中國投資體製改革30年研究

第一節 投資主體改革的目標

　　計劃經濟時代，中國投資體製的基本特征是：政府是投資的唯一主體，政府通過高度集中的指令性計劃，直接從事投資活動或控製全社會的投資活動過程。這種投資運行和管理模式是傳統計劃經濟體製的重要組成部分，集中體現了計劃經濟體製的主要特征。隨著經濟的發展和市場經濟體製的逐步建立，傳統投資體製所暴露出來的弊端和局限日漸突出，這使得投資體製的改革成為必然。中國投資體製改革的主要內容是：投資主體、投資渠道和投資管理模式。其基本目標是：將全社會可用資金廣泛引入經濟建設的各個領域，將市場機製運用到融資、運營、管理、建設以及退出等各個環節；依據“誰投資、誰決策、誰受益、誰擔風險”的原則，最大限度地發揮市場機製對經濟活動的調節作用，確立企業的投資主體地位，形成多元化的投資主體格局；逐步建立起投資主體自主決策、銀行獨立審貸、融資渠道多樣、中介服務規範、政府調控有力的投融資體製。其重點是：建立投融資風險約束機製，培育為投資主體服務的市場體係，達到對全社會資源的有效配置。

　　一、計劃經濟體製下的投資主體

　　（一）投資主體特征：單一投資主體

　　投資，是一定量的貨幣為了獲得預期經濟收益，通過生產運營活動而不斷轉化為資產的活動。在市場經濟條件下，存在著兩種性質不同的投資活動。一種是企業投資；另一種是政府投資。企業投資以營利為目標，通過貨幣形態、生產形態、商品形態等，通過周而複始、不斷循環的資金運轉，達到資本增值；政府投資，通常以社會整體和公眾利益為目標，通過資金的循環，實現公共服務設施、生產生活環境的改善，並進而促進生產效率的提高，引導經濟發展。

　　投資主體，是在投資活動中具有一定資金來源，擁有投資決策權力，享有投資帶來的利益，並承擔風險的法人和自然人。投資主體是投資活動的法定承擔者，必須有一定的資金來源，是資金的積累者；投資主體是投資活動的決策主體，能對投資活動中的重大問題如投資數額、投資方向、投資期限等重大問題做出決策和選擇；同時，投資主體也是投資收益的享有者和投資風險的承擔者，投資活動能使資本保值增值，投資主體能處分和支配投資收益，對投資活動中可能出現的損失、風險承擔責任。

　　在傳統的計劃經濟體製下，政府是唯一的投資主體，企業是政府行政機構的附屬物。在這種單一投資主體條件下，全社會投資基本上由政府決策和實施，無論是營利性投資還是政策性投資，都作為政府投資由政府實施。企業，特別是國有企業都不是獨立的投資主體，不具備投資決策的能力，無法從事投資活動；個體業主和境外企業的投資活動完全被排斥。

　　在單一的投資主體下，投資資金的來源也單一。政府投資的本質是國民經濟整體效益的提高，故政府投資資金的主要來源是財政撥款。1978年的改革開放以前，中國基本建設投資的80%以上來源於財政撥款，國內銀行信貸資金極少用於固定資產投資，基金、股票、債券以及國外資金等直接融資方式均未被有效利用過。據統計，“一五”時期，我國基本建設投資總額中，國家預算撥款所占比重約為89%；“二五”時期約為78%；“三五”時期約為89%；“四五”時期約為82%。

　　在單一的投資主體下，企業是政府行政機構的附屬物，不具有投資能力和投資決策的權力，投資決策權力高度集中於政府。政府通過指令性計劃，以行政部門為中介進行投資決策。無論是投資總量、投資結構，還是投資方向、投資期限；無論是擴大再生產項目，還是簡單再生產項目；無論是項目建議書、設計任務書、可行性研究報告，還是開工報告、實施方案等，都要通過政府審查批準。國家計劃委員會（1952年成立）負責管理全國的基本建設長期規劃和五年計劃，國家基本建設委員會（1954年成立），則管理全國的建設業，負責限額以上項目的設計、審批和決策。在“一五”時期，國家規定：基建項目在500萬～3000萬元間的，當由國家建設委員會審核，國務院批準；60萬～500萬元間的項目當由省、自治區、直轄市人民政府批準；60萬元以下的項目，其審核和批準程序由國務院各部委和省級人民政府自行規定，全部基本建設投資和大中型項目均需納入基本建設規劃。

　　（二）單一投資主體的局限和困境

　　1.投資規模擴張，投資戰線過長

　　由於是單一的投資主體，投資體製是行政強製性模式，因而各類資金在使用方向和重點上均要受政府的直接幹預和控製，這使得投資資金成為變相的行政分配資金，助長了地方爭投資、上項目的衝動，容易導致投資規模膨脹、結構失衡。

　　在相當長的一段時期，我國投資出現過度膨脹，難以控製。一些涉及國家安全、重要資源開發、產業布局的投資往往超過計劃投資；一些在建項目的擴張速度也常高於預期，投資膨脹的慣性很大。1978年，國家完成投資501億元，比上年增加119億元，增加31%，在建項目1773個，比上年增加290個。1980年，全國基本建設戰線仍然過長，建設項目仍然過多，總規模也繼續過大，這導致當年的新增固定資產交付使用率由上年的83.7%下降為79.1%。整個“六五”期間，建成投產項目17.6萬個，全民所有製單位完成固定資產投資5330億元，比“五五”期間增長了67.3%。

　　為控製過度膨脹的投資規模，國家於1979年3月下旬至4月上旬在北京召開了全國基本建設工作會議，提出要搞好在建項目的清理，擴大國營施工企業的經營管理自主權，改進基建物資供應工作；8月，國家計委發出《關於抓緊清理、壓縮全國基本建設在建工程量的通知》，旨在控製過快增長的固定資產投資規模。1980年，國家基本建設規模仍然偏大，積累率也偏高，達32%，國務院發出了《關於緊縮基本建設支出的緊急通知》。1981年3月，國務院作出《關於加強基本建設計劃管理、控製基本建設規模的若幹規定》，1983年2月，國務院發出《關於嚴格控製基本建設規模，清理在建項目的緊急通知》，1985年4月，國務院發出《關於控製固定資產投資規模的通知》，8月又發出《關於不再擴大1985年基本建設規模的通知》。這從一個側麵反映了當時我國固定資產投資規模擴張的狀況。

　　由於政府投資審批的範圍大、權限廣，政策因素影響強，在一定程度上也導致了國家產業結構的不盡合理。如一段時期內，我國農業和基礎支柱產業投入不足，農業抵禦自然災害的能力較弱，而家電、紡織品生產能力過剩。

　　2.投資責任弱化，投資效益欠佳

　　由於從投資決策到建設施工全部是由政府直接操作，因而投資過程缺乏嚴格的責任約束和法律約束。加之投資建設服務體係不健全，與投資相關的各個宏觀管理部門職能模糊，同時社會上存在的亂集資、亂拆借和隨意拖欠，幹擾了國家對資金投向的宏觀調控，也使得投資領域競爭機製難以充分發揮作用，進一步弱化了投資責任。所以，1988年2月，國務院批轉國家體改委提出的《1988年深化經濟體製改革的總體方案》，提出主要任務是加強對固定資產的投資管理。

　　單一的投資主體，給國家人力和物力造成了很大的浪費。由於沒有自主權，企業缺乏積極性和主動性，潛力不能充分發揮出來，這使得我國的基本建設一直是一種高投入、高消耗的投資模式，生產投資的效率普遍偏低。有資料顯示：新中國成立以來，我國的GDP投資回報率和有一定投資回收能力的公益事業與公共基礎設施增長了10多倍，但是礦產資源的消耗卻增長了40多倍，每增加1億元GDP，所需要的投資卻要高達5億元。因此，1990年5月，國務院批轉國家計委和清理固定資產投資領導小組的報告，提出要繼續搞好固定資產的清理工作；1992年9月，中共中央、國務院發布了《關於加強對固定資產投資和信貸規模進行宏觀調控的通知》，提出要從八個方麵加快職能轉變，進一步擴大地方和企業基本投資決策權，減少國家指令計劃，提高投資效益。

　　二、國外投資主體

　　（一）多元化的投資主體

　　在發達的資本主義國家，投資主體一般呈多元化狀態。如美國、法國、日本等。

　　美國是典型的市場經濟高度發達的國家，私有企業成為其經濟的主體。美國也是投資主體多元化的國家，企業、政府、金融機構、中介組織交互作用，在投資中發揮著不同功能。美國的銀行體係主要由商業銀行、儲蓄與貸款銀行和信用社組成，商業銀行的主要職能是吸收各類儲蓄存款，辦理支付賬戶，重點服務大中型企業；儲蓄與貸款銀行主要服務小型企業和個人；投資性公司包括保險基金公司、養老基金公司、小企業經濟發展公司和其他投資性公司，這些公司實力雄厚，資金來源較穩定，一方麵可為企業投資提供資金支持，另一方麵也成為投資的主體。

　　在日本，建設主體與經營主體合二為一，形成了一個完整的投資經營主體。這些主體包括：道路公團、鐵道建設公團、股份公司等。公團是一種準政府機構，又是一個具有獨立地位的特殊法人，其主要領導一般由在政府部門中有一定地位的人擔任。它在發展方向上聽從政府的意見，而在具體建設經營方麵擁有很大的自主權。公團的資金主要來源於政府，一是直接補助，二是通過財政投融資提供無息或低息貸款。這樣，公團一方麵完成了國家的重點工程，另一方麵又將其置於了一種自負盈虧的境地，促使其注意縮短工期，減少成本，提高投資效益。

　　法國也是多元投資主體的國家，政府、企業和銀行均為投資主體。政府投資主要集中於公共基礎設施、社會服務和福利設施以及國家和政府機構的建設，如道路、橋梁、城市供水排水、醫療保健和體育設施等。中央政府承擔全國範圍的、跨地域的、關係到國計民生或全社會共同利益的投資，地方政府承擔地區範圍之內的、涉及本地區經濟和社會發展的公共投資。無論是中央政府還是地方政府，都是獨立的投資主體，都能自主決定主體權限範圍之內的投資項目。

　　（二）企業是主要的投資主體

　　市場經濟國家的投資主體一般是企業而不是政府。如美國的企業大體分為三類，一是單個企業，這類企業占了全美企業的絕大部分；二是合夥製企業；三是公司製企業。這些企業都是主要的投資主體。企業通過兼並、重組、聯合等形式實現資本擴張和增值。美國企業投資資金的主要來源是自籌資金，包括企業的折舊和直接融資，另一部分來自借款和未分配利潤。美國企業投資要列入企業戰略發展規劃，投資項目主要考慮企業所處行業、生產經營環境和應達到的目標。在美國，政府不直接管理企業，特別是不直接運用行政手段幹預企業的生產經營活動和投資活動，而主要是以法律、法規的形式，鼓勵、引導、幫助企業投融資，為企業營造自主發展、公平競爭的有利環境和自由空間。

　　在法國，主要的投資主體也是企業。企業的投資主要集中於生產領域，如農業、製造業、一般加工業等，也包括一些經營性的公共設施。一些壟斷性基礎工業，如電力、石油、鋼鐵、鐵路、航運等，通常由少數國有公司掌控，而競爭性、營利性行業中的投資，則主要是私營業主。無論是國營企業，還是私營企業，均享有同等的自主投資和自主選擇融資方式的權利，法律規定，政府不參與競爭性投資，也不幹預企業投資決策。

　　三、投資主體的改革目標

　　（一）關於企業投資主體的理論紛爭

　　長期以來，中國國有企業在國民經濟活動中一直占主導地位。新中國成立初期，黨的中心任務之一是恢複和發展城市的生產建設事業。國家確定的企業發展順序是國營工業的生產、私營工業的生產、手工業的生產。政府對國營企業的定位是，工業主管部門從事生產經營的一個基層單位。當時條件下，無論是中央管理的企業，還是地方管理的企業，都屬於社會主義國家所有，都是社會主義國家的財產，企業的一切活動均由政府安排和指揮，國營企業的根本任務是按照國家計劃規定，增加產品，滿足社會的需要，同時完成國家規定的利潤上繳計劃。

　　1979年初，經濟界對企業管理體製的改革展開了一次討論，主要有三種觀點：一種認為，在企業生產中，不是國家集中的過多，而是集中不夠；第二種認為，企業生產中中央集中過多，應把權下放到地方，讓一個省或市有獨立的自主權；第三種認為，國家集中過多，企業還不是獨立的經濟核算單位，沒有自主權，不能充分發揮其積極主動性。針對企業管理體製，有學者提出：要以企業為基本單位，讓企業在國家的統一領導和監督下，成為實行獨立核算和獨立經營的實體。他們認為，企業是現代經濟的基本單位和從事生產的經濟組織，其在技術上自成一個獨立的生產體係，與其他生產單位以及消費者發生經濟聯係，它是一個能動的經濟體，具有獨立的經濟利益。企業與國家的經濟關係，歸根結底是利益關係。因此，國家對企業的領導和管理，必然要采用經濟手段，如製定經濟政策，指導和約束企業的經濟活動，通過立法保護企業與職工的正當權益，監督企業執行政策法令，運用經濟杠杆調節和控製企業的經濟活動。

　　1979年9月，吳敬璉、周叔蓮與汪海波三位學者合寫了論文《價值規律和社會主義企業自動調節》，提出：必須使社會主義企業自動化，要從根本上改變企業由國家行政機關從外部上推一推、動一動的狀況，要使企業時時刻刻發揮主動性，努力發展社會主義生產，滿足整個社會及其成員的需要。1978年4月，中共中央頒發了《關於加快工業發展若幹問題的決定（草案）》，提出了按專業化協作原則進行行業改組的決定。不久，國家在集體所有製企業中開始了承包製的探索，具體做法是：企業自己管，盈虧自己負，幹部自己選，工人自己招，工資自己擔。依據這些原則，在1979～1983年的五年間，集體所有製企業承包製普遍推廣。於是，在國有大型企業中是否可以搞承包製，也擺上了議程。

　　1984年10月，中共十二屆三中全會通過了《中共中央關於經濟體製改革的決定》，提出了國有企業改革的新問題。認為，現行經濟體製的種種弊端集中體現為企業缺乏應有的活力，增強企業的活力，是以城市為中心的整個經濟體製改革的中心環節。企業改革的目標是，使企業真正成為相對獨立的經濟實體，成為自主經營、自負盈虧的商品生產者和經營者，成為具有自我發展能力，享有權利、承擔義務的法人。

　　從1992年開始，以鄧小平南方視察談話發表和中共十四大為標誌，我國的經濟體製改革與現代化建設事業進入了深化改革的階段。與此同時，企業改革開始從機製轉換向製度創新與戰略改組的新階段過渡。1993年11月，中共十四屆三中全會通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》提出：“堅持以公有製為主體，多種經濟成分共同發展的方針，進一步轉換國有企業經營機製，建立適應市場經濟要求，產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學的現代企業製度。”隨著改革的深入，國有資產管理中要處理一些重要的問題。一是政府的行政管理職能和國有資產管理職能的關係；二是國家終極所有權與企業法人所有權的關係；三是國有資產管理與國有資產經營的關係。隻有將政府的行政管理職能和國有資產管理職能區分開，實現國有資產的獨立運作，才能擺脫政府部門對企業的行政幹預；隻有將一部分國有資產全權委托企業，由企業獨立經營，由企業承擔保值增值的責任，企業的發展才有活力。

　　（二）投資主體改革的主要目標

　　1.主體多元化，企業成為最主要的投資主體

　　將企業定為最主要的投資主體，就需要劃分兩類投資主體的投資範圍，完善各自的運行機製。不同性質的投資具有不同的作用，從而有各自的作用範圍。企業的投資範圍，主要是競爭性、營利性行業和產品；政府的投資範圍，則主要是公共性、開發性、福利性、公益性領域。當然，兩類投資主體的投資範圍並不是固定不變的。

　　確定企業投資主體的地位，首要的是解決大型國有企業的授權問題，即國有大型企業可以成為國家授權的投資機構。具體而言，企業擁有投融資權、一定數量的資產處置權和資產收益的使用權，國家擁有資產增值的最終收益權、管理者的人事選擇權，國家需要對授權的投資機構進行監管，對集團公司的有關政策要做相應調整，對獲權機構製定相應的考核辦法。

　　對於出資主體，一些學者主張（如唐宗焜）：應盡快解決國有資產的出資主體問題，即設立國家控股公司，確定國家控股公司的職責和權限，使集團公司擺脫政府的行政幹預，從而達到企業擴大實力，優化結構，提高規模效益的目的。王玨主張：雖然不是每個企業都能起主導作用，但國有經濟應該起主導作用，必須從整個國民經濟的高度搞活國有企業。自然壟斷的行業，國家可獨資；基礎性、支柱性、先導性的產業，國家可控股；一般性的企業，國家應參股。對於國有資產投資機構的設立，主要有兩種觀點。一種主張，依托企業集團，將大型國有企業建立為國有資產授權投資機構；另一種主張，以行政性公司為主，設立國有資產授權投資機構。前者認為，集團公司可借助國有資產的存在優勢擴大實力，優化結構和提高規模效益，集團公司的母公司性質與國家授權投資機構的要求相符合，有利於企業集團母子公司體製的完善；後者認為，行政性總公司有更多的行業管理經驗，企業應注重規模經濟，注重行業內部聯合，與外資抗衡。

　　明確了企業的投資主體地位後，隨之而來的是確定企業與政府的投資方向。對此，改革的目標是：對於基礎性項目如能源、交通、通訊等基礎工業以及直接增強國力的支柱產業項目，由於其投資規模大、建設周期長，直接效益、經濟效益低，而社會效益高，需要政府扶持，故主要由中央政府和地方政府投資，資金來源為政策性貸款，政府可集中必要的財力、物力，通過經濟實體進行投資、建設、經營，也可廣泛吸引地方、企業參與投資，並鼓勵骨幹企業直接投資。對於競爭性項目，經濟效益是其第一目標，投資主體應以企業為主。這類投資是由市場導向的，企業投資應受市場調節。企業根據市場信號和市場刺激，決定是否投資，以及投向哪裏；利多多投，利少少投，無利不投。同時，企業要自行組織籌資、建設和經營，政府隻負責指導和製定政策，並逐步從中退出，把投資主體地位轉移到企業，促進投資行為的根本轉變。

　　在投資主體方麵，更進一步的目標是，政府推行投資準入政策，明確劃分鼓勵投資、允許投資、限製投資或禁止投資的領域，打破所有製界限、部門壟斷和地區封鎖，逐步建立適應民間投資需要的多層次金融體係；不斷擴大企業投資的自主權，縮小政府投資的領域和範圍；通過稅收杠杆，鼓勵企業投資國家優先發展的行業；通過簡化行政審批程序，鼓勵個人實業投資和外商投資。基於這些設想，1986年10月，國務院發布《關於鼓勵外商投資的規定》；1987年1月，財政部製定7項有關外商投資稅收優惠的條款；1988年6月，財政部發布《關於沿海經濟開發區鼓勵外商投資減征、免征所得稅和工商統一稅的暫行規定》；1998年9月，國家經貿委發布《關於國有企業利用外商投資進行資產重組的暫行規定》。

　　2.投資主體自主選擇金融機構

　　投資活動中，金融機構占有十分重要的地位。在新的投資主體確立後，金融機構的改革目標是，在國務院下設國家國有資產管理委員會，專職行使工商企業和銀行中國有資產的所有權。國務院授權國資委投資設立一個國有獨資公司性質的債務托管機構，同時，把專業銀行分成商業銀行和投資銀行兩部分。投資銀行直接投資經營投資業務，發行自己的投資銀行債券，以債券收入來購買已向商業銀行出讓的企業股權。國家對投資銀行的注資不采用貨幣形式，而是通過股票認購券的形式注入。

　　對於具體的投資貸款，可分為政策性投資貸款和商業性投資貸款。競爭性項目投資主體主要與商業銀行直接發生聯係，銀行按照資產負債比例管理和風險管理的責任、效益原則自主選擇貸款對象，投資主體按照競爭與效益原則自主尋找貸款銀行，確定貸款數額，通過商業銀行間接融資。同時，企業可按照法定程序進行直接融資，如通過批準發行投資債券、股票，或組織橫向聯合投資等。

　　基於這些思路，2005年3 月，國家發改委頒布了《國際金融組織和外國政府貸款投資項目管理暫行辦法》，規定：國外貸款屬於國家主權外債，境內企業、機構、團體均可申請借用國外貸款；國外貸款主要用於公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區經濟和社會發展；按照政府投資資金進行管理。《辦法》還明確要求，國外貸款項目主要用於土建、設備、材料、谘詢和培訓等資金安排，項目用款單位要依法履行國外貸款償還責任，及時進行外債登記，加強國外貸款債務風險管理；國外貸款項目出現餘款時，項目用款單位要辦理餘款取消手續，若將餘款用於完善原項目建設，需要參照資金申請報告的要求，編製餘款使用方案。

　　3.建立多元投資主體下的出資人製度

　　與多元投資主體相適應，改革的另一方向是逐步建立起出資人製度，特別是出資人的資信評價體係。主要目標是：以資信等級為依據，實施對出資人融資能力的宏觀調控。放棄項目的行政審批，形成投資決策、資本決策、信貸三權鼎立，相互製約，各負其責的投融資格局。

　　出資人製度要求：出資人負起責任，履行出資人之責；出資人要承擔起民事責任；形成損益機製，戰略投資者對於自己的投資負有直接的決策責任，對於下屬企業的投資負有間接的督導責任，無論哪一類投資失誤，投資者不僅要承受資產損失，更要承受資信損失；以資信等級為依據，建立起針對出資人的資信評價體係，實施對出資人融資能力的宏觀調控。

　　舊體製下，國有資本投資的弊端主要表現為投資主體不明確，投資活動的利益關係不清晰，收益和風險不對稱，產權對投資活動不能形成根本性約束，因而無人對投資項目的籌資、建設、經營、償債和取得資本回報全麵負責。實踐證明，唯有通過製度建設對出資人代表機構形成製約，出資人代表機構通過公司治理結構對企業形成製約，才能建立起國有投資的責任鏈，才能使投融資體製改革走上正軌。