1950~1966年上海市居民零星自建住房研究*
2016年09月09日 13:59 來源：《當代中國史研究》 作者：李愛勇 字號
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上海解放前夕，市區隻有住房2359.4萬平方米，人均住房麵積僅3.9平方米，且住房質量差異極大，房屋結構好、設備齊全的花園住宅僅占13.8%，居住和使用條件很差的舊式裏弄住房占52.7%，木柱竹桁、葦門席頂的棚戶簡屋占13.7%。新中國成立後，在國民經濟恢複時期，盡管國家和地方的財力有限，上海市政府還是盡可能安排資金建造新的住宅。1951年辟建曹楊新村，分配給1002戶勞動模範和先進工作者居住。1952年起集中建造滬東的鳳城、鞍山，滬南的日暉，北區的玉田、誌丹等9個新村。同時，郵電局、鐵路局、中央駐滬單位及一些市屬工廠也自籌資金建造了部分住宅。“二五”計劃期間，住宅建設發展較快，完成了張廟、安亭、天山、桃浦等“一條街”的建設。後由於國民經濟比例失調而進行調整，住宅建設的數量、標準均有所降低，直到1964年以後，住宅建設的步子又大了一些。［1］總之，在新中國成立後的30年間，中共上海市委和市政府采取了一係列措施，使上海市住房的供需矛盾逐步有所緩解，但隨著人口的增長，住房緊張問題一直沒有得到根本解決。至1979年，上海市人均住房麵積也隻有4.3平方米。［2］這一時期的私有住房建設也很活躍，投資規模較大。據資料顯示，1950~1957年、1958~1965年和1966~1976年，政府投入住宅建設的資金分別為2.17億元、2.79億元和3.55億元，個人投資則達到了3.63億元、2.30億元和8.45億元。［3］不難看出，居民自己投資、零星搭建的私有住房對於改善居住條件的意義，這也是本文研究的意義所在。
從禁止違章搭建到核發自建執照
新中國成立後，上海市政府“為了保證工業建設的飛躍發展，迅速提高我國的生產力……還不可能以大量資金投資於住宅建設”［4］。上海市的住房建設實行了“重點建設、一般維持”的原則，即重點建設工人新村，對居民零星自建和原有棚戶區隻作一般性的維護。控製人口是配合上述原則的重要措施，但這一措施隻能暫時減輕上海市的住房壓力。1950年3月，上海市政府將部分企業和機構內遷，同時限製新的居民遷入，希望以此控製未來10?~?15年的人口發展。［5］1955年6月，國務院發出《關於建立經常戶口登記製度的指示》，上海市動員了大批人口回鄉務農或去江西省墾荒。但到1956年下半年，這些被動員走的人口又有幾十萬倒流回來。［6］
倒流回滬的人口加劇了市區原有的住房緊張，並最終促使居民零星自建住房政策發生了巨大轉變。根據1957年的調查，僅上海市蓬萊區外馬路辦事處新街地區就有137處棚戶，且主要搭建在道路兩旁的小塊空地上，嚴重妨礙了交通和消防通道的暢通，有些棚戶甚至還占用了私人土地及城市規劃用地。［7］有鑒於此，上海市發布了《關於禁止違章搭建棚屋的公告》，明確指出將嚴格“維持城市秩序，克服無照搭建棚屋及搭屋牟利的不良現象……在本市一律禁止無照搭建棚屋”。［8］此後，政府不再核發建築執照並規定：凡近期改建地區和現有空地，一律不許新建棚屋；主要幹道、鐵路沿線及重點工廠企業或機關、學校兩旁等，一概不準翻建、擴大；未經批準一律嚴禁自行擴大、升高和加搭。各街道辦事處、派出所、居委會等亦不得再批準自建住房申請。［9］
在進一步加強管理的同時，市政府也認識到居民零星自建住房有助於住房困難的緩解。黃浦區的相關調查顯示：在曾經申請自建的37戶中，有17戶解決了居住困難。其中，通過私自搭建或擴建房屋解決困難的有6戶，而分配到工房的隻有5戶。未解決的有10戶可以負擔300~600元的建造費用且準備了一些建築材料。［10］同時，居民自建私房比例很大，他們大多利用私人住宅旁的宅邊雜地或者零星公管空地，這些地方既非農田也不涉及拆遷，因此，零星自建房大多不影響城市規劃和交通。［11］
為了緩解居民住房困難，在“房管部門和建設部門暫時不可能包下來解決”的情況下，上海市相關管理部門提出：對於居民零星自建住房采取“適當安排在一定範圍內有計劃有指導的批準”為好［11］的建議。1961年，上海市再次開始核發執照，允許居民利用市場上供應的材料改善居住條件，並明確了申請者必須具備的條件，即至少需符合以下前提之一：本地常住戶口；人均不到2平方米，幾代同堂、幾戶同室，或住房高度在1.2米以下；居住有困難但房屋已無修理價值，或不宜原地翻修；地勢低窪且影響市容、交通、消防。另外，居民還必須準備30%~50%的建築材料並具備一定的施工力量，按照規定的地段、標準、樣式進行自建。當時獲批的自建房主要是造價在每平方米25~30元的簡單平房。［10］
政府還注意在細節上規範新建和翻建、擴建棚屋的界限，並適當放鬆政策限製。對於人均3平方米以下的居住困難戶結合原有棚屋適當擴大或搭建披棚的，若不影響周圍房屋及附近環境，可作翻建、擴建處理；房屋周圍有空地且不在近期改建範圍，不影響交通、消防、衛生及附近居住，可適當擴建麵積；四周無空地者，可升高加搭閣樓或改建為矮樓房；為放置煤球或用作灶間且有適當空地，可適當增搭披棚。［12］
核發執照不僅有利於居民零星自建住房，也有利於政府全麵了解相關情況。在1959年以前，申請執照的絕大部分是國營企事業單位。允許居民申請執照後，楊浦區1962年的1228件申請中，居民占了717件；1963年1?~?8月的1981件中，居民占了1296件。僅1963年1?~?9月，楊浦區居民即申請執照1527件，較1962年全年增加129.7%。［13］閘北區和普陀區的申請數量也都成倍增長。［14］1964年，上海市區申請由1963年的15000件（其中棚屋10000件）增長到了28000件（其中棚屋15000件）。［15］
通過對申請的審核，政府還可以對零星自建住房進行監管，有效防止或減少其對城市規劃和建設的影響。在1963年4月的複查中，楊浦區的80件獲批申請中有39件逾期未動工。［13］這說明一些居民沒有解決住房困難的迫切願望，這種未動工的比例始終接近申請數量的一半。有鑒於此，政府恢複了執照費［16］，增加了申請的成本，以減少居民申請執照而不積極建房的情況發生。據統計，恢複執照費以後，楊浦區1964年4月、7月逾期未動工的比例僅為22%、16%；［13］當年南市區的這一比例更是低到了6%左右。［17］
綜上，簡單禁止違章搭建棚屋並沒有取得良好的效果，通過核發執照規範居民自建住房則起到了疏堵結合的作用。有了合法途徑，居民申請執照的數量大為增加，完成情況良好，違建行為大為減少。1963年3?~?9月，楊浦區發生的違建案件共計隻有18件。［13］
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