中國投資體製改革30年研究

第一節 概述

　　投資體製是經濟體製的重要組成部分，由此決定了投資體製改革的曆程必然與總體經濟體製改革的曆程密切相關。因此，了解中國總體經濟體製改革的基本情況，是考察中國投資體製改革曆程的重要基礎。

　　一、中國經濟體製改革簡況

　　1949年新中國成立，中國隨之建立起與蘇聯相似的高度統一的計劃經濟體製，可稱之為傳統的計劃經濟體製。在這種傳統的計劃經濟體製下，全社會經濟資源的配置，包括整個社會的生產與分配等各環節的經濟活動，幾乎全部通過由國家製訂的指令計劃來實現。

　　在新中國成立的初期，這種傳統的計劃經濟體製對中國經濟與社會的發展曾發揮過重要的積極作用。但隨著經濟的發展，這種高度集中的計劃經濟體製逐漸同社會生產力的發展要求越來越不相適應，導致一些弊端逐漸顯現，對中國經濟與社會的發展越來越不利。具體表現如在中共十二屆三中全會通過的《中共中央關於經濟體製改革的決定》中所言：“政企職責不分，條塊分割，國家對企業統得過多過死，忽視商品生產、價值規律和市場的作用，分配中平均主義嚴重。這就造成了企業缺乏應有的自主權，企業吃國家‘大鍋飯’、職工吃企業‘大鍋飯’的局麵，嚴重壓抑了企業和廣大職工群眾的積極性、主動性、創造性，使本來應該生機盎然的社會主義經濟在很大程度上失去了活力。”因此，對經濟體製進行改革成為必然要求。

　　中國經濟體製改革的進程始於20世紀70年代末期。1978年12月18～22日，中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議召開，這成為中國曆史發展的一個轉折點。十一屆三中全會的召開，實際上宣告了中國“以階級鬥爭為綱”時代的結束，轉而開始進入以社會主義現代化建設為核心內容的新時代，也就是開始了以經濟建設作為中國共產黨工作重點的時代。中國經濟與社會的發展由此揭開了曆史新篇章，1978年也因此成為中國實行改革開放的標誌性年份。

　　鄧小平在十一屆三中全會召開之前發表了《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的講話，這實際上是十一屆三中全會的主題報告，也就是中國實行改革開放政策的主題報告。鄧小平在講話中指出：如果現在再不實行改革，我們的現代化事業和社會主義事業就會被葬送；要允許一部分地區、一部分企業、一部分工人農民，由於辛勤努力成績大而收入先多一些，生活先好起來。這是一個大政策。

　　十一屆三中全會做出了多項決定中國未來發展的重大戰略性決策。其中一項重大戰略決策是：從1979年起，把全黨工作重點轉移到社會主義現代化建設上來。同時針對當時在經濟建設中存在的主要問題，具體提出從糾正急於求成的錯誤傾向和解決好國民經濟重大比例嚴重失調等問題出發，對陷於失調的國民經濟比例關係進行調整，對過分集中的經濟管理體製著手改革。這實際是對傳統計劃經濟體製進行改革的開始，中國由此開始了經濟體製改革的實質進程。

　　縱觀中國經濟體製改革的曆程，發生的一些具有重大意義的標誌性改革事件主要有：1978年中國共產黨十一屆三中全會召開，這是中國經濟體製改革開始起步的標誌。1984年中國共產黨十二屆三中全會通過《中共中央關於經濟體製改革的決定》，這標誌中國開始全麵啟動經濟體製改革，即從農村經濟改革開始轉向城市經濟改革。1992年中國共產黨第十四次全國代表大會確立“建立社會主義市場經濟體製”的改革目標，這是在總結改革開放以來經驗的基礎上對經濟體製改革目標做出的明確表述，標誌中國開始進入確定方向的經濟體製改革階段。2003年中國共產黨十六屆三中全會通過《中共中央關於完善社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》，這是中國開始進入深化與完善經濟體製改革階段的標誌。

　　因此，基於上述經濟體製改革重大事件的發生時間，可將中國經濟體製改革曆程劃分為四個主要階段：起步階段（1978～1984年）、探索階段（1984～1992年）、入軌階段（1992～2002年）、深化階段（2002年至今）。每個階段的基本情況如下：

　　第一階段：起步階段，時間是1978～1984年前後。自1978年起，中國經濟體製的改革首先從農村開始，即形成以包產到戶、包幹到戶為主要形式的家庭聯產承包責任製。事實證明這一製度是成功的，對以後中國總體改革開放的局麵產生了積極而深刻的影響。農村經濟體製改革由此也成為中國總體經濟體製改革的“試驗田”，為推動中國城市經濟以至整個國民經濟體製的改革提供了良好基礎和寶貴經驗。然而這時期的改革僅是起步性和局部性的改革，是局限於農村經濟範疇內的改革，而國民經濟在總體上仍主要是按計劃經濟的機製在運行。

　　第二階段：探索階段，時間是1984～1992年前後。在農村改革成功的基礎上，1984年10月20日中國共產黨十二屆三中全會通過了《中共中央關於經濟體製改革的決定》。以此為標誌，中國開始進入以城市改革為重點的總體經濟體製改革的階段。增強企業活力，是當時經濟體製改革的中心環節。圍繞增強企業活力這個核心內容，逐步推行政企分開、承包製、責任製、工資製度改革及股份製試點等多方麵的工作。這一時期的改革內容是多方麵的，涉及計劃體製、流通體製、金融體製、投資體製、外貿體製、科技體製、收入分配體製、價格體製及有關行政管理體製等多方麵的改革。但從總體上看，這期間的改革主要是探索性的，即“摸著石頭過河”式的改革。改革的深度也很不夠，即主要還是局限在計劃經濟體製範疇內的改革。事實上這時期的改革主要限於對商品經濟的理解基礎上，還沒有形成對社會主義市場經濟的清晰認識。而這種探索階段具有曆史的必然性，人們對一定事物的認識總要有一個實踐的過程。

　　第三階段：入軌階段，時間是1992～2002年前後。經過多年的全麵探索後，“建立社會主義市場經濟體製”的改革目標逐漸明確。1992年10月中國共產黨第十四次全國代表大會召開，明確提出我國經濟體製改革的目標是建立社會主義市場經濟體製。由此標誌著中國經濟體製改革進入了目標十分明確的新階段，即中國經濟體製改革開始進入既定軌道的階段。社會主義市場經濟體製的基本內涵是：要使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用，使經濟活動遵循價值規律的要求，適應供求關係的變化；要通過價格杠杆和競爭機製的功能，把資源配置到效益較好的環節中去，並給企業以壓力和動力，實現優勝劣汰；要運用市場對各種經濟信號反應比較靈敏的優點，促進生產和需求的及時調節。

　　第四階段：深化階段，時間是2002年至今。2002年11月中國共產黨第十六次全國代表大會召開，確立了全麵建設小康社會的發展思路，即開始強調經濟與社會協調發展的問題。2003年10月，中國共產黨十六屆三中全會通過了《中共中央關於完善社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》，這標誌著中國經濟體製改革開始進入不斷深化與完善的階段。決定提出了統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求，這成為深化與完善經濟體製改革的主要指導思想。其中明確提出完善社會主義市場經濟體製的主要任務是：完善公有製為主體、多種所有製經濟共同發展的基本經濟製度；建立有利於逐步改變城鄉二元經濟結構的體製；形成促進區域經濟協調發展的機製；建設統一開放、競爭有序的現代市場體係；完善宏觀調控體係、行政管理體製和經濟法律製度；健全就業、收入分配和社會保障製度；建立促進經濟社會可持續發展的機製。

　　隨著中國經濟體製改革的不斷深入，以及在實踐過程新情況與新問題的不斷出現，中國經濟體製改革的曆程還必然會呈現出具有不同特點的階段性。以上所述是截至2007年上半年以前時間範圍內的中國經濟體製改革的基本概況。

　　二、中國投資體製改革的相關問題

　　投資體製是經濟體製中的一項重要內容。投資體製作為總體經濟體製的組成部分，它與總體經濟體製有著錯綜複雜的關係。首先，投資體製在很大程度上受製於總體經濟體製的約束。也就是說，總體經濟體製是計劃性的，則要求相應的投資體製必須是計劃性的。否則，在以計劃為主導的經濟體製中卻按市場決定的供給與需求關係來決定投資行為，其結果必然難與計劃經濟的結果相一致。同樣，在以市場為主導的經濟體製中卻按嚴格的計劃決定投資行為，其結果也必然是難與市場經濟的結果相一致。其次，投資體製具有一定程度的相對獨立性，而不是簡單的服從或隸屬關係。實際上，投資體製與總體經濟體製是相依共融、相輔相成的關係。一方麵，投資體製並不總是被動地適應總體經濟體製。在中國改革開放的初期，投資體製改革即是在總體仍是傳統的計劃經濟體製的情況下而進行的局部性改革。而一個有效的投資體製，將有利於總體經濟體製的運行。另一方麵，從長遠來看，要建立有效的投資體製，總體經濟體製也必須適應投資體製的需要。這就要求在進行投資體製改革的同時，也必然要對有關的其他方麵的經濟體製進行適時的改革。因此，投資體製改革與總體經濟體製改革是相互促進而又相互製約的關係。

　　在中國傳統的計劃經濟體製下，相應的投資體製是高度統一的計劃體製。在這種體製下，投資決策權與行政管理權合二為一，即政府起核心的作用。這時政府具有雙重身份：一方麵是投資者，另一方麵是管理者；或者說，政府既是運動員，又是裁判員。而這種狀況即使是在改革開放後相當長的時間裏依然存在。在總體上政企不分、產權不清的經濟體製下，單純的以市場為取向的投資體製改革的成效必然受到抑製。由此，在中國投資領域中長期存在諸多嚴重問題，如盲目投資、重複建設、多頭管理、層層審批、投資效率低下等。因此，深化投資體製改革是十分必要和迫切的。

　　從中國改革開放的實踐過程看，投資體製改革是作為總體經濟體製改革的先行試驗而進行的。具體表現為，在改革開放初期的1979年即率先進行了基本建設投資的“撥改貸”試點工作。這是在總體經濟體製尚未有較大改革情況下進行的。而以後的事實也表明，正是由於總體經濟體製改革與投資體製改革的進程不一、不相配套，從而使投資體製的改革進行得非常艱難，導致投資體製改革的進程明顯滯後於其他方麵體製改革的進程。事實上，直到2004年，關於投資體製改革的全麵綱領性文件，即《國務院關於投資體製改革的決定》才正式出台。而在此之前，關於財政、金融和外貿等體製改革的文件早已出台。

　　在中國的國情下，投資對國民經濟的運行具有舉足輕重的甚至是決定性的作用。投資已成為拉動中國經濟增長的重要動力，以至於可以把中國經濟增長的動力特點稱之為投資拉動型。對此，可從中國投資數據與GDP數據之間所表現出的高度相關性而得到驗證。因此，決定投資行為的投資體製在中國經濟中所具有的重要作用是非常顯著的。或許正是由於投資體製的重要性，使得中央對投資體製的改革持非常慎重的態度，以至出現投資體製改革明顯滯後的情況。

　　一些投資體製改革的重要事件是：1979年開始試點“撥改貸”，兩個重要文件是1979年8月28日國務院轉發的《關於基本建設投資試行貸款辦法的報告》和《基本建設貸款試行條例》。1984年開始全麵推行“撥改貸”，兩個重要文件是1984年9月頒布的《關於改革建築業和基本建設管理體製的若幹問題的暫行規定》和國務院於1984年10月批轉的國家計委《關於改進計劃體製的若幹暫行規定》。1988年國務院發布《關於印發投資管理體製近期改革方案的通知》。1992年國家頒布《全民所有製企業轉換經營機製條例》。1993年國務院批轉國家體改委《關於1993年經濟體製改革要點》。2004年《國務院關於投資體製改革的決定》出台。這些重要文件的具體內容與意義將在後麵具體論述。這裏預先提示要關注這些與投資體製改革有緊密關係的事件。

　　考察中國投資體製改革的曆程，可從不同時間、不同方麵及不同角度來進行。而經濟體製改革的階段性，在總體上決定了投資體製改革的階段性，因此本章對中國投資體製改革曆程階段的劃分，主要是按總體經濟體製改革的階段來劃分的。考察順序主要按總體經濟體製改革的時間進程來進行。考察重點是介紹和評述與投資體製改革有關的具體內容以及有關的經濟體製改革重要事件。論述涉及的內容是廣泛的，如涉及有關投資的宏觀調控體係改革、投資項目管理模式與組織實施方式演變、投資項目審批權限以及投資主體變化等問題。

　　值得注意的是，隨著經濟的發展與經濟體製的變化，投資內涵的主體內容實際也在不斷發生變化。在傳統的計劃經濟體製下，投資的內涵主要是指政府投資，而且主要是政府的基本建設投資。而在社會主義市場經濟體製下，投資內涵不僅包括政府的基本建設投資，也包括企業投資、房地產投資以及資本市場中的投資等多方麵的內容。事實上在目前的開放的、多元的經濟體係中，投資與融資變得密不可分。因此，當前的投資體製改革涉及財政、金融、企業製度、公司股權、資本運作等多方麵複雜的問題。而事實上投資體製改革的核心路線，是圍繞企業為投資主體的確定與管理的問題。1992年國家頒布關於股份製企業的一係列文件和《全民所有製企業轉換經營機製條例》，明確肯定企業享有投資決策權，並從企業的投資範圍、決策權限的界定、政策優惠和責任約束等方麵進行了具體規定。這一改革突出了強化市場導向以及以企業為投資主體的目標。到2004年國務院《關於投資體製改革的決定》正式出台，明確實行企業投資項目的審批製為核準製和備案製，使企業投資自主權進一步得到落實。