中國投資體製改革30年研究

第三節 投資管理改革的目標

　　一、計劃體製下的投資管理

　　（一）計劃體製下投資管理的特征

　　1.政企不分，項目管理上無限延伸

　　政企不分是計劃經濟時代的重要特征，政府既是行政權力的實施主體，又是國有資產的所有者，既行使經濟管理的職能，又行使投資經營管理的職能。作為行政管理者，政府要考慮全社會的經濟利益和社會利益，要從國家整體和大局出發；作為投資經營者，政府又承擔著財產所有者權益的責任，負責資產的保值增值。客觀上，政府的這兩種職能是衝突的、互不相容的。雙重職能的出現，使得國有企業很難成為獨立的法人實體，地區封鎖、條塊分割的局麵很難打破，重複建設的情況很難避免。

　　另一方麵，政府與企業間沒有明確的權力界限，也沒有明確的責任，政府是投資主體，也是投資的決策者，政府的一切投資決策通過行政審批實行。政府的投資決策沒有必要的風險責任約束，也沒有監督機製；部門職能之間交叉重疊，政出多門、多頭審批，很難對全社會投資總量和方向實施有效的調控和引導。

　　在投資活動中，政府的權力被無限擴大。上不上項目，上什麽樣的項目，上多大的項目，在何時何地上項目，均由政府決策。政府通過指令性計劃，對項目進行一攬子管理，如項目谘詢、項目評估、項目決策以及勘察、設計、建築施工等全部由政府統一安排，政府管項目、管企業，也管分配。針對這一狀況，在改革開放初期，國家逐步擴大了企業的自主權。1984年8月，國家計委發布了《關於簡化基本建設項目審批手續的通知》，同年12月又下達了《關於國家預算內基本建設投資全部由撥款改為貸款的暫行規定》，對建築實施階段的管理進行了改革，推行投資包幹責任製，但沒有賦予企業投資自主決策權。1988年，國務院發布了《關於投資管理的近期改革方案》，確定企業成為一般性建設的投資主體，擴大了企業的投資決策權。到1992年9月，中共中央、國務院發布了《關於加強對固定資產投資的信貸規模進行宏觀調控的通知》，9月25日，《人民日報》報道，國家計委改革計劃體製和投資體製，從八個方麵轉變職能，擴大了地方和企業基本建設投資決策的權力，減少了國家指令性計劃。盡管如此，企業在投資方麵的決策權仍然沒有真正實現。

　　2.中介服務機構和銀行職能弱化

　　投資中介服務機構是介於政府與企業之間的事業單位，有以宏觀決策服務為主的谘詢機構，也有以編製建設項目書、可行性研究報告和設計文件為主的谘詢機構，還有以建設項目實施階段服務為主的谘詢機構。其主要職責是：為企業提供相關信息，幫助企業開展投融資活動，減少失誤，規避風險，解決投融資活動中的各種問題，提高投資質量和效益。投資中介機構為投資主體服務。計劃經濟時期，中介服務機構很少，即便成立的機構，也帶有明顯計劃經濟的色彩，其與地方政府有著密切的聯係，除行政隸屬關係外，還有著財務關係。因此，在招投標等各項投資活動中，中介機構受地方政府的幹預較重，進而導致部門保護、行業壟斷和地方封鎖。由於中介機構不能選擇企業，企業也不能選擇中介機構，這使得中介機構不能很好地發揮作用，無法提供公開、公平的服務和有效地開展公平競爭，致使其執業信譽不高。

　　政府幹預企業的生產，幹預中介服務機構，也幹預銀行的經營。在一段時期，中國金融業由政府壟斷，機構單一。企業和金融機構不能在市場見麵，不能在較大範圍內相互選擇，缺少競爭，缺少活力。這增加了企業獲得銀行貸款的融資成本，也加大了銀行風險。隨著投資體製改革的不斷深入，國有專業銀行也進行了商業化改革，《公司法》確定了商業銀行的法律地位，明確商業銀行是獨立經營的企業法人，實行企業化的經營和管理。但是，非國有銀行、非銀行金融機構（如信托投資公司、財務公司、保險公司、證券公司等）和國外金融機構發展還不快，無法滿足多元化的投資需求。

　　（二）投資管理的局限與困境

　　在傳統的投資管理體係中，投資決策權高度集中於中央政府，地方政府隻有建議權、執行權；無論是擴大再生產項目，還是簡單再生產項目，都須按照一定限額，由中央或省政府審查批準，這使得全社會的投資活動遇到許多困難。

　　1.投資損失大，項目失誤率高

　　投資管理體製改革之初，應該由市場發揮作用的機製沒有建立，本應由企業自主決策的投資活動受到行政方麵的不正當幹預；適應市場經濟要求的宏觀調控體係不完善，各種調控手段缺乏形成合力的有效機製。這使得全社會投資損失大，項目失誤率高。

　　國家統計局提供的《中國固定資產投資統計年鑒》等相關資料顯示：1958～2001年，我國投資項目失誤率接近投資項目的50%；“八五”期間，我國中型以上項目的成功率為58%，不成功率是42%，投資失敗多數由政策操作失誤所致。2002年，有關部門在審計15個省（區、市）國債資金管理使用情況時發現，一些國債項目損失浪費、效益低下問題十分突出。9個省的37個汙水處理項目，總投資額58.41億元，其中使用國債資金為19.95億元。但由於前期準備不充分、配套資金不到位以及運行費用不足等原因，有15個項目未按計劃完工或開工，16個已完工項目中，有7個達不到設計要求，而且許多配套設施落後於主體工程，大量設備閑置，項目整體效益難以發揮。同年，國家有關部門在對國內18個重點機場和38個支線機場建設進行審計時發現，大部分機場虧損嚴重，經營困難。已竣工投產的12個重點機場中有9個虧損，累計虧損額14.46億元；38個支線機場中有37個虧損，2000～2001年度累計虧損15.27億元。造成這種局麵的根本原因是，決策責任機製和風險約束機製缺失，地方政府參與項目決策和建設，投資建設與經營管理相脫節。

　　有專家指出，多年來國家投資項目建設與管理中出現的問題，根本原因在於現行投資管理體製與市場經濟不相適應，新的項目建設監管體製和運行機製尚未形成。一個投資項目的審批要過項目建議書、可行性研究報告、開工報告這三道關，一般起碼需要1～2年的時間，大量的市場機會在這種審批中丟失了。

　　2.投資行為缺乏責任製度，風險約束機製缺失

　　由於缺乏責任製度，部分地區和行業出現了低水平重複建設等問題，同時，由於信息不透明，也導致了投資領域，特別是政府投資領域的腐敗，出現了“工程上馬，幹部下馬”的現象。此外，龐大資產存量的不合理配置，也嚴重製約了有限投資增量的優化組合。據統計，目前國家近2萬億元的國有資產中，約30%左右處於閑置和低效運作狀態，資產存量的不合理配置既耗費了巨額新增投資作為虧損補償，又使重點建設的新增投資規模受到很大限製。

　　因為沒有風險約束機製，銀行不承擔貸款風險，計委審批了項目，銀行就發放貸款，致使國有銀行出現大量的呆賬、壞賬。同時，信用缺失，也導致儲蓄難以轉化為投資。一方是巨額的居民儲蓄，老百姓手持金融資產找不到良好的增值出路；另一方則是各類企業的融資困境。責任製度與約束機製的缺失是導致這一局麵的主要原因。

　　二、國外投資管理模式

　　（一）政府：服務職能強化，管理職能弱化

　　在美國，政府、企業、銀行、中介組織的職能和作用、責任和權益的界定十分明顯。在投資活動中，政府提供公共產品和服務，社會管理職能較健全，但經濟管理職能相對弱化，政府不管企業、不直接運用行政手段，而是通過法律、法規、財政、稅收等方式，間接調控經濟，影響企業的投資。其職能主要是：製定經濟法律，如公司法、所得稅法、銀行法等；通過稅種、稅率調節企業投資和居民消費；為中小企業貸款提供擔保，為受自然災害影響的企業提供幫助；發布各類信息，提供水、電、公用設施、安全保障等，為企業投資活動提供信息支持。

　　英國的私人經濟一直占主導地位，國民經濟主要由自由市場機製來調節。政府盡量避免幹預英國經濟，其作用主要是稅收、國防和對外事務。在投資活動中，企業是投資主體，也是決策主體，其投資資金主要來源於自有資金、設備更新改造基金以及直接融資。政府則通過財政公共開支，製定銀行基準利率，以對欠發達地區進行適當補助等形式，為企業和私人投資創造低通脹、高就業的投資環境。此外，政府還通過利率等杠杆，調節總供給和總需求的平衡，通過稅收優惠政策，建立開發區和企業園區，吸引國外投資；對中小企業、高科技產業和特殊產業給予資助，提供工商聯絡、技術谘詢的出口幫助，扶持其發展。

　　澳大利亞是中等發達的資本主義國家，私營企業在經濟中占有絕大比重。澳大利亞的政府投資主要集中於基礎設施、新興部門和戰略部門，如電力、煤氣、用水、公路、鐵路、港口、電信等，私人投資和企業投資一般集中於競爭性行業。政府的投資支出是財政預算支出的組成部分，由國庫、財政及相關金融機構負責管理，國庫部負責預算收入管理，財政部負責預算支出管理，政府嚴格按項目預算執行投資計劃，以保持財政預算平衡。在澳大利亞，全社會投資總量沒有控製，但政府投資卻受到嚴格限製。對於私人投資，政府通過稅收、貨幣政策等進行間接調控。20世紀80年代以後，澳政府的宏觀經濟政策發生了較大變化，主要是減少政府的行政幹預，對公有經濟實現私有化，向私人企業和公眾出售基礎性行業中國有企業的股份等。目的是使政府逐步從基礎性項目中退出，進一步完善政府對投資的宏觀管理。

　　瑞典是發達的市場經濟國家，國有企業在國民經濟中占有一定比例。國家對投資管理的基本指導思想是市場調節為主，政府指導為輔。瑞典政府的投資主要用於社會福利和公共設施，包括鐵路、公路、郵政、電信、電力等基礎產業和設施，電子、醫藥、運輸設備等技術開發以及中小企業投資等，其投資資金主要源於政府財政撥款、政府投資基金、資本市場融資。瑞典有“地區發展基金會”，這是由瑞典政府和瑞典工商協會共同組建的全國性機構，是自負盈虧的企業，其以貸款形式為中小企業提供支持，並提供信息和谘詢，幫助中小企業提高競爭能力和投資效益。

　　（二）金融機構功能健全，中介服務體係完善

　　美國的金融機構是企業投資的重要支撐機構，其數量多，資金充裕，自主權大，利益、風險、責任緊密相關。美國的中央銀行獨立於政府製定貨幣政策，製定貼現率、商業銀行準備金率，發行貨幣，幹預和調整匯率，影響企業投資和經濟發展。商業銀行則自主製定各類貸款利率，通過嚴格的借貸手續向企業發放貸款。美國的中介組織分為營利性中介組織和非營利性中介組織，前者如投資公司、投資銀行、律師事務所，後者如商會、行業協會等。這些組織向政府和企業提供信息，為企業提供商情服務，協助政府扶持中小企業發展計劃，支持企業發展好的項目，增加就業機會；研究政策，代表企業與政府和國會對話，參與討論與企業相關政策的製定；製定行規，規範職業道德和行業技術標準，保證競爭的公平、公開。

　　英國的金融業十分發達，除英格蘭銀行為國有銀行外，其他銀行均為私有銀行。從業務上劃分，這些銀行可分為兩類，一是投資銀行，一是商業銀行。投資銀行不辦理儲蓄業務，主要幫助企業發行股票、開展保險、證券業務；商業銀行辦理儲蓄，發放短期貸款、中長期貸款，並開展租賃業務。在英國，對於投資活動，企業與銀行實行雙向選擇。對於申請貸款的企業，銀行一般考慮由權威中介組織評定的企業信譽等級、企業經營者的管理能力、水平，投資的盈利潛質，以及擔保、抵押的可靠度等，一般投資期短、見效快的項目很容易獲得短期貸款。

　　英國的中介組織也十分發達，市場中介組織眾多，如各類行業協會、商會、投資銀行、谘詢公司、財務公司、資產評估機構等。中介組織受銀行、企業等的委托，直接為用戶服務，其主要功能是：對企業的項目情況、財務情況進行驗資、評估；對項目進行技術論證，如對項目投入產出情況、市場情況、投資環境、投資風險、決策風險等進行論證；根據市場導向，為企業融資、發行股票等；根據委托項目的技術難度、複雜性等收取服務費，同時對項目借貸承擔一定的經濟責任和法律責任。通常，一個項目往往要經過二三家中介公司的評估。

　　在澳大利亞，資本市場籌資是重要的渠道，政府設有專門的貸款委員會，以確定政府在資本市場上的融資量。澳大利亞有4個獨立的債券市場：聯邦債券市場，半政府債券市場，公司債券市場，指數化債券市場。一般地，政府債券以拍賣的方式發售，以降低籌資成本。對於一些基礎設施部門，如陸地運輸、機場、港口、發電輸電、天然氣管道、供水、下水道和廢水道安裝等，澳政府也鼓勵私人投資，並通過“澳大利亞發展債券”的發行，以減少政府在基礎設施方麵投資的費用和風險。

　　當然，國外投資也有政府投資，政府投資中也相應地存在一些問題，但由於長時期的體製和法律建設，發達國家政府已較好地解決了投資管理和效率問題。這為中國的投資體製改革方向提供了有益的借鑒。

　　三、投資管理改革的目標

　　投資管理改革的目標是：綜合運用經濟杠杆，將投資活動納入法製建設的軌道；建立激勵機製和約束機製，完善與社會主義經濟體製相適應的投資總量和結構調控體係；建立與投資活動有關的投資服務體係和要素市場，形成在法製規範下的公平競爭機製，使中介服務機構成為管理投融資活動的主要組織形式。

　　其基本內容包括：將建設項目劃分為競爭性、基礎性和公益性三類。競爭性投資項目以企業作為基本的投資主體，向市場融資；基礎性投資項目由中央、地方、企業三方承擔；公益性投資項目則主要由政府負責。改變項目立項辦法和審批程序，先定法人主體、後定項目；擴大法人主體決策權限，企業的投資由企業決策，同時承擔投資風險；建立投資風險約束機製，讓銀行與法人相互選擇，風險自行負責，政府負責引導；投資的宏觀調控，實行中央統一確定調控政策和目標，中央和省兩級負責的原則；對投資總量不再單純依靠計劃指標控製，而主要運用經濟手段實行間接調控；分離政策性融資與商業性融資，建立中央政策性投融資體係，政策性融資劃歸到國家銀行。

　　投資管理改革的目標具體如下：

　　（一）政府宏觀調控，間接管理

　　現代社會，政府的主要職能是穩定社會秩序，協調社會關係，維護經濟發展，提供國防、社會治安、司法等公共服務，適度幹預經濟的市場化活動，進而促進市場競爭、優化產業結構，並調控宏觀經濟。因此，財政投融資是實施政府特定政策的手段之一。

　　針對投資活動中出現的問題，投資管理改革的目標之一，就是政府縮小投資項目的審批範圍，加強對投資的宏觀管理和法製化建設。具體而言，政府與企業都作為投資主體參與投資，二者均按照國家產業政策，出資建設國家鼓勵和允許發展的項目，除了重大和特殊規定的項目外，其他項目均由各方自主決策，各自承擔風險，不再上報政府投資主管部門審批。

　　政府將按照國民經濟和社會發展的中長期目標，製定優化產業結構和協調地區經濟發展的投資政策，以產業政策、貨幣政策和財政政策為主要手段來調控全社會的投資規模和投資結構；通過製定、實施有關法律法規，依法保護各類投資者的合法權益和公平競爭，規範投資行為，把投資活動納入法製化軌道；通過建立投資項目登記備案製度，了解在建項目的規模、結構、布局，及時發布投資和投資市場信息，以指導投資主體的投資決策，引導社會投資方向。總之，政府對投資的管理將由直接管理轉變為間接管理。

　　2004年7月，國務院頒布了《關於投資體製改革的決定》，決定要求：改企業投資項目的審批製為核準製和備案製。今後對不使用政府投資資金的企業建設項目，一律不再實行審批製，政府隻對其中的重大項目和限製類項目進行核準，對其他項目實行備案製。政府投資主要用於關係國家安全和市場不能有效配置資源的經濟社會領域，用於加強公益性和公共基礎設施建設、保護和改善生態環境、促進欠發達地區的經濟社會發展、推進科技進步和高技術產業化；采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉貸和貸款貼息等方式，合理使用各類政府投資資金。對非經營性政府投資項目，加快推行代建製。完善投資宏觀調控體係，改進調控方式；綜合運用經濟的、法律的和必要的行政手段對全社會投資進行以間接調控方式為主的有效調控。完善對政府投資的監督管理，建立政府投資責任追究製度，健全政府投資製衡機製，建立政府投資項目後評估製度和社會監督機製；加強和改進對社會投資的監督管理，建立健全協同配合的企業投資監管體係，依法加強對企業投資活動的監督，建立企業投資誠信製度；加強對投資中介服務機構的監管，對谘詢評估、招標代理等中介機構實行資質管理。這些要求，是對投資管理改革目標的完整詮釋。

　　（二）完善決策機製，建立財政投融資體係

　　投資活動中，投資決策、資本決策和信貸決策是投資活動成立的基礎。投資決策，就是要決定何時、何地、以什麽方式建設何種項目。一般來說，商業性項目的投資決策由資本所有者做出，公益性項目的投資決策由政府做出；資本決策，就是要決定投入的資金量，應由權益資本所有者根據項目可能帶來的經濟收益或者社會效益，決定是否出資建設某個項目，進而設計具體的項目結構；信貸決策，就是決定以何種條件、何種方式提供債務資金，應由債務資金提供者根據項目的風險和清償能力進行決策。

　　改革的目標就是確立“誰投資、誰決策、誰承擔風險”的原則。凡企業投資國家允許發展的產業、產品和技術，均由企業自主決策、自擔風險。除重大項目外，政府一般不再對項目進行審批，環保、土地等方麵，均按照法律規定的程序辦理有關手續。確需政府審批的項目，也將盡可能簡化審批程序，主要是看項目在投資方向和宏觀布局上是否合理，是否符合國家有關政策和法規。

　　在融資方麵，國務院《關於投資體製改革的決定》明確提出：能夠由社會投資建設的項目，盡可能利用社會資金建設；要逐步理順公共產品價格，通過注入資本金、貸款貼息、稅收優惠等措施，鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯營、項目融資等方式參與經營性的公益事業、基礎設施項目建設；對於涉及國家壟斷資源開發利用、需要統一規劃布局的項目，政府在確定建設規劃後，可向社會公開招標選定項目業主；鼓勵和支持有條件的各種所有製企業進行境外投資。

　　投資活動離不開政府的參與，脫離不了政府各種公共融資手段，如稅收、政府信用、政府基金等的財力支持，因而需要建立合理的財政投融資體製。關於財政投融資體製，國內在認識上存在較大分歧。一種觀點認為，財政投融資業務的主要承擔機構是政策性銀行，應納入財政投融資體係，且財政投融資活動屬財政行為，應成為財政管理的對象；另一種觀點認為，政策性銀行的活動不是財政性行為，而是金融行為，沒必要也不應納入財政管理範疇，央行應對其實行監管和領導。事實上，財政投融資行為不同於一般的銀行信貸活動，它具有很強的政策性，其活動方向受到嚴格限製，所以財政投融資在客觀上要求實行有償使用的原則，否則其業務將難以為繼，或者失去獨立存在的意義。盡管我國以往的政策性投資業務分別由專業銀行和財政兩家同時執行，但兩家執行的情況產生了種種不利影響。為了克服這些弊端，國家決定建立財政投融資體係，成立政策性銀行（國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行），以圖通過一個統一的體係和專門的業務機構來實行政策性投融資，真正為政府的政策服務。

　　在財政投融資體係中，財政投融資業務實行有償性。財政投融資業務機構在嚴格遵守國家有關法律規定的前提下，采取類似於商業銀行的經營管理方式，遵從類似於商業銀行的經營程序，即先對擬投資的項目進行評估，而後再決定是否貸款、貸款量以及利率的水平，即財政投融資機構實行“銀行化”的經營方式。但是，與商業性金融活動有別的是，政策性金融機構的活動範圍受到國家有關法律或政策的嚴格限製，它依據國家有關法律或政策規定開展投融資活動，自主對規定範圍和方向內的投資項目進行評估和選擇；按照有償使用原則，開展貸款或其他形式的投資，實行保本微利經營。

　　（三）建立資信評價，強化風險約束

　　投資活動中，貸款者的基礎素質、償還能力、信譽質量等構成其程度不同的資信。在金融開放的市場經濟條件下，投資借貸是頻繁的，投資活動參與者的信用是保證各種契約關係如期履行，保證整個投資活動正常運行的基本前提。因而，在投資管理改革中，目標之一就是要建立起資信評級製度，從投融資角度完善針對國資國企的激勵機製和約束機製，實行商業銀行利率市場化。同時，要強化投資風險約束機製，建立法人投資和銀行信貸的風險責任。

　　風險約束機製要求建設項目先定法人，後定項目，由企業法人對建設項目的籌劃、籌資、建設實施直至生產經營、歸還貸款和債券本息以及資產的保值增值實行全過程負責，並承擔投資風險。同時，銀行要承擔貸款的風險，企業與銀行在申請貸款上，實行雙向選擇。

　　與風險約束機製相配套的是，建立政府投資責任追究製度，工程谘詢、投資項目決策、設計、施工、監理等部門和單位，都應有相應的責任約束，對不遵守法律法規給國家造成重大損失的“花架子、無效益”工程，要依法追究有關責任人的行政和法律責任，有效抑製盲目投資、亂花錢的行為。在國家開發銀行成立後，國家計委主要側重於固定資產投資規模和結構的宏觀調控以及重大建設項目的立項決策工作，而國家開發銀行則根據籌資能力和項目的實際情況，負責具體的項目資金配置工作；所有商業銀行按有關法律，根據資產負債比例管理的原則、在對企業或項目進行評估的基礎上，自主決策，獨立承擔貸款風險，各級政府均不再幹預銀行的獨立審貸。

　　（四）完善投資服務市場，構建投資法律體係

　　投資管理改革的另一重要目標就是，加快發展為投資建設服務的市場體係和立法工作，建立為企業法人服務的工程谘詢、工程設計、工程施工、工程審計、工程監理等市場體係，製定完整的法律、法規，保證投資活動有序進行。

　　完善投資服務市場的一個重要方麵就是投資項目實行“代建製”。在國務院原則通過的國家發改委上報的《投資體製改革方案》中明確規定：對非經營性政府投資項目加快實行“代建製”，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控製項目投資、質量和工期，建成後移交給使用單位。“代建製”實際上是一種委托管理，它明確了項目管理單位和建設單位的責任和獎懲條款。

　　通過法製手段進行投融資管理，是市場經濟條件下投融資體製的另一顯著特點。根據投資實踐，完善的投資法律體係應包括《商業銀行法》、《公司法》、《人民銀行法》、《貸款通則》、《固定資產投資法》、《招標投標法》等法律法規。

　　國務院《關於投資體製改革的決定》頒布後，有關部門據此推出了許多配套規定和細則。如國家發改委發布的《企業投資項目核準暫行辦法》、《外商投資項目核準暫行管理辦法》、《境外投資項目核準暫行管理辦法》、《國際金融組織和外國政府貸款投資項目管理暫行辦法》、《中央預算內投資補助和貼息資金管理辦法》、《中央預算內投資項目管理辦法》、《國務院核準或審批的固定資產投資項目目錄》、《國務院審批或核準的投資項目管理辦法》、《關於實行企業投資項目備案製指導意見的通知》等。此外，國土資源部頒發的新的《建設項目用地預審管理辦法》，國家環保總局與國家計委聯合發布的《關於加強建設項目環境影響評價分級審批的通知》，國家海洋局與國家發改委聯合發布的《關於加強建設項目用海預審管理有關問題的通知》。這些文件都按照國務院《關於投資體製改革的決定》的要求，與投資體製改革進行了銜接。

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　　§§第四章 投資體製改革的曆程