中國投資體製改革30年研究

第四節 基本建設的部門管理

　　在計劃經濟時期，由於全部基本建設都是由國家進行的，所以，除了需要對項目建設進行微觀管理外，還需要宏觀即整個國民經濟層麵的管理，這種管理是通過各職能部門管理實現的。這些部門的功能，一是保障計劃的實施和生產與基本建設的平衡以及基本建設過程所需要的人、財、物之間的平衡；二是為建設過程中人、財、物的結合提供可操作的機製。

　　一、基本建設的計劃管理

　　一個從平地起家的企業是如何誕生的？在私有製條件下似乎不是一個問題，主要由投資者決定。而在公有製的計劃經濟條件下則是層層計劃的產物，從提出項目設想到項目的規劃、立項都要按照一定的行政隸屬關係通過計劃渠道實現。

　　基本建設計劃首先要解決一定時期（五年計劃）內在宏觀經濟層麵的投資規模和投資方向問題。按照“統一計劃，分級管理”的原則，國家計委根據五年計劃確定的經濟增長速度，通過綜合平衡，在考慮需要和可能的條件下，確定出基本建設的總規模、投資方向和重點建設項目。據此再將初步確定的控製數字下達給各個主管部門和地方，由部門和地方提出各自的基本建設計劃，而部門和地方所做的計劃就是依據擬上項目做出的，這些擬上項目需要由各級計劃部門（也可能通過項目的籌建單位）提前編製計劃任務書。通過這種上下結合的辦法最終形成指令性的五年計劃。通過了這一步，部門和地方的項目就進入了國家計劃的大盤子。

　　下一步就是製訂年度計劃，部門和地方（通過建設單位）必須按照基本建設程序對建設項目做出設計和編製項目預算，方可進入國家的年度計劃。至此，一個建設項目就可以開始進入建設施工階段。

　　二、基本建設的資金管理

　　基本建設投資的資金管理包括三個層次的內容：一是基本建設投資的預算管理；二是基本建設投資的撥款管理；三是基本建設項目的財務管理。其中第一、二兩個層次屬於宏觀層次的部門管理，第三個層次屬於投資的微觀管理。這裏涉及的內容主要是第一、二兩個層次。

　　基本建設支出預算，是國家財政資金用於基本建設投資的基本財政計劃，具體反映國家的方針、政策和建設要求，反映各個年度國家對基本建設投資分配的數量和方向。新中國成立以來至1979年改革開放，在大部分年份，基本建設投資在財政支出中都位居首位，正常情況下也要占40%的份額。從管理體製上看，雖然其間有過放權的改革嚐試，但基本上實行的是集中統一管理的模式，所有投資權力集中於中央，基本建設支出預算由中央統一管理。在“一五”時期完成的588億元基本建設投資總額中，90%來源於財政，其中79%來源於中央財政，中央直接管理的投資占總投資的86.5%。

　　基本建設投資預算管理的核心環節是預算編製的管理。基本建設投資預算是基本建設的年度投資額，它的編製既要以五年計劃為前提，也要以年度確定的基本建設規模為基礎。采取自上而下和自下而上相結合的辦法，年度開始以前，在國家年度基本建設計劃和國家預算指標範圍內，下達各部門、各地區支出預算控製指標，作為編報年度基本建設財務計劃的依據。各建設單位編報的年度基本建設財務計劃，經各主管部門、各地區匯總後，報送中國人民建設銀行總行，經審查平衡，分別核定基本建設的撥款額度，確定年度基本建設支出預算，國家預算正式成立後下達執行。

　　基本建設投資預算的執行過程，也就是資金的撥款和使用過程。自“一五”時期以來，辦理基本建設撥款的機構一直是中國人民建設銀行，隸屬於財政部。職責是保證基本建設資金的及時供應並監督資金的合理使用。建設單位負責管理資金的使用。

　　三、基本建設的設計與施工管理

　　基本建設的實現是靠一個個項目建設來完成的，而項目的建設是一個專業性很強的工作，不僅需要大量的專業技術人員，而且需要製定一係列以技術為基礎的定額和規範，它們既是基本建設的技術依據，也是製訂計劃投資額的經濟依據，由於新中國成立後在這方麵基礎極為薄弱，所以對設計施工力量的建設就特別重視。改革開放前，通過近30年的基本建設，培養了大批設計和工程技術人員，形成了龐大的建築施工隊伍。這些設計、施工力量大部分隸屬於中央和地方的各個專業部門及企業，同時主管建築和城市建設及它們的歸口管理部門國家建委也掌握了一批設計、施工隊伍。各設計、施工單位的任務則是按照“條條”和“塊塊”的不同計劃渠道分配下達的。

　　所有這些設計、施工單位，雖然在行政上隸屬於不同部門，但設計與施工中的標準、規範、定額都必須接受各級建委的統一管理，實際上這也構成了建委的核心職能。

　　四、基本建設的物資管理

　　物資供應緊張是計劃經濟的一個特點，因此對物資的管理在計劃經濟中就顯得格外重要，成為計劃經濟管理的一個重要組成方麵，為此在各級政府成立有物資管理的專業部門。在中央政府，1962年以前為國家經委下屬的物資管理總局，1963年成立國家物資管理總局，1964年成立物資管理部，1970年一度撤消，僅有國家計委下屬的物資局，1975年重新成立國家物資總局，為國務院的直屬局，在某些時期，物資管理部門內部還設有專門的基本建設物資管理機構。

　　計劃經濟時期的物資供應被劃分為：統配物資、部管物資和地方管理物資。所謂統配物資指關係國計民生的最重要的通用物資，由國家計委編製物資平衡計劃和物資分配計劃，如鋼材、有色金屬、煤炭、石油、水泥、電動機、車床等。部管物資為國務院各主管部門統一分配的物資，這類物資是在國民經濟中比較重要的物資，多數是專用性較強的物資和中間產品，如鋼絲、耐火材料、皮帶運輸機等。地方管理物資主要指磚、瓦、灰、沙、石，以及通過商業渠道和企業自銷的產品。不同曆史時期進入統配物資和部管物資目錄的物資數量種類是不同的，它實際可以作為衡量計劃經濟體製對經濟控製程度的一個指標。如1953年共計234種，其中統配物資為112種；1957年增加到532種，統配物資231種；1963年為516種，統配物資為256種。

　　基本建設所需物資，一是建築工程所需的鋼材、木材、水泥，一是非成套設備與成套設備。非成套設備與物資按物資供應渠道供應，成套設備由專門的成套設備機構供應。物資供應先是按計劃進行申請，列入物資供應計劃後，再由建設單位通過不同方式與企業簽訂供貨合同，以直達供應或中轉供應的方式供給建設單位或施工企業。

　　物資到達後，對物資的倉庫管理則成為項目管理的重要方麵。