中國投資體製改革30年研究

第五節 基本建設的項目管理

　　整個基本建設是由一個一個的項目構成的，宏觀經濟層麵的基本建設投資規模和投資方向最終也要通過一個一個的具體項目才能落實。而計劃經濟條件下的基本建設管理體製，決定了基本建設的項目管理必然是從項目的提出到建成投產的全過程管理。按照以上介紹的基本建設程序共包括8個環節，在每個環節都會涉及相應的管理問題。為了便於理解和突出重點，我們把它歸並為項目的立項管理、項目的施工準備管理、項目的施工管理、項目的竣工管理和項目的資金管理。這種劃分方法既考慮了基本建設的階段性，又考慮了基本建設過程所涉及的價值過程和實物過程。因為，在計劃經濟條件下，雖然基本建設過程是以使用價值為目的的，但仍然離不開商品貨幣關係，在這裏商品貨幣關係仍然是一個基本的約束條件；所以雖然項目的資金管理貫穿於基本建設的全過程，我們仍然把它獨立出來與其他具有階段性的管理環節相並列予以介紹。

　　一、項目的立項管理

　　所謂立項管理，是指建設項目審查批準成立前的一切管理工作，包括擬建項目的勘察設計、提出計劃任務書和設計文件、論證評估、審查批準等項管理工作，以計劃任務書、設計預算、項目審批為主要內容。立項管理是基本建設前期工作的根本內容，也是基本建設管理工作的首要環節和起點，屬於基本建設項目決策和規劃階段的管理。它主要解決的問題是定項（建什麽樣的項目？該不該建？）、定點（在什麽地方建？）、定方案（按什麽樣的水平和內容建？）。解決這些問題的具體形式就是計劃任務書、選址報告和初步設計。計劃任務書批準前的工作一般由主管部門指定計劃與設計部門承擔，它實際也是製訂五年計劃的一個組成部分；具體的批準機關，則視項目的隸屬關係來定，而項目的隸屬關係在很大程度上取決於項目的規模，一般由上一級的計劃部門批準，涉及全國的大項目則由國務院批準。

　　一個項目從提出到立項批準實際是一個在計劃製訂過程中不斷反複深化的過程，既要以計劃確定的社會經濟發展目標和生產力布局為依據，同時也是計劃的有機組成部分，重要一點的項目都要列入各級五年計劃的基本建設項目表格。項目的確立是以項目計劃任務書獲得批準來實現的，因此，不論從項目建設的需要還是從項目管理的程序上看，編製計劃任務書都是立項管理階段的核心。

　　以大中型工業項目為例，按照要求計劃任務書要包括以下10項內容：建設目的和根據。建設規模，產品方案或生產綱領，生產方法或工藝原則。礦產資源、地質、水文和原材料、燃料、動力、供水、運輸等協作配套條件。資源綜合利用和“三廢”治理的要求。建設地點或地區，估算占用土地數量。防空、防震等要求。建設工期。投資控製額。勞動定員控製數。要求達到的經濟效益和技術水平。這些任務的完成需要計劃和設計部門做出必要的勘察、設計、調查研究工作。

　　計劃任務書的審批即立項審批涉及的是項目立項的部門管理，主要是一個審批權限問題，其基本內容已如上述。

　　計劃任務書確定後，具體從事各項管理工作的則是以上提到過的建設單位。按照基本建設工作程序，計劃任務書中提出的設計方案仍然是初步的，在列入年度計劃之前還要做出更詳細的選址勘察，編製設計文件，按照項目的大小和複雜程度分階段編製初步設計、技術設計、施工圖設計。設計文件由技術和經濟兩部分組成。編製初步設計時，要編製設計概算。提交施工圖後要編製施工圖預算。施工圖預算的基礎是各種定額標準，它們實際是指令性計劃的組成部分。建設單位要負責組織項目的勘察設計，製訂項目的年度計劃並通過相關部門審批。

　　負責勘察設計的機構隸屬於各個部門或地方，它們的經費來自各級財政的事業費撥款，與建設項目支出無關。

　　二、項目的施工準備管理

　　根據批準的基本建設計劃和設計預算文件，建設單位要做好施工的準備工作，主要包括：征地、拆遷、進行“三通一平”、安排施工力量、編報國家統一分配物資的申請計劃、組織大型專用設備的預安排、落實地方材料、做好材料的采購和保管供應工作。

　　從施工單位的角度看，施工前的工作一是編製施工計劃，二是編製施工組織設計。它們與建設單位的工作要相互銜接。

　　三、項目的施工管理

　　施工管理根據基本建設的經營方式不同而有所不同。所謂基本建設經營方式，是指基本建設建築安裝工程是由建設單位自己組織施工力量及組織施工，還是由建設單位委托給專門的施工企業負責完成。前者稱為自營方式，後者稱為承發包方式。但是不論采取何種方式，施工管理的目標都是加快工程進度，保證工程質量，降低工程成本，提高勞動效率，都包括工期管理、質量管理和成本管理三方麵的內容。

　　工期管理，對於建設單位來說，主要是抓計劃、設計、施工力量三個方麵的銜接、協調，抓投資工程內容、施工圖紙、材料設備、施工力量等方麵的落實；對於施工單位來說，主要是合理安排施工的組織和計劃。

　　質量管理，除施工單位要建立質量管理製度，嚴格按照施工圖紙施工，組織工人對工程進行自檢、互檢和專業監督檢驗外，建設單位要根據工程的大小，建立相應的工程質量管理機構，對從施工準備到竣工驗收的各個環節進行嚴格的質量檢查和監督。必要時，設計單位也要到施工現場配合施工，或進行巡回服務。

　　四、項目的竣工管理

　　項目竣工投產前要進行生產準備工作。這一工作一般也是由建設單位負責組織專門的人員和機構進行的。竣工驗收主要是指承建單位向建設單位和建設單位向國家有關主管部門或使用單位辦理交付手續的過程。竣工驗收要求按照一定的標準，由特定的機構，如建委、主管部門、地方政府組織驗收。

　　竣工驗收除了要對形成的固定資產交付使用和移送有關的技術檔案外，還要進行竣工決算。

　　項目一旦交付使用，即意味著基本建設任務的完成，建設單位的使命隨之宣告結束，按規定予以撤消。

　　五、項目的資金管理

　　按照基本建設資金的運動過程，項目資金的管理應該說包括兩方麵的內容：一是建設銀行對撥款的管理；二是建設單位對資金使用的管理，即財務管理。主要內容是建設單位的財務管理。

　　基本建設撥款即國家預算撥款，是基本建設投資預算的執行過程。由於財政收入是逐日、逐月完成的，為了適應財政收入的這一特點，也為了節約資金，監督資金的使用，負責基建撥款的建設銀行是按照基本建設計劃、基本建設程序、基本建設支出預算、基本建設工程進度，分次、逐筆撥給建設單位的。

　　建設銀行根據建設單位提交的計劃任務書、年度基本建設計劃、年度基本建設工程項目表、施工圖預算、年度基本建設財務計劃方能撥款。

　　對於建設單位的財務管理工作，根本任務就是管好用好國家供應的建設資金，具體任務包括製定財務製度、建立財務機構，開展“三算（設計概算、施工圖預算和竣工決算）”審查、進行經濟核算，編製財務計劃、合理分配資金，加強資金管理、實行財務檢查，編製財務決算、搞好財務分析。