宋史論稿

二十一、宋代漕運管理機構述論

　　摘要：漕運雖在秦代就已產生，而且成為曆代中央集權統治的“大政”，但就其組織管理而言，隻有到了宋代，才出現了獨立、完整的管理機構。這些管理機構，對宋代漕運的穩定和進一步發展，發揮了重要作用，在漕運管理史上占有重要的地位。

　　漕運自秦代形成以來，即成為曆代中央集權統治的“大政”，意義十分重大。但就其組織管理的發展而言，到宋代才出現獨立、完整的管理機構，這些機構的設置，不僅對宋代漕運的穩定和進一步發展，發揮了重要的作用，而且上承唐代的轉運使，下啟明清的漕運總督之製，在漕運管理史上占有重要的地位。因此，對宋代漕運管理機構加以探討，將有利於漕運研究的深入進行。

　　一

　　漕運雖在秦朝就已產生，但在唐代以前，總的說來，漕運的發展水平還比較低。這表現在：其一，漕運主要局限於北方，範圍還不夠大；其二，除個別時期外，漕運的規模都較為有限；其三，漕運的發展不夠穩定，在魏晉南北朝時期，漕運幾乎陷於萎縮、停滯；其四，漕運利用的河道主要是北方東西向的河流，運途較短，各段河道水情變化不大。因此，漕運的組織管理也比較簡單，中央的治粟內史、大司農及度支部等財政機關，對漕運進行一般性的行政領導，實際組織則由地方官負責。此時，漕運還沒有被作為一項獨立的業務進行專門的管理，專職的漕運官職也就沒有設置，如宋人所說“臨時製宜，不足深論。”

　　唐代建立後，隨著封建集權政治的不斷發展，唐中央的各項開支日益擴大，長安人口也急劇增加，“而關中號稱沃野，然以其土地狹，所出不足以給京師，備水旱”。因此，漕運關東糧物意義十分重大。而隋代開挖的南北大運河，為唐代漕運向江淮地區發展創造了有利的條件，於是，唐代打破了以往漕運局限於北方的狹小格局，開始了以南方為主的全國性漕運，其範圍和規模都超過前代。但是，隨著規模的增大，運路的延長，漕運也現了許多問題，特別是東南運路要跨越了長江、淮河及黃河等幾條水係，各段運河水情的變化也很大，這都對漕船航行帶來了很大困難。為了解決運路上的各種問題，加強對漕運的調度組織，以漕運更多的物資，唐玄宗先天二年（713）任命陝州刺史李傑充陝州水陸運使，“漕運之有使，自此始也。”這可算是最早的漕運官職，但卻是臨時差遣性的，還沒有固定下來。開元二年（714），李傑以河南尹的身份再充水運使，“大興漕事”。黃河上通關中漕渠，下接汴河，是東南物資北運的重要水道，但問題頗多，因此，唐於此設官專門管理漕運。

　　開元二十一年，裴耀卿針對東南運路遠、河道變化多而造成的漕運不暢的問題，提出了轉般運輸的改革建議，即以分段運輸取代長途運輸。裴氏遂以“黃門侍郎、同中書門下平章事”的身份充轉運使，專門負責漕運，名稱與前又有不同，結果三年向長安漕運了700多萬石，大大地超過了唐初，而號為稱職。可見，專職漕官的出現，對漕運的發展起到了積極的作用。此後，隨著藩鎮割據局麵的形成，唐室主要的財政來源僅存東南一隅，為了充分吸取江準財賦，唐中央不斷向東南派出大臣進行“理財”，一時“使”名繁多、更替不一，如租庸使、兩稅使、度支使、鹽鐵使、鑄錢使、水陸運使以及轉運使等等。並且常常一人身兼數職，如唐代宗時的著名財臣劉晏就以度支並轉運、鹽鐵、鑄錢使的官名，兼有多項職權。其用意顯然是為了將搜刮、控製江淮財賦與漕運結合起來，以保障唐室所需，防止藩鎮插手分割。為了這一職務有職有權，故往往多以重臣出任，或兼任諸使。以後的“韓氵晃、杜�、杜讓能、崔昭偉皆以宰相充使”，就是證明。然而正因為如此，又使轉運使、水陸運使本身的管理職能反而減弱。伴隨著外重內輕局麵的加劇，漕運也逐漸衰落。僖宗以後，“江淮轉運路絕”，轉運使等漕官也名存實亡了。

　　水陸運使、轉運使在唐代的出現，是在漕運大規模、長距離發展的背景下，唐五朝加強對漕運管理的產物，也反映了漕運管理水平的不斷提高。但是，唐代漕運官職畢竟是新產生的，管理水平還是初級的，不久又經受了動蕩時局的衝擊，顯露了很大的局限性，其具體表現為：（1）沒有完全定型，屬於臨時差遣性的；（2）尚無完整的組織機構；（3）中唐以後，多與他職相兼，喪失了獨立職能的專業性質。

　　二

　　北宋建國後，推行了全麵加強中央集權的措施，其中在財經上實行了“粟帛錢幣鹹聚五畿”的方針，以保障宋中央擁有充足的物資，同時也削弱了地方的物質基礎。為此，北宋便致力於漕運業的全麵發展，所謂“國家於漕事最急最重”，就體現了這一思想。隨著各地割據勢力的相繼臣服，北宋陸續組建了以都城開封為中心的漕運網，即利用惠民河（蔡河）、廣濟河和黃河等水道，向國都漕運京西南、京東及秦晉糧物；以汴河、淮南運河和江南河漕運東南六路物資。漕運水平達到了前所未有的高度，平均每年漕糧即達700多萬石，其中尤以東南漕運最為重要，漕糧量達600萬石以上。為了有效地組織管理漕運，特別是解決漫長而又繁重的東南漕運所出現的問題，北宋吸取了唐代管理漕運的經驗，設置了獨立專職的漕運官職，並進而發展成完整的管理機構，使漕運的管理水平大大地超過了前代。到南宋以後，隨著長期對外戰爭形勢和偏安局麵的形成，漕運也趨於萎縮和分裂，漕運管理機構遂趨於癱瘓以至消亡。

　　宋代中央的最高財政機關――三司（元豐以後則為戶部），對漕運進行宏觀上的領導，如確定物資類別、要求運輸總量以及督導各地漕運機關抓緊等等，但這種管理與前代的大司農、戶部的管理差不多，屬於行政上的宏觀領導，並不涉及漕運本身業務之具體細事。

　　宋代路一級機構中的轉運使、司，其最初設置與漕運有較大關係，所謂“專一飛挽芻糧餉軍為職”，而轉運司所職催科征賦、出納金穀、應辦上供、漕輦綱運數事而已。因此，在名稱上也沿襲了唐代漕官的官名，被稱作漕臣、漕司。但是，轉運史不久遍設於全國各地，逐漸成為路一級財政、民政及監察的主官，職能擴大了，但權限卻限製在本地區之內，從而與唐代的轉運使發生了較大的變化。不過，宋代的轉運使與漕運仍有一定的關係，一般說來，轉運使負責征集本路上供糧食物資，轉交漕運機關運送京師，在漕運機關癱瘓時，轉運使則直接負責將物資運送到指定地點。

　　宋代實際管理漕運業務的機構，是各漕運區線的專職組織：東南六路發運司、三門白波發運司、京東和京西南的輦運司及催綱組織等。在這些機構中以東南發運司地位最重要，所謂上與三司“為表裏，以給中都”，下與轉運司相配合，“以發運司總其綱條，以轉運使斡其歲入”，而“總其漕運之事則隸發運司”。因此，以下將圍繞著東南發運司為重點，對宋代漕運管理機構的有關方麵進行探討。

　　宋初，江南尚未征服，漕運僅限於北方，因此，最早的漕運官實際上隻是管理北方漕運。建隆二年（961），以盧浚為京畿東路發運使，負責廣濟河漕運，發運使名始於此。但屬於臨時性職務，與以後的東南發運使無關。開寶六年（973），以潁州團練使曹翰“都大催督汴路運船”，汴河漕運有了簡單的管理。

　　宋統一後，為了管理東南漕運，太平興國二年（977），於開封封置江淮水陸發運的組織，水陸各為一路，雍熙四年（987），水陸合並。該組織具體情況不詳，但從名稱上看，未加“司”字，則說明規模有限，也非正式機構。至此，東南漕運量已達每年400萬石規模，已遠過於唐代。如前所述，東南通往北方的運河水情複雜，特別是淮南運河水量不足。為保證運河水位穩定，唐代以來便在淮南運河上設有許多堰埭，用以蓄水，但卻對船隻航行帶來了很大麻煩，行船至此不能不卸貨轉運，拖延了時間。唐代裴耀卿和劉晏主持漕運時，采取了轉般運輸的辦法，即“江淮之道，各自置船，淮船不入汴，汴船不入河，河船不入渭”以解決上述問題，收到了較好的效果。但在北宋東南漕運恢複之初，由於轉般法尚未恢複，漕運具體由東南各轉運司負責，因此問題迭出，“各領其職，或廩庾多積，而軍士舟楫不給”，以千裏之外的京師領導漕運，顯然力不從心，漕運量從而難以穩定和提高。於是，次年（988），宋政府廢水陸發運，而派楊允恭等赴淮南督辦漕運。楊允恭對江淮浙幾路漕運實行統一調度，“盡籍三路舟卒與所運物數”，恢複了轉般運輸法，“江浙所運，止於淮泗，由淮泗輸京師”，確定了淮南在漕運線上的中轉地位，漕運乃趨於穩定。淳化四年，楊氏以功“轉洛苑副史，管勾江淮兩浙都大發運”，這可以說是東南發運使的前身。王應麟即認為“發運一司，其製始於淳化”，但仍不是正式官職，不久，發運事就由淮南轉運使兼領。

　　至道元年（995），宋政府始“就淮南置局”，以楊允恭等人為江淮兩浙發運使，後荊湖漕運也歸其管理，東南六路發運司正式確立。在發運司的統一組織下，漕運量迅速提高到年580萬石的水平，東南漕運蓬勃發展起來。至道三年（997），宋真宗即位，以“務從簡易”的名義撤銷發運司，發運使一職交由淮南轉運使兼任。發運司取消後，東南漕運管理再度出現不良現象，“上封者屢以為非便。”揆諸當時情勢，東南漕運規模已日益增大，但運途漫長、轉般任務繁重，加上各路情況不盡一致，需加以協調，因此，管理工作極為龐雜。而淮南轉運司既有本身事務，又處於與諸路平級的地位，顯然無力進行全麵的組織和管理。於是，景德三年（1006），恢複了發運司，以馮竟為使，李溥為副使，不久又設都監一職。李溥上任不久，就指出漕運管理存在的混亂狀況：東南各路“隻據數撥發”，而無明確定額。因此造成了運量浮動不穩的局麵，要求中央製定定額標準。三司乃根據至道以來東南漕糧變動情況，取其中間之數，定為每年600萬石，“永為定製”，此後，北宋東南漕糧有時雖也上下浮動，但基本上穩定在這一定額上。宋仁宗景�元年（1034），又廢發運司，仍由淮南轉運使兼領其事。次年，中書即奏稱：雖要求各路轉運司按定額漕運，“尚慮逐路不切趁辦，致虧元數，額下淮南及逐路轉運司，並須公共計量，依元額上供，不得虧少有誤支用”雲雲，反映了發運司取消後，漕運管理不善，又出現了運量下降的現象。寶元元年（1038），宋政府隻得再次恢複發運司。至此，發運司這一專職的漕運機構才最終穩定下來。王安石針對寶元以前發運司屢次興廢的現象指出：“發運使廢，則其本司職事必令淮南運轉使領之，淮南轉運所總州軍已多，地裏已遠，而發運使握六路之會，以應接轉輸及他製置事亦不少。但以淮南轉運使領發運，則發運一司事多雍廢。此蓋其所以廢而複置也”。

　　顯而易見，發運司在淮南對六路漕運進行協調和統一組織，是漕運管理的客觀需要，一旦喪失了這一重要的管理環節，六路漕運必然出現混亂、虧額的後果。這正是發運司雖屢廢而終置的原因所在。

　　北宋東南發運司治所設於淮南的真州。這是因為真州處於長江與淮南運河的交匯點上，當“東南之水會”，也是江、浙、荊湖漕船北上的集中地，便於就近管理各路漕運，“故為江淮兩浙荊湖發運使之治所”。另外，位於淮汴之交的泗州也很重要，故發運司在此也派出機構，配合管理，“一員在真州，督江浙等路糧運，一員在泗州，趣自真州至京糧運”。

　　發運司的主管官職是發運使，有時又加“都大”或“製置”兩字，與諸路轉運使――漕臣相對，稱“大漕”。又有副使、判官及都監，“官崇者或為使，秩輕者或為都監，副使、都監不常備置”。正使和副使有時也不並存，如宋仁宗時，重用副使許元，便明確規定：“更不置正使”。發運使均屬中高級官職，一般“以兩省官或待製、尚書郎以上充”。發運司內又設有勾當公事官、主管文字幹辦公事官等職，負責具體事務。

　　發運司設置後，為了方便其管理東南六路漕運，便規定其級別在轉運司之上，“諸發運使、副在轉運使之上”、發運判官在轉運判官之上。但六路轉運司並不是發運司的下屬機構，僅在漕運業務上受發運司領導，彼此的職責也很明確：“若計度支移有失，即罪在轉運使；般運虧額，即罪在發運使”。不過，在某些特殊情況下，發運司幾乎將轉運司變為自己的下屬組織。如：宋仁宗時，由於對夏戰爭廣耗儲備，宋室為此“急於財用”，乃派許元主持發運司，以提高漕運量。許元為了讓六路更好地配合漕運，奏請宋中央同意，令六路轉運司移交發運司，“皆曰：‘申’，如所屬”，以加強發運司的管理權威，所謂：“當如郡縣上台省，不如是，漕事不集”。兩年後，因諸路轉運使一再反對，宋中央才恢複了兩者原來的關係，“仍舊以公牒往來”。

　　北宋東南發運司對漕運的管理，最初主要表現在：監督六路按時按量將上供物資匯集到淮南，然後再組織漕卒將船貨轉搬過堰，集中到楚、泗州，裝入汴河漕船運送京師。所謂“江船不入汴，汴船不入江”，適應淮南運河多堰的客觀情況，以保護運河水量穩定。以後，針對災荒路份無力完成漕糧定額的問題，發運司便令其納錢代物，轉而在豐收地區糴糧代為上供，以保障漕運總量的完成。到宋仁宗時，這一方法終於發展成完備的“代發”製度，即：發運司掌握著數額頗大的固定本錢，平時就在豐收地區糴米儲積，“儲倉（湖南轉搬倉）常有數年之積”，當某地因饑歉不能完成漕運額或逾期不到時，發運司便以儲米代其上供，稱“代發”，然後將代發之數按價折納為錢，稱“額斛”，再加上水腳運費，由被代發地區交納，即所謂“穀賤則官糴，不致傷農，饑歉則納錢，民以為便，本錢歲增”。如此既從根本上保障了漕運量的穩定，歲必六百萬，而常餘百萬，以備非常，又發揮了平衡物價的作用，減輕了災荒地區的上供壓力，對賑災也有某些積極意義。誠如當時人所說：“蓋有權水旱、製低昂之策存乎其間，若不使之該總諸路，則有無不肯相通，運動不動。故既分道，各有漕臣，而又總置發運之司，是其置官本意。”北宋東南漕運從太宗末年以後，一直處於持續上升和穩定發展的狀態，在宋仁宗統治的某些時期還曾達到年運量800萬石的罕見記錄，這不能不說與發運司的組織管理有很大關係。

　　宋徽宗即位後，“綱紀日壞”，許多經濟部門的管理機製和法規遭到破壞。在東南漕運中，以“直達法”取代了轉般法，即東南上供糧物由六路轉運司直接漕運京師，排擠了發運司中間管理的環節。不久，又收繳了發運司數百萬貫的糴本，從而瓦解了調濟、補闕的代發製度。於是發運司職能盡失，名存實亡了。崇寧三年（1104），有人即上言：“發運司已無職事矣，猶以催綱為名虛存一司”，“不過自請於朝，收糴米斛一二十萬，聊以塞責而已”。由此可見，發運司僅能派人催督運船和糴少量糧食而已，因此受到時人的輕視，幾如疣贅。但這一變化反過來對東南漕運卻帶來了極大的消極影響，如江西轉運判官蕭序辰所說：“自行直達，道裏既遠，情弊尤多。如大江東西、荊湖南北有終歲不能行一運者，有押米萬石欠七八千石，有拋失舟船、兵梢逃散、十不存一二者”，還有轉運司不置漕船，“截留他路回綱”的情況。顯然，取消了發運司統一組織管理後，漕運陷入了日益混亂的局麵，“歲亡十二三，而中都藏粟費且盡”。宋末統治集團幾次試圖恢複以往體製，發挽救漕運的衰敗局麵，但由於措施不得力，發運司的權威沒有樹立，因此，直到北宋滅亡，也未能解決問題。

　　南宋建立後，由於對外戰爭長期存在，因此形成了財政經濟軍事化的局麵。為了供應前線軍隊，南宋設置了淮東、淮西、湖廣和四川四個總領所，分別負責本地區糧食物資的征集和調運，而臨安的糧物供應則僅限於兩浙地區，以都城為中心的漕運規模大為縮小。如紹興三十年，向四川以外的前線軍隊供應糧食127萬石，向臨安漕運的糧食隻有112萬石，這一數額僅及北宋的1/7左右。正因為南宋漕運出現了分區供應的格局，因此，統一的大規模漕運事終於消失，其管理也就變得比較簡單了，適應大規模漕運發展而設立的發運司，就更難以存在下去了。

　　宋室南渡後，發運司“惟領降糴本，收糴米斛”，其職能已完全脫離原來業務。紹興元年（1131），尚書省的奏言就反映了發運司當時的局麵：“軍儲在昔，並係發運司總統，收糴、轉搬、代發，以充國用。邇來淮南、湖北已行分鎮，又兩浙行在（臨安）駐蹕自有本路漕臣應副，餘路收糴糧斛，亦係州縣應辦。發運司所差屬官並使臣甚金，侵耗財計”。次年，臣僚再次上言，指出發運司已無存在必要，請求撤銷。於是，宋高宗下詔廢發運使、司，“以其錢帛赴行在”，將其事委分季諸路轉運使掌握。

　　紹興八年（1138），起居舍人句龍如淵上奏，認為“戶部非生財之地”，糴買之事不應由其具體管理，戶部侍郎李彌遜乃請複置發運司。於是南宋朝廷任命程邁為江淮荊浙閩廣經製發運使，“專掌糴事”，其職能與北宋相比，已完全不同，漕運業務不複存在。所以，程氏堅辭不就，並振振有詞地說：“今租庸分於轉運司，常平分於提舉司，鹽錢分於茶鹽司，以至鼓鑄則有阮冶司，平準則有市易司，總之以戶部，而發運使徒有其名”，宋高宗雖強令其就任，但不到一年，也隻得廢除。當時雖仍不乏津津樂道於發運司者，但多屬隔靴搔癢和對昔日的留戀，無法從根本上挽救這一機構。乾道六年（1170），發運使這具僵屍在宰相虞允文的支持下，最後一次複活，以戶部侍郎史正誌為江浙京湖淮廣福建等路都大發運使。此時，大規模統一的上供漕運已經喪失，因而，不可能以一個官職或一個機構，來管理各地區的具體漕運業務，上述官職可說是大而無當，沒有什麽實際內容，所以，當即遭到一片非議。到年底，史氏因奏課誕漫，遭到貶懲，發運使及發運司也隨之被撤，從此不再設置。

　　三

　　宋代北方漕運實際上隻存在於北宋，南宋時，由於北方地區淪陷，其漕運也告結束。因此，宋代北方漕運管理機構的存在，也僅限於北宋時期。

　　宋初，所謂“方隅未一，京師儲廩仰給唯京西、京東數路而已”，即依靠廣濟河、蔡河和黃河，每年漕運京東、京西南以及陝西糧食百餘萬石。特別是廣濟的漕河相當重要，因此，如前所述，北宋建國次年，就設置了京畿東路發運使，負責其事。但這一職務屬臨時差遣性的，也沒有相應的組織機構。以後，在廣濟河改設都大催綱一職，隨後又成立組織機構――輦運司，有專一管勾催綱官或都大催遣輦運官為其主官。在蔡河（含惠民河）設撥發、催綱官，後也設置撥發司的組織。在黃河漕運線上則設置三門白波發運司，主官為發運使，其下有三門和白波判官各一名。以上三個機構的官職，全由京朝官充任，分別管理所屬地區的漕運事務。

　　隨著東南漕運的恢複和勃興，北方漕運迅速退居次要地位，其漕運量僅為東南的1/6；其漕運內容也不如東南重要，如“廣濟河所運多是雜色粟穀，但充口食馬料”，黃河所運類同，“淮汴河”所運一色粳米，相兼小麥，此乃太倉蓄積之食，因此，不再受到重視。由於宋政府對北方運河治理不夠，其航道狀況逐漸惡化，加上黃河險情頗多，航運損耗較大，所以，北宋北方漕運發展呈現出緩慢和不穩的狀況，甚至出現停運的現象。因黃河漕運代價不大，其運量便不斷縮小，景德以後，其運量還不及宋初的一半，到宋仁宗時，又因陝西軍糧匱乏，而在嘉�四年（1059），廢除了黃河漕運。蔡河（惠民河）漕運量也很不穩定，到治平時，其運量也降至原額的半數以下。廣濟河運量很不穩定，既有提高之時，也有下低之時，慶曆中，宋政府不得不減其運量十萬石。元豐初，還因廣濟河淤塞不通，一度將京東之物改道淮陽軍入汴，轉運京師。

　　正因為北方漕運規模較小，路途又短，其業務管理量不大，因此，其管理機構地位較低、人員較少，甚至時遭裁並；其管理功能也比較簡單。黃河發運司因漕運任務有限，所以，其職權和地位遠不如東南發運司，如宋人所說：“二發運之權，江淮為重”。到慶曆三年（1043），黃河發運司又遭裁撤，原發運使職權劃歸京西、陝西轉運使，所保留的兩個判官職務，也分別由河陰縣、河清縣知縣兼任。以後，改設催綱司，再改為輦運司，以都大提舉輦運公事一職負責，另設同提舉兩人。在黃河漕運廢除後，其管理僅限於陝西竹木東運事務。廣濟河輦運司、蔡河撥發司，一般由一名朝臣主管，在宋真宗時，又一度改由三班使臣（下級武職）充任，並且常常成為權貴子弟混取資曆的途徑，因此受到重視。以上機構對漕運的管理主要表現在“掌以時起發綱運而督其滯留”，其職能以催督為主。由於其職能和意義遠不如東南發運司重要，所以，在宋代文獻中記述不多，《文獻通考》和《宋史》的職官部分就或闕而不記，或語焉不詳，其興廢的具體時間便難以稽考。

　　綜上所述，以發運司為主的專職漕運管理機構的出現，既是北宋中央對財賦加強控製和征調的產物，也是北宋漕運大規模發展的標誌，它們的產生，使唐代臨時性、兼職的漕運管理官職，擴大為固定、獨立的管理組織，對當時漕運發展的穩定和提高，發揮了重要的作用，並對後世漕運的組織和管理產生了一定的影響，南宋時期，專職漕運管理機構的瓦解和結束，則是當時漕運分裂、萎縮的必然結果。

　　（原文發表於《西北大學學報》[哲學社會科學版]1992年第4期）