續上《沒有美國警長的世界》
川普政府拒絕多邊主義的另一個主要受害者可能是國際貨幣基金組織(IMF)，但它麵臨的挑戰與世界銀行不同（下圖 FasterCapital/GZERO）。作為一個匯集儲備並以協調的方式管理經濟危機的平台，國際貨幣基金組織幾十年來一直在美國的政策主導下運營。IMF體係在20世紀後期占據世界主導地位，以至於到冷戰結束時，一個沒有美國的國際貨幣和金融秩序幾乎是不可想象的。鬥轉星移，如今的世界麵貌已與1990年代大相徑庭，包括美國在內的世界各國都發生了變化。
由於國際貨幣基金組織利用其他國家的繳款和貢獻來維護美國的利益，川普政府似乎不太可能退出。如2023年，美國就從國際貨幣基金組織獲得的未實現收益（即美國在該基金組織持有的股票價值的增加）高達4.07億美元。但該基金對其他國家的重要性已大大降低。如果川普政府決定減少美國對國際貨幣基金組織的繳款，同時加強對國際貨幣基金組織的控製，其他成員國可能選擇退出或轉向 - 創建和擴展一些新興的替代結構，發揮與國際貨幣基金組織許多相同的功能。
避開IMF成為可能，因為許多國家現在擁有大量外匯儲備，這些儲備可以抵禦外部衝擊，並在本國銀行麵臨壓力時提供外匯。截至2018年底，全球外匯儲備總額較30年前增長了10倍；其中三分之二由新興市場和發展中國家持有。此外，在積累這些儲備的過程中，許多國家對美元的依賴程度正在降低。由於各國尋求澳元、加元、人民幣、韓元、新加坡元和北歐貨幣等易於交易的貨幣的收益，美元在外匯儲備中所占比例已從1999年的約71%下降到2024年的57%（下圖 New York Times/CryptoRank）。如果川普政府執行經濟學家米蘭（Stephen Miran）在就任總統高級顧問前不久撰寫的一份貿易政策文件（該文件似乎支持強製外國投資者將其持有的五年期和十年期美國國債轉換為低利率的百年期債券），或者執行前白宮顧問萊特希澤（Robert Lighthizer）提出的美國對外國購買美國國債征稅的建議，那麽美元貶值的趨勢可能會迅速加速。一個對美元和IMF的依賴程度降低的世界，一個奉行單邊主義的美國影響力將會減弱的世界。
應對IMF（國際貨幣基金組織）弱化的第二道防線是越來越多地使用貨幣互換協議。信用合作社（CSA）是指在發生危機時直接向其他國家的央行尋求援助。截至2024年，中國大陸央行已簽署40份雙邊互換協議，其中31份已生效，總價值約為5860億美元。巴西於2008年與阿根廷簽署了價值18億美元的互換協議，2013年與中國大陸簽署了價值300億美元的互換協議。印度已與25個以上國家簽署了信用合作社（CSA），在大多數情況下優先考慮與其存在經常賬戶赤字的國家。信用合作社通常是國家間更廣泛協議的先兆。自2009年啟動以來，中國大陸與阿根廷的互換額度促進了中國大陸對阿根廷戰略基礎設施的投資。
同樣重要的是，區域機構的出現，它們複製了IMF的許多危機援助作用。拉丁美洲儲備基金（FLAR）於20世紀80年代發展起來，為該地區麵臨國際收支危機的國家提供資金支持。同樣，在2000年東亞金融危機之後，東南亞國家聯盟成員國與中國大陸、日本和韓國共同創建了一項多邊貨幣互換安排，即“清邁倡議”，隨後這些國家又對其進行了強化。十年後，在歐元區危機期間，歐洲國家建立了自己的區域安排，即歐洲穩定機製。2014年，金磚國家建立了應急儲備安排，在危機中提供資金支持或提供預防性貸款以避免危機。2025年，非洲開發銀行宣布成立非洲金融穩定機製，為陷入危機的國家提供優惠再融資 - 以優惠條件獲得資本。這些安排大多與國際貨幣基金組織有某種聯係，但每個安排本身也發揮著實質性的區域治理作用。
為川普退群未雨綢繆
除了維護支撐經濟秩序的機構外，各國還可以通過重塑多邊政治論壇來應對霸權的霸道欺淩。幾十年來，美國利用包括七國集團（G7）以及21世紀的二十國集團（G20）在內的各種組織，將各國領導人聚集在一起，共同製定應對全球問題的集體方案。七國集團誕生於20世紀70年代，當時法國、英國、美國、西德以及隨後的加拿大、日本的領導人以及歐盟機構代表齊聚一堂，共同應對新的經濟衝擊（下圖 G7 information）。更廣泛的二十國集團成立於1999年，並在遏製2008年金融危機、協調全球應對措施以及指導各多邊組織采取行動應對經濟影響方麵發揮了關鍵作用。總體而言，七國集團和二十國集團在促進相互理解和合作解決方案方麵發揮了關鍵作用。
但川普上任後，史無前例地拒絕與其他七國集團領導人在峰會結束時發表傳統的聯合公報。重返白宮後，他還與其他七國集團成員國公然唱反調，宣布希望將因侵略烏克蘭而受到西方廣泛製裁的俄羅斯重新納入該組織。俄羅斯曾於1998年至2014年參加過七國集團會議，但在2014年吞並克裏米亞後被七國集團成員國取消邀請。川普對二十國集團也同樣持批評態度，拒絕派美國代表參加2025年2月在約翰內斯堡舉行的二十國集團外交和財政部長會議，理由是川普政府對南非的敵意以及不願“縱容反美主義”的意願。隨著美國政府日益缺席國際組織會議，其他國家現在有必要加緊重塑這些組織，包括計劃美國不願出席的會議。實際上，七國集團已經有類似先例，如1985年五個核心成員國簽署《廣場協議》，旨在降低美元對其他主要貨幣的匯率。同樣，二十國集團也定期邀請特定的嘉賓國與會。如果美國退出或試圖阻礙這些論壇的發展，這種靈活性將為沒有美國的國際組織/會議做好準備。
為了有效運作，新的組織需要吸納擁有強大經濟和/或軍事實力的國家，例如巴西、加拿大、中國大陸、法國、德國、印度、意大利、日本、沙特阿拉伯、南非、韓國、土耳其和英國。成員國還必須對現有的多邊組織做出堅定承諾，而這些組織必須將俄羅斯和現任美國政府排除在外。當然，具體的成員資格需要仔細考量。尤其對於視中國大陸為對手的國家而言，中國大陸的加入將使其陷入兩難境地。
正如許多國家所見，中美之間日益激烈的競爭不僅在於爭奪市場和技術的控製權，也在於誰能掌控遊戲規則。美國憑借其在多邊機構中的地位，對國際規則和規範享有巨大的影響力。畢竟，這些機構是它在二戰後與日本、英國和歐洲等忠誠的“小夥伴”共同創建的。相比之下，中國大陸則不得不通過雙邊外交以及建立自己的多邊機構，如亞洲基礎設施投資銀行，來在其他地區建立影響力。但川普政府如今正在放棄其對多邊體係的影響力，轉而傾向於逐一處理各國事務，以便各個擊破。此舉將中國大陸推到了風口浪尖，而北京似乎已做好充分準備。中國大陸悄然提升了其在多邊機構中的地位，成為國際貨幣基金組織和世界銀行的第三大股東。在美國對世界衛生組織和世界貿易組織表現出敵意之際，中國大陸抓住機會公開支持這兩個組織（下圖 The Atlantic/WTO）。與所有強國一樣，中國大陸也追求自身國家利益，並將參與多邊機構視為長期維護這些利益的最佳途徑。對其他國家而言，這種自身利益與多邊主義的契合 - 此前曾是美國霸權的顯著特征 - 對於維持國際合作至關重要。當然，這也引發了一個問題：中國大陸是否會反過來成為霸權？答案將取決於其他國家如何積極地推動並落實自身的合作訴求。
無論具體成員是誰，新組織都需要迅速召集會議。美國將於2025年12月接任二十國集團（G20）的領導地位，其他成員國不能想當然地認為該組織將繼續像過去一樣運作。或許，原G20中任職時間最長的成員國 - 法國、德國和英國政府 - 可以考慮在隨後的幾個月裏召集部分歐盟成員國、英國以及部分“金磚國家+”成員國，為未來可能出現的進一步轉變奠定基礎。
新秩序可期
隨著川普政府斷然拒絕多邊規則、規範和機構，那個由美國領導層塑造的戰後秩序正在消失。但其他國家不必袖手旁觀 - 歐洲國家、日本以及美國的其他主要盟友，以及潛在的新聯盟夥伴，可以挺身而出，取代美國在現有機構中的角色，例如國際開發協會和世界銀行。當這些機構從根本上被削弱時，他們可以找到其他方式來履行類似職能。他們還可以建立願意持續合作並支持集體危機管理的新聯盟，從而形成現在可能出現的九國集團或十二國集團。
此次劇變催生的製度秩序將不同於二戰後美國主導的、已實施八十多年的製度。新的嚴重風險將層出不窮，但繼續支持全球機構和多邊主義的廣大國家 - 這個群體可能涵蓋歐洲、亞洲大部分地區、拉丁美洲和中東 - 將占全球GDP的很大一部分，並擁有強大的軍事實力作為後盾。通過重建或重塑這些至關重要的機構，它們能夠極大地維護穩定、應對全球問題並保護其成員國免受危機的影響。如果不這樣做，許多國家雖竭盡全力在這個更危險的世界中維護本國的短期利益，卻發現自己比以往任何時候都缺乏籌碼去影響事物的演變。
* 本文作者武滋（Ngaire Woods）現任職英國牛津大學，擔任全球經濟治理教授兼布拉瓦尼克政府學院院長（Dean of the Blavatnik School of Government）。
參考資料
Woods, N.（2025）. Order without America. FOREIGN AFFAIRS. 鏈接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/donald-trump-order-without-america-ngaire-woods
