中國投資體製改革30年研究

第二節 融資渠道改革的目標

　　一、計劃體製下的融資渠道

　　（一）主要特征：單一的財政撥款

　　投資項目可按項目性質、管轄權限、資金來源等標準劃分。固定資產投資項目按性質可分為基本建設投資項目和技術改造（挖、革、改）項目兩大類；按管轄權限和資金來源又可分為中央投資項目、中央與地方合作投資項目和企業自籌項目等。一段時期內，全社會的基本建設項目由計委管理，而技術改造項目由經貿委管理，投資建設實施則由建委係統管理。傳統的計劃經濟體製下，這些項目投資資金的主要來源是單一的財政撥款，其特點是使用的無償性。國內銀行信貸資金極少用於固定資產投資，國外信貸資金也十分有限。

　　當時條件下，主流觀點認為，商業信用是計劃外資金的再分配，商業銀行的貸款有可能助長企業的盲目經營，而且商業銀行資金的運動，削弱了國家對銀行業務的監督，不利於國家計劃的執行。據統計，1978年以前，國家80%以上的基本建設投資來自於國家的預算內資金，且主要是以無償供給的國家財政撥款形式撥出。由企業和單位自籌資金和銀行貸款所占的比重多數時期不足20%，如“一五”時期約為10%，“二五”時期約為22%，“三五”時期約為12%，“四五”時期約為18%，“五五”時期約為22%。

　　盡管用於投資的財政信用資金來源包括預算內、預算外、銀行資金、社會資金和國外資金五部分，但資金主體仍然是財政資金。通常情況下，固定資產投資資金的70%源自財政撥款，20%左右是委托財政貸款，這些資金主要用於支持重點企業和出口創匯企業的技術改造，新產品開發，支持經濟欠發達地區的經濟開發，地方公用設施建設，風險性行業的發展，科教文衛事業的發展等。

　　（二）單一融資渠道的局限與困境

　　1.投資資金匱乏，投資結構不合理

　　由於政府預算內投資來源終究是有限的，建設資金的籌措主要靠增加稅收、發行債券和政策性貸款等方式實現，所以重點建設資金常常短缺。加之一段時期地方亂集資的衝擊，地方和企業對增加稅收的能力有限，大大限製了國家重點建設項目資金的來源。

　　在封閉的計劃經濟體製下，外資利用受到嚴格限製。據統計，20世紀50～60年代，我國曾有限地利用過蘇聯的一些貸款。與蘇聯交惡後，也曾通過延期付款方式，以及由設在香港、澳門的中國銀行吸收存款和接受外商銀行存款。70年代，國際融資主要局限於出口信貸中的賣方信貸。而且，大部分的國際貸款采用現匯支付，沒有利用出口信貸，增加了國內經濟負擔。在1979年的基建戰線在建項目清理中，發現投資領域長期存在著向國家爭投資、爭項目的現象，國家的基建戰線長、資金散、管理混亂、浪費嚴重。普遍認為，國家對基本建設的無償撥款是導致這種現象發生的主要根源。

　　在實踐中，財政投資資金還帶來其他一些負麵影響。主要表現在：一是地方資金缺口大，導致資金來源超範圍，特別是由於不允許地方政府發行債券，中央政府撥付的資金又是專款專用的項目資金，這使得地方政府千方百計地開辟資金來源，以致出現在金融市場拆借資金的不規範行為；二是一些地方政府為追求局部、短期效益，往往將資金投向時間短、見效快、收益高的行業，而關係全局和長遠利益的基礎建設項目卻資金欠缺，導致資金投向不合理；三是由於沒有嚴格的監管程序和機製，特別是缺乏資金的回收和效益審核製度，銀行資金營運困難，貸款的呆壞賬很多，影響了財政政策效用的發揮。

　　有計劃、按比例的投資模式，也使得投資帶有很強的主觀性，由此產生了投資結構的嚴重失調。這反映在：長期以來農業投資不足，特別是水利、林業等基礎設施建設投資得不到滿足，影響了農業作為國民經濟基礎的地位；國家確定的支柱產業的投資水平也不高，總量偏小，使得資本密集型的現代支柱產業很難真正成為國民經濟的支柱；教育、科技以及為此服務的綜合技術服務事業投入長期不足，影響了其對經濟增長的貢獻。

　　2.銀行職能弱化，利益機製缺失

　　由於融資渠道主要是財政，銀行成了國家財政的附屬物，成為全社會資金入出的出納機關，除儲蓄、轉賬結算和工商企業超額流動資金的貸款外，銀行沒有主審貸款和投資的權力。這樣，銀行的活動基本上不能產生利潤。

　　為了加強經濟核算，提高企業投資效益，從1979年開始，國家對投資資金試行了“撥改貸”，到1985年，全麵推行，無償使用的財政資金被變為有償貸款。這增強了銀行配置社會投資資金的能力。但是，國家通過利率管理、信貸管理和現金管理來控製社會資金的運用，並對銀行的業務進行嚴格控製，這導致了國有企業巨額債務和國有銀行的大量不良資產。據統計：1993年，國有企業的固定資產投資資金的50%、流動資金的90%來自銀行貸款，銀行成為國有企業最大的債權人，而銀行卻經營困難，上繳利潤逐漸減少。1995年，工行、農行、建行三大行全行業虧損，信貸資金周轉速度減弱，貸款質量也日漸惡化，壞賬、呆賬比率不斷上升，自有資本率連續下降，全社會資金出現了居民債權高、國家債務高、銀行利率高、企業成本高的反常現象。

　　二、國外融資渠道模式

　　（一）融資渠道廣泛

　　國外固定資產投資融資渠道廣泛，財政、銀行、商業信用、證券和國外資本等都是投資資金的來源。

　　如日本，投資資金有銀行貸款、證券市場融資，也有財政投入。特別是財政投入資金，來源於三個方麵：一是資金運用部資金，它包括郵政儲蓄存款，政府醫療衛生保險基金特別會計、國民退休基金特別會計的積累金和剩餘金，大藏省資金運用部特別會計的積累金和剩餘金；二是簡易保險資金，包括簡易生命保險年金的積累金和郵政年金的積累金，這部分資金主要用於5年期以上的項目；三是產業特別投資會計，也是國家財政資金，主要用於發展重點產業和振興對外貿易，或者用於社會基礎設施建設、產業結構調整及國際合作，以支持國家產業政策的實施。

　　在美國，政府主要負責公共基礎設施建設的投資，其資金主要來源於稅收，這些稅包括財產稅、營業稅、所得稅等。此外，政府還通過其他途徑獲取建設基金的來源，如開辟專項建設稅費，發行專項建設債券，通過低利率的債券鼓勵私人投資等。

　　澳大利亞的投資資金也來源廣泛，主要有：聯邦政府向州政府提供的用於特定項目的資金、州政府的聯合基金、公共貿易企業的內部資金、商業銀行貸款、州政府向國庫公司的借款、私人投資以及外資等。一些涉及公眾利益、社會效益好的項目，政府可從財政預算中直接撥付給政府的相關部門或國有公司進行投資，有時根據需要，政府也向國有或國家控股的公司通過參股的方式注入資金進行投資。

　　（二）直接融資和間接融資結合

　　在國外，資本市場十分發達，以英、美等國為代表的市場經濟國家，主要通過直接融資等方式獲取投資資金，即企業先依靠利潤留存和折舊，而後求助於外部融資。而外部融資中，企業主要是通過企業債券和股票方式從資本市場上籌措長期資本。

　　在美國，法律規定，商業銀行不能經營7年以上的長期貸款，不能從事股票業務，也不得在企業中持股。所以，企業的長期貸款隻能通過發達的資本市場，一般來說，資本市場的融資占到企業外部融資比重的一半以上。

　　在法國，中央銀行隻負責貨幣發行、製定利率和金融政策，投資業務主要集中在商業銀行。法國企業投資資金的主要來源是企業的自主資金，一般占到投資額的60%以上，政府根據需要可以采取減稅、貼息等方式影響企業的投資，但很少直接向企業投資。企業投資的少部分資金來自商業銀行的貸款，其比例約占10%。企業投資的項目中，若能擴大就業，增加外匯收入，節約能源，則可獲得由國家貼息的優惠貸款。

　　日本的固定資產投資，特別是企業投資主要依靠銀行貸款。有資料顯示，1957～1974年間，日本企業通過折舊和內部利潤留成所占的比重為26%～38%。而外源融資額中，銀行融資比例通常在40%左右，股票、證券融資所占比重一般在10%左右，且呈下降趨勢。不過值得注意的是，隨著日本經濟的增長，股票市場有很大發展，加之企業經營戰略的轉變，從20世紀70年代中後期開始，日本企業的融資方式慢慢由銀行融資轉向證券融資、間接融資和內源融資三種方式並重，到80年代後期，日本證券市場融資比重已近30%。

　　三、融資渠道改革的目標

　　（一）目標之一：依項目類型確定融資渠道

　　固定資產投資項目可分成三大類，即競爭性投資項目、基礎性投資項目和公益性投資項目。在多元化的投資主體下，將依據不同的項目確定不同的融資渠道。

　　競爭性投資項目，收益較高、市場調節比較靈敏，具有市場競爭能力，主要麵向市場融資，讓企業通過債券、銀行貸款等方式融資，並吸引外商進行直接投資。

　　基礎性投資項目，中央政府和地方政府是基本的投資主體，要加重地方和企業的投資責任，拓寬投融資渠道。新建項目，要鼓勵中央、地方、企業、外商聯合投資，並組成規範化的有限責任公司或股份公司進行投資建設與經營。中央政府隻負責關係到國計民生、跨地區的重大基礎設施項目、重大基礎工業項目和重大農業水利工程項目的投資建設。有關地方性的能源、交通、郵電、農林水和城市公用設施等項目的投資建設，均由地方政府負責承擔。基礎性投資項目的資金，主要以政策性融資為主，政策性融資主要來自養老保險基金的積累部分，郵政儲蓄吸收的存款，商業銀行按儲蓄存款的一定比例承購的金融債券，政府向國外的借款，國際金融業務融資等。政策金融提供的資金利率低於市場利率，但不是無償的，其貸款必須歸還，不能豁免。基礎性投資項目的融資也要注意吸引外資。

　　公益性投資項目，主要由政府通過財政撥款投資建設。公益性項目是政府機關、社會團體、國防機關以及科、教、文、衛、體、環保等部門的投資建設項目，投資主體是中央政府和地方政府。除了重大重要項目由中央政府安排投資外，其他均按受益範圍分別由中央政府和地方政府承擔投資主體的責任。這類項目也可廣泛吸收社會各界的資金參與投資建設，但要實行規範化的監控和管理，包括項目的申報、審批、設計、施工、決算、交付使用等，要從製度上保證此類項目財產價值的安全和完整。

　　（二）目標之二：以資本市場作為主要融資渠道

　　隨著投資體製暴露出來的問題和投資體製改革的啟動，發展資本市場，以資本市場作為主要的融資渠道已成為必然。

　　我國的資本市場是從20世紀80年代開始建立的，80年代股份製試點工作的開始，為資本市場的發展提供了良好契機。90年代初，上海證券交易所和深圳證券交易所正式開業，標誌著我國資本市場向規範化的方向快速發展。隨著有關證券交易法律、法規的不斷出台，我國已形成債券市場、股票市場、基金市場和期貨市場組成的市場體係。資本市場成為主要的融資渠道成為一種必然。

　　1987年10月，中國投資學會在山東省煙台舉行了一次理論討論會，與會者對投資者的融資渠道展開了充分討論。有學者主張：應促使各種融資主體通過資本市場來籌集資金、運用資金，惟有如此才能強化融資者的效益觀念、風險觀念、時效觀念、競爭觀念。也有學者主張：投資是一個影響生產力布局、產業結構、技術創新、市場總供給總需求平衡的宏觀經濟問題，要靠“有形的手”來控製和調節，而建立和發展長期資本市場，是國家控製市場、市場支配企業的最好途徑，是宏觀與微觀經濟之間最為有效的結合點。另有學者主張：以股票市場為主體，有限製地發行國債，適當地發展企業債券。還有學者主張：建立以長期借貸市場為主，債券市場和股票市場並重的體製，這是因為我國企業類型多為中小企業，其資金存量和流量波動大，同證券市場籌資的集中性、長期性有矛盾，且中小企業難以用高成本到證券市場進行籌資，而金融機構的儲蓄業務有較強的社會信譽，利於中小企業的籌資。

　　對於長期投資的資金供應，有三種主要觀點。第一種觀點，建立以國家計委為主體的國家投資體係，以財政部為主體的政府信用體係和以中國人民銀行為主體的貨幣供應體係，三者各自運用相應的經濟工具來影響和製約長期資本市場的資金供應；第二種觀點，將長期資金市場分為營利性投資市場體係和非營利性投資市場體係，在營利性投資市場中，以信用融資為主，在非營利性投資市場中，以有限責任融資為主；第三種觀點，中央銀行所監管的仍然是貨幣資金，其市場的規模、發展速度和運行狀態不能脫離貨幣總供給的製約，因此，應建立由中央銀行製約市場、決定企業的運行方式，形成長期資金市場。

　　作為以資本市場為主要融資渠道的實踐，國家於1994年成立了由國務院直屬的國家開發銀行。國家開發銀行的宗旨是，以市場化方式實現國家的發展戰略和政策，保持和發展國際先進的市場業績。國家開發銀行貫徹國家宏觀經濟政策，籌集和引導社會資金，緩解經濟社會發展的“瓶頸”製約，致力於以融資推動市場建設，支持國家基礎設施、基礎產業、支柱產業和高新技術等領域的發展和國家重點項目的建設；向城鎮化、中小企業、“三農”、教育、醫療衛生和環境保護等社會發展“瓶頸”領域提供資金支持，促進科學發展和和諧社會的建設；積極拓展國際合作業務。

　　與國家開發銀行相對應，國家於1995年5月還成立了國家開發投資公司。國家開發投資公司是國務院直接聯係的國有獨資政策性投資機構，其任務是按照國家的經濟發展戰略、產業政策和區域規劃的要求，對能源、交通、原材料、機電、輕紡、農業、林業和其他政策性項目進行參股、控股投資，實現國有資產的保值增值。國家開發投資公司按照公司法組建，實行獨立核算、自主經營、自負盈虧。與國家開發銀行一樣，它是國家政策性投資的執行者，又是經濟實體。不同點是，開發銀行履行銀行的職能，以貸款、收回本息的方式進行投資，而投資公司則是以參股、控股等方式對政策性項目進行投資，與企業風險共擔，用紅利方式收回投入。