中國投資體製改革30年研究

第三節 基本建設管理體製的內容與特征

　　按照計劃經濟時期的概念，基本建設就是固定資產的形成，由於舊社會遺留的固定資產極其有限，所以固定資產形成主要是以新建、改建、擴建形式實現的，基本建設指的就是這種固定資產新建、改建、擴建過程。而且這些建設主要是由國家財政出資進行的，從建設項目的確定、項目撥款到項目建設的全過程都是在國家的支配下完成的。而項目建設，特別是工業項目的建設，是一個技術性、專業性都很強的工作，需要大量的專業部門來完成。新中國成立前後，中國共產黨就確定了“邊打、邊建”的方針，在新老解放區特別是東北地區開始了基本建設。三年經濟恢複時期以後，就開始了以156個項目為核心的大規模建設。社會主義建設在中國決不是一句空話，在新中國成立以來很長一個時期，實際指的主要就是這種大規模的基本建設。基本建設管理體製就是在基本建設實踐過程中逐步形成的。

　　一、基本建設在計劃經濟中的地位

　　從理論上說，整個國民經濟的物質生產活動可以分為兩個部分：一部分是現有工業、農業、交通運輸業的生產活動；一部分是各部門的固定資產的新建、改建、擴建和更新改造的活動。後者為前者提供生產所需要的勞動資料。經濟的發展離不開生產的發展，而發展生產就需要增加新的固定資產。從這個意義上說，基本建設應該是國民經濟計劃的核心，原因是國民經濟計劃本身就是經濟發展計劃，而要發展就離不開基本建設。事實上，整個“一五”就是圍繞156個項目製定的。但是，從另一方麵說，基本建設所需要的物資、設備以及從事基本建設的勞動力所需要的消費品，又離不開當前生產，為了保證基本建設任務的完成，首先必須搞好當前生產。但從發展的角度看，為了實現生產的發展就必須有相應的基本建設。這種互為前提的關係顯然是擺在計劃工作麵前的一道難題。所以，在計劃經濟體製下，如何確定基本建設的規模始終是計劃製訂需要解決的最重要問題。

　　二、基本建設管理的基本概念

　　在我國基本建設的長期實踐中，形成了一套指導基本建設管理的理論概念（以下簡稱基本建設理論）。了解這些概念，對於統一地理解計劃經濟時期的固定資產投資管理體製是一條捷徑。

　　基本建設理論把馬克思的再生產理論作為自身的理論基礎。首先，它通過運用再生產這一概念，把基本建設定義為固定資產再生產過程。本來在馬克思的再生產理論中是不存在固定資產再生產這一概念的。在馬克思那裏，即使是在擴大再生產場合，馬克思也是簡單地以剩餘價值資本化（即投資）來概括的。當考慮積累的實物形式時，馬克思按照產品的特征區分了生產的兩個部類，即生產資料生產和消費資料生產，而在生產資料生產中並未細分勞動資料（它是固定資產的實物形式）和勞動對象的生產，原因是在馬克思的分析中，隻把資本分為可變資本（C）與不變資本（V），而C的價值是一次性轉移的，即假定不存在固定資產。而在基本建設理論中，通過固定資產再生產這個概念，就從理論上把基本建設和現行生產劃分開來，從而為在實踐中把對現行生產的管理與對基本建設的管理嚴格分開提供了理論依據。其次，借助馬克思簡單再生產和擴大再生產的概念把固定資產再生產分為固定資產的簡單再生產和固定資產的擴大再生產，用折舊基金從事的固定資產再生產屬於固定資產的簡單再生產，被稱為更新改造，屬於現行生產範疇；而用積累基金從事的固定資產再生產屬於固定資產的擴大再生產。基本建設即專指固定資產的擴大再生產。在蘇聯，基本建設屬計委管理，而更新改造屬經委管理，中國後來沿用了這一做法。最後，通過固定資產再生產這一概念，使固定資產本身成為有別於其他產品的一種產品，由此來論證不論是這種產品本身，還是其生產過程，都有其特點，因此需要特殊的管理者。

　　三、基本建設管理的內容

　　新中國成立後，百廢待興。黨和國家根據不同曆史時期的需要，確定了不同時期的發展目標，這些目標的實現，絕大部分都是通過一個個建設項目來實現的。如何確定建設的總體規模，保證各個項目建設過程中對人、財、物的需要，如何通過項目安排、協調不同部門的發展，如何用盡可能少的投入達到發展的目標，這些都是基本建設管理要解決的問題。它既涉及國民經濟層麵的問題，用現在的話說就是宏觀管理問題，又涉及每一項目建設過程中的微觀管理問題。

　　按照項目建設的流程，分別從宏觀和微觀角度看，基本建設管理可以分為部門管理和項目管理兩大部分。

　　基本建設的部門管理包括：基本建設的計劃管理、基本建設的設計與施工管理、基本建設的資金管理和基本建設的物資管理。這也是一個建設項目從立項到施工必須涉及的管理部門。

　　基本建設的項目管理按照有關基本建設程序的規定共包括8個步驟：編製計劃任務書。選擇建設地點。編審設計文件。編製年度計劃。設備訂貨和施工準備。施工。生產準備。竣工驗收，交付使用。按照不同階段的任務及其性質，可以分為項目的立項管理、項目的預算管理、項目的施工準備管理、項目的施工管理和項目的竣工管理。

　　四、基本建設管理的組織機構

　　基本建設是一項複雜的經濟活動，是一個社會化的生產過程，每項基本建設項目完成，都是許多部門和單位協同工作的結果。基本建設從計劃、勘察、設計、施工，直到竣工驗收，每個階段都有專門的組織，包括部門、項目管理機構和企業負責完成。

　　從宏觀上看，基本建設管理機構根據其任務不同，可以分成兩類：一類是對基本建設進行全麵管理的綜合管理部門，主要是各級計委、建委；一類是分管某方麵任務的具體管理部門，包括代表財政部對基本建設投資使用進行監督的建設銀行、建工部門、設計部門和物資部門。

　　基本建設的微觀管理主要是通過建立建設單位來實現的。按照計劃經濟依托一定行政隸屬關係管理經濟的辦法，具體到每一個基本建設項目就都需要構造一個相應的行政機構，這個機構需要隸屬於一定的上級單位，並實行獨立的經濟核算，以完成項目的建設，直至交付（投產）使用。這個機構一般叫做建設單位。在實踐中，新建項目的管理機構叫某某項目（工程）籌建處，或某某項目指揮部，受其上級主管部門委托負責項目建設的管理。改擴建項目則由原單位的建設處（科、辦公室）負責。

　　建設單位從行政上看，是負責執行國家基本建設計劃的基層單位。它代表建設工程的擁有者（國家），是基本建設投資的支配人，也是建設工程的組織者和監督者。建設單位在整個基本建設工作中起著主導的作用，它對完成基本建設任務直接向國家承擔政治責任和經濟責任。

　　通過這樣一個機構，有關基本建設的事項，如勘察、設計、施工、財務、物資，就有了一個具體的管理者。

　　建設單位在辦完竣工驗收和財務決算之後，工程隨即交付生產或使用，整個籌建工作到此結束，建設單位的機構即予以撤消。

　　建設單位是未來的企業、事業單位的籌建機構，是從事固定資產生產活動的經濟組織。建設單位在負責生產設備和某些基建材料的供應工作時，國家也核撥一定數量的流動資金。

　　五、基本建設管理體製的特征

　　中國計劃經濟時期基本建設管理的突出特征就是高度集中的統一管理。這主要體現在以下方麵：

　　（1）基本建設計劃采取集中管理的辦法。建設規模由國家確定，投資絕大部分由國家分配，大中型項目計劃任務書、大型項目初步設計、國家設備成套項目都要經國家計劃和建設部門批準。中央除管直屬項目外，還以直供項目、下放代管項目、戴帽項目、部商地方項目、進口配套項目等名義管理著大多數的大中型項目。而大中型項目又占了基本建設的很大比重。

　　（2）基本建設投資主要由國家撥款。由於財政實行統收統支，基本建設主要由國家預算直接安排，地方用機動財力安排的建設投資所占比重很小。

　　（3）基本建設物資，除磚、瓦、灰、沙、石等地方建築材料由地方負責分配外，鋼材、木材、水泥、玻璃等主要建築材料都是國撥部管物資，都由中央分配。基本建設材料物資隨投資走的分配辦法，使基建材料很大部分的支配權也在中央。

　　（4）基本建設設計、施工力量也主要集中在中央。中央各主要生產建設部，如冶金、石油、煤炭、化工、鐵道、交通、建工等部都有自己的設計、施工隊伍，承擔本部門和中央建設項目的設計、施工。這些設計、施工力量由各部直接管理。

　　（5）企業在固定資產再生產方麵的權限僅限於大修理和利用部分折舊基金進行局部的更新改造。國家規定可以按一定比例從生產成本中提取大修理基金，由企業根據實際需要支配使用。但是大修理基金規定不準用於技術改造，大修理隻能按原樣修複，不能改變固定資產的原有規模、原來的結構、原來的地點。結果就出現了電影《血總是熱的》一片中的場麵，一個鍋爐隻要不動外殼，花再多的錢修都可以，而要動外殼則必須按照技術改造程序層層審批。新中國成立以來很長一段時間，企業固定資產折舊基金要全部上交財政，企業技術改造所需資金全部由財政撥款。1967年在毛澤東主席批示後，情況有所改變，國家把折舊基金全部留給企業和主管部門，給企業的留成比例由地方和主管部門決定；1978年又改為上交中央財政30%，交地方財政20%，企業留50%。但折舊基金不得用於新建、改建和擴建。作為基本建設的新建、改建和擴建，企業隻有申請權，批準權在地方和中央的主管部門。相比工交企業，建築施工企業的自主權就更少，施工企業施工所需要的主要建材、物資一直是由建設單位提供；施工設備，從20世紀60年代到改革開放前，要按施工需要列入建設單位的計劃，否則無申請渠道。