仍停留在計劃經濟框架內的改革，甚至有些改革在一定程度上是進一步強化了計劃性與政府管理的職能。同時，在管理手段上主要是通過行政命令方式來進行的，而相對缺乏相應的經濟手段方式。隨著改革開放的進展，總體經濟體製與財政、金融及投資等局部性經濟體製之間的相互矛盾日趨加劇，因此對總體經濟體製進行改革的迫切性已凸顯出來。

　　附錄4-1：投資體製改革曆程年度備忘錄（1978～1984年）

　　1978年：4月22日，國家計委、國家建委、財政部下達《關於試行加強基本建設管理幾個規定的通知》。12月31日，國務院轉批國家計委、財政部《關於改進固定資產更新改造資金管理的報告》。

　　1979年：4月13日，中共中央、國務院批轉國家建委起草的《關於改進當前基本建設工作的若幹意見》。8月28日，國務院轉發《關於基本建設投資試行貸款辦法的報告》和《基本建設貸款試行條例》。10月11日，國家計委等單位發出《關於投資項目及時進行竣工驗收工作的通知》。11月8日，經國務院批準，財政部、國家計委、國家建委等單位頒發《基本建設撥款暫行條例》。

　　1980年：1月10日，國家計委下發《關於基本建設計劃按兩級管理的初步意見》（征求意見稿）。3月21日至4月14日，全國基本建設工作會議在北京召開。會議就1979年基本建設戰線仍然過長，建設項目仍然過多，總規模仍然過大等問題提出對策。8月20日，國家計委等單位發出《關於抓緊清理、壓縮全國基本建設在建工程量的通知》。11月1日，國家計委等單位發出《關於基建項目、技措項目要嚴格執行“三同時”的通知》。11月18日，國務院批轉國家計委、國家建委、財政部和中國人民建設銀行《關於實行基本建設撥款改貸款的報告》。11月30日，國務院發出《關於緊縮基本建設支出的緊急通知》。

　　1981年：3月3日，國務院作出《關於加強基本建設計劃管理、控製基本建設規模的若幹規定》。5月6日，國務院批轉國家建委《關於基本建設調整問題的匯報提綱》。

　　1982年：2月26日，國家計委和國家建委頒發《關於縮短建設工期，提高投資效益的若幹規定》。5月1日，國家計委、國家建委、財政部、建設銀行總行發出《關於進一步實行基本建設撥款改貸款的通知》。9月22日，國家計委發出《關於編製建設前期工作計劃的通知》。11月26日，中央財經領導小組擴大會議討論加強固定資產投資管理問題。

　　1983年：2月2日，國家計委發出《關於頒發建設項目進行可行性研究的試行管理辦法的通知》。7月9日，國務院發出《關於嚴格控製基本建設規模，清理在建項目的緊急通知》。

　　1984年：5月15日，第六屆全國人民代表大會第二次會議上的政府工作報告中提出，在基本建設的管理上必須簡化審批程序，下放審批權限，減少環節，提高效率。8月18日，國家計委發出《關於簡化基本建設項目審批手續的通知》。9月18日，國務院批準《關於改革建築業和基本建設管理體製若幹問題的暫行規定》。10月20日，中國共產黨十二屆三中全會通過《中共中央關於經濟體製改革的決定》。12月8日，國家計委等單位發出關於《加強基本建設自籌資金管理的暫行規定》的通知。12月14日，國家計委等單位下達《關於國家預算內基本建設投資全部由撥款改為貸款的暫行規定》的通知。