中國投資體製改革30年研究

第二節 基本建設管理體製的形成與發展

　　我國的基本建設管理體製是伴隨國家的建設逐步形成的，是一個根據實踐需要不斷摸索的過程，既有學習蘇聯的成分，也有自己獨特的經驗，並且從形成那天起就開始了不斷的改革。

　　基本建設管理要解決的核心問題可以理解為：如何使用好由財政而且主要是由中央財政支出的基本建設投資，使其達到預期的目的。基本建設管理體製實際就是圍繞如何管好用好財政的基本建設支出設計的。雖然，可能不是一開始就有這樣一個明確的設計目的，而是在實踐中按照需要一步步形成的。但隻要考察一下基本建設管理體製的內在關係，這一點就很容易理解了。例如，為什麽對基本建設實行計劃管理？為什麽要把建築安裝過程也納入到基本建設管理體係？原因很簡單，財政預算本身就是一個計劃製訂和實施的過程。隻不過在這裏由於計劃涉及的是整個社會經濟發展，所以需要一個專門製訂計劃的機構，而這一計劃的製訂和實施又需要一係列條件。其中，項目投資額的計算就是按照計劃定額製定的，包括建築安裝工作量和它所需要的資金量也是這樣確定的。如果不把建築安裝過程也納入到計劃管理體係，基本建設計劃管理的目標就可能落空，財政資金也就達不到預期的目的，因為不論是設計過程還是施工過程所依據的各項定額指標實際都是指令性計劃的一個基礎性組成部分。

　　一、1950～1952年：雛形期

　　從1950～1952年，在三年經濟恢複時期，借鑒蘇聯經驗，主要從三個方麵加強基本建設管理，形成了基本建設計劃管理的雛形，為“一五”時期基本建設計劃管理體製的形成奠定了基礎。

　　第一，對基本建設投資實行專業銀行管理。為了監督基本建設投資按國家計劃進行，按程序辦事，防止損失浪費，1951年2月，中國人民銀行指定交通銀行兼辦基本建設投資撥款，確定把按計劃及時供應資金和監督專款專用作為交通銀行的任務。

　　第二，建立基本建設的規章製度。中央財政經濟委員會（中財委）於1951年3月頒發了《基本建設工作程序暫行辦法》，規定了建設單位在施工以前，必須編製設計文件，並且把設計工作分為“初步設計”、“技術設計”、“施工詳圖”三個階段依次進行。從此，基本建設開始建立起“先勘察、後設計，先設計、後施工”的工作程序。在此前後，國家還製定和頒發了關於建設單位申請基本建設投資必須具備的依據、基本建設投資與生產流動資金分別管理禁止互相挪用以及建設單位竣工投產必須編報決算等規章製度，為對基本建設實行全麵計劃管理奠定了基礎。

　　第三，對全國的基本建設實行統一的計劃管理。雖然在1950年基本建設投資就列入了國家預算，1951年主管全國經濟工作的中財委還製定並下達了年度基本建設控製數字，但具體的基本建設工作還是由各部門、各地區分管，沒有全國統一的基本建設計劃。管理基本建設的隻有中財委計劃局下設的一個基建處。1952年1月中財委頒發了《基本建設工作暫行辦法》，規定基本建設實行“兩下一上”的計劃管理辦法，即由中財委自上而下逐級頒發年度基本建設投資控製數字，然後由建設單位自下而上在控製數字範圍內，編報基本建設計劃，最後自上而下審批下達。這樣就使全國基本建設年度投資額置於了中央政府的控製之內。在項目管理上，規定把建設單位按投資額的大小劃分為限額上下和甲乙丙丁四類。全部投資在1000萬元以上的為甲類項目，計劃（設計）任務書由政務院批準；限額以上，投資不足1000萬元的為乙類項目，計劃任務書由中央主管部提出審核意見後報中財委或政務院批準；限額以下，投資在20萬元以上的為丙類項目，計劃任務書由中央主管部或大區指定的機關批準；投資不足20萬元的為丁類項目，由省決定，報中央有關部門備案。這就使重大項目的投資納入了計劃軌道。

　　二、1953～1957年：形成期

　　1953～1957年是我國第一個五年計劃時期。這一時期的基本建設的主要任務就是完成以156個項目為中心、由限額以上的694個項目組成的重點建設。

　　“一五”時期，我國的國民經濟管理延續“三年恢複”時期的從分散到集中的方向，一是建立了統收統支財政體係，二是初步形成了經濟管理的行政體係，三是建立了自上而下的計劃體係，四是建立了集中的物資管理體係，五是建立了基本建設管理體係。與此同時，1956年基本完成農業、手工業、資本主義工商業的社會主義改造，為計劃經濟提供了所有製基礎。隨著“一五”計劃的完成，由上述體製組成的高度集中的國民經濟管理體製基本形成。

　　其中，成立於1954年的國家建設委員會承擔基本建設計劃實施的職能。其歸口管理的有建築工程部（成立於1952年）和建築材料工業部（成立於1956年）。它們也是基本建設管理的職能部門。

　　按照中共中央批示的、國家建委黨組提出的國家建委的總任務是：根據國務院和國家批準的計劃，組織以工業為重心的基本建設計劃的實現，從政治上、組織上、經濟上、技術上采取措施，保證國家基本建設特別是156個單位工程建設的進度、質量，並力求經濟節省。下設重工業局、燃料工業局、機械工業局、交通水利局、建築企業局、標準定額局等專業和綜合機構。

　　在這一時期，基本建設投資撥款製度得到進一步強化，於1954年成立了由財政部領導的中國人民建設銀行並在全國設立了分支機構，負責基本建設資金的撥付和監督使用。

　　為了實現對施工企業的統一管理，早在1953年國家就開始著手對私營營造廠進行社會主義改造，到1956年實現了建築業的國有化。

　　三、1958～1965年：完成期

　　隨著計劃經濟體製的形成，其集中過多、統的過死的矛盾也突出出來。1956年毛澤東主席作了《論十大關係》的報告，強調要處理好國家、生產單位和生產者個人的關係、中央和地方的關係。1957年11月以國務院名義公布了陳雲主持起草的《關於改進工業管理體製的規定》、《關於改進商業管理體製的規定》和《關於改進財政管理體製的規定》。這三個規定的基本精神是調整中央和地方、國家和企業的關係，把一部分工業、商業和財政的管理權力下放給地方和企業。

　　但是，1958～1960年“大躍進”時期，在“左”的錯誤思想的衝擊下，出現了盲目下放企業管理權、計劃管理權、基本建設項目審批權、財權和稅收權、勞動管理權、商業和銀行管理權等現象，同時又不適當地擴大了企業管理權限，造成了國民經濟和企業管理的混亂。這些問題與其他問題一起造成了國民經濟的比例失調，成為新中國經濟體製改革史上一次不成功的嚐試。

　　為了糾正上述錯誤做法，自1961年開始再一次加強中央對國民經濟的集中統一領導，通過一係列集中管理的措施，使計劃經濟管理體製達到了頂峰，包括基本建設投資管理體製在內的計劃經濟管理與“一五”時期相比更臻細化和完善。例如，不僅恢複了建委，而且把原建築工程部又分為了建築工程部和建築材料工業部。國務院所轄機構達到了79個，比1954年國務院成立時多了15個。

　　四、1966～1978年：動蕩與恢複期

　　“文革”時期，像其他領域一樣，基本建設投資管理也受到嚴重衝擊，許多規章製度在批判“修正主義管卡壓”的名義下被破除了，建設銀行等管理機構一度被撤消，大批幹部被下放到“五七”幹校。1976年打倒“四人幫”後，為了克服“文革”遺留下來的混亂狀態，中央決定通過整頓恢複對經濟的集中統一管理。1977年初，國家在全國範圍內有計劃地組織了基本建設財務大檢查，抓住典型案例進行嚴肅處理，此後又出台了一係列嚴肅基本建設財經紀律的措施，起到了有力的約束作用。1978年4月，國家計委、國家建委、財政部聯合頒發了《關於加強基本建設管理的幾個規定》、《關於基本建設程序的若幹規定》、《關於加強自籌基本建設管理的規定》、《關於基本建設投資和各項費用劃分的規定》、《關於基本建設項目和大中型劃分標準的規定》等文件，9月又頒發了《關於加強基本建設概、預、決算管理工作的幾項規定》。

　　這一時期出現的一個新事物是更新改造投資規模的擴大。

　　1967年以前，中國的固定資產投資，統稱基本建設投資。財政每年撥給企業一些“三項費用”或“四項費用”，雖然帶有固定資產投資性質，但為數甚微。“一五”時期，隻占固定資產投資的3.78%，“二五”時期隻占7.72%，當時都沒有納入投資計劃。但隨著國際範圍的技術進步和原有企業設備經濟壽命接近後期，設備更新和技術改造日益提到了企業挖潛增產的議事日程，全廠性大型技術改造項目陸續出現，更新改造投資絕對額及其占固定資產投資的比重都在大幅度上升。“三五”時期更新改造投資233.06億元，占全部固定資產投資的19.3%；“四五”時期，達到512.42億元，占全部固定資產投資的22.5%。

　　從1967年開始，國營企業的基本折舊基金，先是全部留給企業，後來采取部分由財政集中分配，部分留給企業用於設備更新和技術改造，從此，更新改造投資開始成為獨立於基本建設投資之外的又一條固定資產投資渠道。由於有了這條渠道，國家計委陸續地把一些簡單再生產投資從基本建設投資計劃中分離出去，由財政運用所集中的折舊基金，另給“挖潛改造撥款”。這樣做，國家計委可以騰出一些基本建設投資指標滿足追加投資的需要，財政部則可以保證更新改造資金切實用於企業維持簡單再生產，而不致被拿去擴大基本建設。因而從1970年起由基本建設投資中分離出去的項目越來越多，主要有“五小工業”補助、油田維護費、煤炭礦井開拓延伸費、冶金礦山維持簡單再生產費用、林業采伐開拓費、商業網點投資、簡易倉棚投資、土糧倉、小油罐投資等。這些固定資產投資分離於基本建設投資計劃之外，形成了投資的第二個戰場。這一情況的出現，成為後來固定資產投資管理體製改革的一個重要推動力。