二十三樓
Ci Git Romain, Dieu Ait Son Ame.
| http://www.israelcn.com/jerusalem/status.htm 導言 耶路撒冷的地位是阿以衝突中最敏感、爭議最多的問題之一，其影響遠超出 當事雙方本身。因為這是一個很情緒化、非常具爆炸性的問題，所以有關耶路撒冷的談判始終都被排到以色列與巴勒斯坦解放組織之間永久地位的談判後麵。此種談 判原定最遲在過渡期第三年展開。終於1996年5月開始，但在第一次會議之後即告中斷。本文件的目的是想給希望了解聯合國所審議的這個問題的基本情況的人 作為參考。耶路撒冷，阿拉伯文名稱是Al-QUds，希伯萊文名稱是Jerushalayim，是猶太教第二個聖殿最後殘存的西牆（哭牆）的所在地，是聖 墓和十字架苦難基督教堂的所在地，也是穆斯林第一禮拜方向和伊斯蘭第三聖所阿克薩清真寺的所在地。因此，對這三個一神教散布於世界各地的億萬信徒來說，這 個城市具有非常重大的宗教意義。耶路撒冷是世界上最古老的城市之一，在曆史上一直是各種文化和文明的交匯點，也是朝聖者和征服者的目的地。自古以來，各個 民族和集團都曾為爭奪這個城市的控製權而打過無數的戰役，在這個城市留下了獨特的文化和宗教根基和特征。自從十九世紀以來，這個城市一直是猶太人和巴勒斯 坦阿拉伯人針鋒相對的主張的目標；這種主張除了宗教方麵的意義以外，還增添了政治和領土方麵的意義，因為兩族都認為這個城市體現他們的民族本質和自決權 利。 在第一次世界大戰前的四百年裏，巴勒斯坦是土耳其帝國的一個省。在這個 帝國戰敗和大不列顛及北愛爾蘭聯合王國1922年取得巴勒斯坦的國際聯盟委任統治之後，阿拉伯人同猶太人之間為了這些聖地、特別是哭牆而形成的緊張局勢有 增無減。委任統治的條件使得緊張局勢更形惡化，阿拉伯人反對委任統治的條件，其中讚成更多更多的猶太人移民到巴勒斯坦，令人日益擔心猶太人在耶路撒冷和國 內其他地方奪權。英國當局努力緩和氣氛並設法補救，作出了一些暫時可以接受的安排，但是未能為這場衝突提出長久的解決辦法。 1947年暴力事件增加，1948年兩族人民之間爆發了全麵戰爭，鄰近 的阿拉伯國家紛紛參戰，耶路撒冷成為這場衝突的核心，該城的控製權成為戰鬥雙方的一個基本目標。聯合國為了尋求永久的解決辦法，於1947年通過了巴勒斯 坦分治計劃。這個計劃雖然將該國分成阿拉伯國和猶太國，但規定以聯合國監管的一個國際製度保持耶路撒冷的統一。 1967年戰爭的結果是以色列占領了東耶路撒冷和巴勒斯坦人的領土，消 除了東區和西區之間的停戰分界線，但是重新引發對這兩種針鋒相對的主張的辯論，達到新的激烈程度。以色列於1980年並吞了東耶路撒冷，認為“完整、統一 的耶路撒冷是以色列的首都”，並要該城“從此以後永遠在以色列的主權之下”1。 以色列在當地的實際控製權使它能夠投入大量的資源和人力來改變該城的地理和人口特征。不過，以色列對耶路撒冷的權利主張始終沒有獲得國際社會的承認。國際 社會擯斥以戰爭奪取土地，認為當地的任何改變都是非法和無效的。另一方麵，巴勒斯坦人宣布以東耶路撒冷為將來要在1967年以來被占領的領土上建立的獨立 的巴勒斯坦國的首都。在這個辯論中，各個聖地的地位具有特別的重要性，有人建議將其國際化。隨著1991年以來和平進程的開展，如何在這兩個顯然互不相容 的立場之間達成雙方都能接受的一種折衷辦法，已經變成特別緊迫的問題。 在1991年馬德裏中東和平會議之前舉行的談判中，以及1992——1993年在華盛頓舉行的雙邊談判中，巴勒斯坦人和阿拉伯人設法把耶路撒冷問題列入議程，但沒有成功。 不過，以色列政府同巴勒斯坦解放組織在1993年9月簽署的《原則宣 言》卻載有一個不同的步驟。該宣言規定，有關耶路撒冷的地位的談判將盡快舉行，最遲於自治過渡時期第三年的年頭舉行。這個時期在以色列於1994年5月撤 出加沙地帶和傑裏科地區後開始。這個協議使人重新熱烈地辯論有關這個城市前途的各種提議和設想。與此同時，人們懇切希望當地實際情況的發展不應預斷談判的 結果。
第一章 英國委任統治下的耶路撒冷 國際聯盟於1922年授予聯合王國的《巴勒斯坦委任統治書》中包含了 1917年《鮑爾弗宣言》。這項宣言的主要目的是“在巴勒斯坦為猶太人建立一個民族家園”，同時保障“在巴勒斯坦境內非猶太人士的公民權利和宗教權利”。 鑒於巴勒斯坦對三個一神教的重要性，受委統治國對各個聖地負有全責，包括“維持現有的權利”,“保證自由出入”和“自由舉行禮拜”，但不包括《委任統治 書》（第十三條）保證不受監管的純屬穆斯林教的聖寺。《委任統治書》還規定任命一個特別委員會負責“研究、訂出和確定有關各個聖地的權利和主張，以及巴勒 斯坦境內各個宗教社區的權利和主張”（第十四條）。但是，由於所有宗教社區都難以推選代表，這個委員會並未成立，因此，各個聖地仍然由受委統治國負責監 管，沿用奧斯曼帝國管治各社區之間關係的原來辦法。 在建立委任統治後十年裏，大約有100000名猶太移民進入巴勒斯坦，使猶太族人口從不到10％增加到超過17％。耶路撒冷市（在當時的城市範圍內）的猶太族人口則從大約34100人增加至53800人，1931年增至全市人口的57.8％。 來到巴勒斯坦的猶太移民增加，使兩族之間的關係日益緊張，耶路撒冷因對 兩族至為重要，不久就成為衝突的引火點。1929年8月，為了猶太教最神聖之地、古代猶太聖殿殘存的西牆（哭牆），爆發了嚴重的暴力事件，該牆位於耶路撒 冷穆斯林最神聖的寺院謝裏夫聖地西邊。受委統治國征得國際聯盟的同意後，任命一個國際委員會，“以確定穆斯林和猶太人對西牆（哭牆）的權利和主張”。這個 委員會由荷蘭、瑞典、瑞士三國的專家組成，於1930年在耶路撒冷逗留了一個月，聽取了雙方無數證人的證詞。委員會還企圖鼓勵雙方談判解決問題。這項努力 失敗後，委員會公布了以下的裁決： “穆斯林擁有西牆的專屬所有權和專屬財產權，因為西牆構成謝裏夫聖地不可分割的一部分而謝裏夫聖地是穆斯林的教產。 “穆斯林也擁有西牆前麵的路麵以及附近在西牆對麵稱為穆哈拉比（摩洛 哥）區的所有權，因為上述後一項財產專用於慈善事業，根據穆斯林教法視為教產。“猶太人按照本裁決的規定或根據雙方達成的協議有權在西牆附近放置的禮拜器 具和（或）其他物品，在任何情況下均不得視為——或實際上——賦予他們對西牆或部接路麵的任何業權…… “猶太人在任何時候都可自由前往西牆祈禱…”。 此外，委員會向這兩個宗教社區規定了若幹附屬權利和義務。委員會的決定 於1931年6，月8日成為法律。不過，猶太人在1930年代因逃避納粹主義而大量移民，治安情況隨之繼續惡化。巴勒斯坦人於1936年開始暴動抗議這種 移民之後，受委統治國成立了巴勒斯坦皇家委員會，由皮爾勳爵領導。鑒於阿拉伯和猶太兩個民族運動之間不可妥協的分歧，委員會斷定委任統治無法實行，因而建 議予以終止。它還提議將巴勒斯坦分成一個阿拉伯國和一個猶太國。鑒於耶路撒冷和伯利恒對所有三個宗教都有其神聖地位，委員會認為這些聖地，按照國際聯盟盟 約中的說法，是“人類文明的一種神聖信托”。它建議把耶路撒冷和伯利恒這塊飛地，包括所有聖地，連同一條直到雅法出海的通道，按照一項新的國際聯盟委任統 治書，繼續置於英國托管之下。 這是第一個巴勒斯坦分治計劃，其中賦予耶路撒冷特殊地位，卻因政治和軍事情況而未能落實。第二次世界大戰之後，聯合王國宣布它無法解決巴勒斯坦的衝突，把問題提交聯合國。
分治計劃之下耶路撒冷的國際製度 聯合國在1947年處理巴勒斯坦問題時，該國本身正飽受阿、猶兩族之間 衝突的破壞，這個衝突也使耶路撒冷深受影響。來到該市的猶太移民大多數定居於新擴展的西區，而古老的東區，包括城牆內的城區及周圍的村鎮則仍然以阿拉伯人 占絕大多數。聯合國大會任命聯合國巴勒斯坦特別委員會，負責提議解決問題的辦法。據這個委員會收到的一項調查報告說，1946年12月估計耶路撒冷分區內 有102000名猶太人，104000名穆斯林，46000名基督徒。 特別委員會一致建議用特別條款保障這些聖地的神聖地位，並根據“現有權 利”確保可以出入這些聖地。它並建議以後在巴勒斯坦成立的任何一個或多個國家的憲法中必須明確規定這些聖地的地位和各個宗教社區的權利。特別委員會並為巴 勒斯坦的前途提出了兩個備選計劃。特別委員會少數成員建議的計劃設想在巴勒斯坦建立一個獨立、統一的聯邦國家，以耶路撒冷為首都，在阿拉伯人地區和猶太人 地區分別設置行政區。這個計劃還建議成立一個永久性的國際製度來監督和保護耶路撒冷及其他地方的聖地。多數成員的計劃則建議把巴勒斯坦分為一個阿拉伯國和 一個猶太國，而對耶路撒冷地區實行領土國際化，成為阿拉伯國境內的一個飛地。7大會1947年11月29日題為“巴勒斯坦之將來政府”的第181(II） 號決議所核可的就是後一個計劃。該決議中載有一個“政治分立經濟合一計劃”，詳細規定各自的邊界、政府機關、少數民族權利的保護、過境自由以及這三個實體 之間的經濟和其他方麵的合作方式，特別著重聖地及宗教權利和自由。 耶路撒冷的特別國際製度擬由聯合國通過托管理事會來實施。該市的邊界規定包括“目前的耶路撒冷市加上周圍的村鎮，即東至阿布迪斯，南至伯利恒，西至艾因卡裏姆（也包括已有建設的穆查地區），北至舒法特”（見地圖1和地圖2)。 大會請托管理事會為該市起草章程，最初有效期間十年，規定任命行政長官 和行政人員，給予村鎮、城市廣泛的地方自治權，把該市非軍事化並建立特種警察部隊來特別保護各個聖地和宗教建築物和遺址；由所有居民不分種族選舉立法會； 讓該市參加巴勒斯坦的經濟合一；建立獨立的司法製度；並規定耶路撒冷市的居民具有該市公民身份。章程還要規定兩族人民有過境的自由和公民及政治自由，並保 障對各個神聖處所和宗教建築物及遺址的現有權利以及出入和舉行禮拜的自由，並確保它們得到實際的維護。不論它們是位於耶路撒冷或這兩個獨立國家境內，章程 都規定耶路撒冷行政長官對它們有特別責任。 但是大會的這項決議無法執行。猶太機構的代表接受了這個分治計劃，阿拉伯國家和阿拉伯最高委員會發言人卻拒絕接受，宣稱他們自認為不受這項決議的約束。由於衝突雙方的分歧很深，巴勒斯坦爆發了全麵戰爭，造成了該國和耶路撒冷本身的實際分裂。 1948年耶路撒冷的實際分裂 在1940年代末期，決定耶路撒冷命運的不是國際協議，而是武力。在聯 合王國於1948年5月14日放棄它對巴勒斯坦的委任統治之前幾個月，巴勒斯坦阿拉伯人與猶太人的準軍事集團之間的衝突已經升級。在以色列國於同日宣布成 立之後，阿拉伯國家的武裝部隊開到，全麵戰爭於是爆發。等到聯合國談判的停戰協定於1948年11月16日生效時，以色列控製的領土範圍已經深入分給阿拉 伯國的領土之內，並進入分治決議指定實行國際化的耶路撒冷飛地的西區。估計約有60000巴勒斯坦人逃離了西區。東耶路撒冷，包括各個聖地和西岸，則歸當 時仍未成為聯合國會員國的約旦管理。耶路撒冷在交戰兩國之間實際分裂連同封鎖邊界的狀況，在1948年11月30日以色列與約旦停火協定中首次獲得承認， 又在1949年4月3日以色列與約旦停戰協定中正式規定。不過，國際上認為這個協定在法律上不影響分治決議中有關耶路撒冷國際化的條款繼續有效。因此，在 1967年以前，沒有任何國家在耶路撒冷設立大使館；直到今天也隻有兩個國家在西耶路撒冷設立大使館。此外，應當特別指出，耶路撒冷仍然有一個自成一格的 國際領事團，通常稱為“單獨實體的領事團”。有九個國家在耶路撒冷（東區和西區）設立領事館，但不承認任何方麵對該市擁有主權。那些國家的領事與駐在以色 列的領事不同，他們不向外交部呈遞領事授權書，也不獲以色列總統的認可。他們不繳稅，同以色列當局也沒有官方關係。他們在工作上遵守普通的禮賓規則，以避 免有任何跡象顯示承認對該市的主權。
聯合國為建立耶路撒冷國際製度所作的努力 聯合國一再重申耶路撒冷地區國際化的目標，盡管武裝衝突加劇，聯合國仍 努力為建立國際製度奠定基礎。1948年4月，原本根據大會第l8l(II）號決議將成為管理當局的托管理事會為這個規劃中的單獨領土實體擬訂了一份詳細 的章程草案。托管理事會還審議立即成立一支國際部隊並負起臨時托管任務以確保保護該市及其居民的提案，但托管理事會報告說，“它發現無法取得有關各方的共 同協議。”同時，在1948年5月，大會還任命一名調解人（伯納多特伯爵），負責安排人民福社所需的共同服務，確保保護聖地，並促進和平解決。調解人警告 說，分治計劃已經落後於事態發展，以色列新政府越發懷疑耶路撒冷國際化的提議，反而讚成至少將該市的猶太區並入新的以色列國。在隨後的數月裏，國際社會專 心努力防止發生進一步的破壞，並實現停火和使該市非軍事化，而不妨礙其未來的政治地位。 根據調解人的建議，大會1948年12月11日第194(III)號決 議成立了一個由三名成員組成的巴勒斯坦和解委員會，原定將該委員會的正式總部設在耶路撒冷，並負起調解人在尋求最後解決辦法的作用。大會隨後決定該委員會 由法國、土耳其和美利堅合眾國組成。委員會奉命便利難民的遣返，根據該決議的規定，難民應獲準返回，如果他們未選擇返回，則應得到賠償。關於耶路撒冷，大 會決定“耶路撒冷地區，包括現耶路撒冷市及其毗連村鎮……應享有特殊及單獨的待遇，並應置於聯合國有效管製之下”，並指示委員會“向大會第四屆常會提出耶 路撒冷地區永久國際製度的方案，這一製度將在不違背耶路撒冷特殊國際地位的條件下給予各特殊族群以最大限度的地方自治”。該決議還請委員會在其提議中包括 關於聖地的建議。 委員會所作努力的詳情載於其提交大會的定期報告。為了尋求雙方的接受， 委員會成立了耶路撒冷及其聖地的特別委員會，以進行籌備工作，並與阿拉伯人和以色列政府的代表以及地方當局和在耶路撒冷及中東其他地方各個宗教的代表進行 磋商。委員會報告說，阿拉伯代表團一般都準備接受耶路撒冷地區國際製度的原則，但須由聯合國擔保其穩定和永久性。以色列承認委員會受大會第 194(III)號決議的約束，卻宣布它無法同意建立耶路撒冷市的國際製度，雖然它毫無保留地接受為聖地的國際製度或國際管理。 建立耶路撒冷地區永久國際製度的文書草案於1949年9月由和解委員會 通過後提交大會。為了努力協調“耶路撒冷的最大限度地方自治”的要求與國際社會期望該市具有的特殊地位，草案規定將該市分成阿拉伯區和猶太區，在兩區之內 授權其各自地方當局處理一切非國際性事務。國際性事務則明文規定交給由大會任命並向大會負責的一名聯合國專員處理，這名專員將確保聖地的保護和自由出入， 並監督該地區的永久非軍事化和中立化，同時確保保護人權和各個群體的權利。該草案還載有條款規定成立一個混合委員會和一個混合法庭來管理共同關心的事務， 並成立一個國際法庭來保護國際社會的利益。 委員會在向大會提案的來文中解釋說，該計劃旨在應用於“目前的狀況”， 但具有充分的靈活性，“可以應用於巴勒斯坦問題最終解決辦法中可能出現的任何領土的狀況”。為答複對該計劃的各種批評，委員會隨後發表一項說明，指出該計 劃是基於目前該市的分割狀況，而把耶路撒冷的阿拉伯區和猶太區的幾乎一切正常的治權分別交給鄰國（以色列和約旦）的政府。有鑒於此，國際機製的作用將是填 補地理上本是統一的地區之內，事實上存在的兩個不同管轄區域之間的差距。 同時，以色列當局於1948年9月在耶路撒冷成立最高法院；1949年 2月，以色列議會在該市開，以色列總統也在該市宣誓就職。和解委員會報告說，以色列已在將由永久國際製度管轄的地區內提供各部門的服務和其他公共服務；因 此，委員會已致函以色列總理，指出這些措施不符合大會關於耶路撒冷國際化的決議。托管理事會在那一年稍後通過一項決議，確認這些行動不符合大會的決議，並 要求以色列徹消這些行動。以色列對耶路撒冷國際化原則的立場因此成為1949年它申請加入聯合國一事的辯論的重要焦點。以色列代表告訴大會特設政治事務委 員會說： 該代表被問及以色列總理說過的一句話，大意是“由於曆史、政治和宗教原 因，以色列國無法同意建立耶路撒冷市的國際製度。”該代表回答說，以色列將向大會提議如何確定耶路撒冷未來的法律地位，這些提議“將區分國際製度對聖地的 權力與以色列政府被承認為耶路撒冷主權當局的願望。” 各方雖對該問題缺乏明確的理解，卻未阻礙以色列加入聯合國為會員國。但該有關決議中明確提到以前關於耶路撒冷國際化和遣返難民的決議，並提到以色列代表所作的解釋。 後來，大會審查了和解委員會關於國際製度的提議，其中考慮到耶路撒冷事 實上的分割狀況。然而，大會卻表示相信“其以前有關此事的決議【尤其是分割計劃】的原則代表該問題公平合理的解決辦法”並重申大會的意向是“耶路撒冷應置 於永久國際管理製度之下，而該製度對於保護聖地應謀求適當的保證辦法”。大會重申分治計劃中關於在聯合國管理下建立單獨實體的規定，要求托管理事會完成 《耶路撒冷章程》的擬訂工作，刪去已不適用的條款，並立即加以實施。大會還請托管理事會不要讓“任何有關政府或若幹有關政府采取任何行動，使理事會無法通 過和實施《耶路撒冷章程》。大會還呼籲有關國家正式保證遵循該決議的規定。 托管理事會在1949年12月舉行的一次特別會議和1950年1月舉行 的第六屆會議上，審議了章程草案，由控製該地區的兩方即約旦和以色列，以及鄰近的阿拉伯國家和各個基督教教會的代表參加。托管理事會報告說，約旦不願意討 論任何關於耶路撒冷國際化的計劃。以色列方麵反對國際化的提議，但仍然願意接受由聯合國直接負責管理聖地的原則。約旦代表隨後澄清說明約旦並不反對聯合國 在約旦政府控製和防護之下對各個聖地的保護和自由出入情況發揮監測作用。 然而，1950年4月，托管理事會根據分治決議所載規定（關於經濟統一 的規定除外），通過詳細的《耶路撒冷市章程》。托管理事會還授權理事會主席訪問這兩國政府，要求它們給予合作。主席與兩方磋商之後，告知理事會尚未收到約 旦的正式答複。以色列方麵則表明該章程已不能實施，因為以色列國已經成立，並將耶路撒冷西區並入其領土。以色列提議聯合國隻對聖地的一種管轄形式，“作為 唯一可行的變通原則”。主席因此認為，他訪問的結果“證明令人失望，而且在目前狀況下，章程的實施似乎也受到嚴重的阻礙。” 同時，在1950年1月23日，以色列議會宣布以耶路撒冷為以色列首都，並開始將政府辦公室移到該市。約旦也采取步驟，在解決巴勒斯坦問題之前，將其管轄權擴大到東耶路撒冷及西岸，使該市的分割狀況進一步定型。 到1949年10月，安全理事會已無限期地推遲討論如何實現耶路撒冷的 非軍事化。在1950年，大會又取消撥款建立國際製度。此後，聯合國的努力主要朝向設法解決大量巴勒斯坦難民及其放棄的財產所引起的困難問題和停戰線沿途 的緊張局勢。在1951年，和解委員會作出最後一次持續努力，在衝突雙方之間進行調解，並提出一套關於難民、賠償、領土調整和修訂停戰協定，以確保自由進 出耶路撒冷地區各個聖地的全麵提議。然而，該委員會再度總結認為，雙方都不願實施有關決議，而當地發生的種種變化也使問題無法達成解決。 在達成這種解決辦法之前，委員會在後來的十年裏致力於徹底進行阿拉伯人 所放棄的一切財產的調查和估價，以便將來能支付賠償。特別地是在耶路撒冷方麵，委員會確定，在以色列控製地區內阿拉伯難民的財產按1947年的價格計算共 值925萬巴勒斯坦鎊（2590萬美元）。委員會在1964年完成該項工作後，將其結果以有限方法通知直接有關各方。繼以色列在1967年6月占領西岸、 加沙地帶和東耶路撒冷之後，委員會報告說，問題已更趨複雜，委員會的工作無法繼續進行。該委員會現仍存在，每年向大會報告類似情況。
第二章
以色列采取的措施 1967年6月以色列一方與埃及、敘利亞和約旦一方之間六日戰爭的結果，東耶路撒冷及整個西岸和加沙地帶陷入以色列軍隊的控製之下。6月7日占領該市後，當時的以色列國防部長摩西·達揚將軍就立即宣布： “以色列國防軍已解放那路撒冷。我們已重新統一這個分裂的城市——以色列的首都。我們已回到這一最神聖的聖地，永遠不再離開。” 後來，以色列采取了若幹措施，將其管轄權擴大到東耶路撒冷，並鞏固其實際控製。國際社會已宣布這些措施無效。本章詳述當地情況的演變，國際的立場則留到下文第三章中描述。 在敵對行動停止後不久，秘書長應大會請示，派遣他的個人代表、瑞士的塔爾曼大使查明以色列當局對整個耶路撒冷市實施控製的有關情況。塔爾曼大使報告說，他與以色列政府領導人會晤時： “……他們毫無疑問地表明，以色列正在采取一切措施將該市在1967年6月以前不屬以色列管轄各部分置於其主權之下。為達成其目的之法令根據業已具備，且 行政當局已開始於該市各部分實施以色列法規。……以色列方麵屢次向秘書長個人代表保證對阿拉伯居民的福利密切注意，且阿拉伯居民將有機會使其生活水平達到 以色列現有的標準。以色列當局堅決聲明合並的過程是無可逆轉及不能磋商的。” 塔爾曼大使的報告還詳述了以色列為此采取的措施。以色列政府於1967 年6月27日通過兩項極其重要的法令，將以色列國法律、管轄及行政的範圍擴大到包括舊城、蘇爾巴赫爾、沙埃其雅拉克、卡蘭迪亞機場、斯可普斯山及其附近一 帶以及沙阿法特的地區，並擴大了耶路撒冷市的界限（見地圖3和地圖4)。根據以色列的一次人口普查，市區麵積據此擴大了60平方公裏，共計達100多平方公裏，*阿拉伯人口為7萬，而西耶路撒冷的猶太人口為10萬。但是，該報告提及的阿拉伯消息來源表示，舊城及周圍地區的人口實際上更多，大約為13萬，多達6萬人逃往約旦或在國外工作。 該報告接著說，1967年6月29日，一道軍字防禦令解散在約旦治理下 管理東耶路撒冷、共有12名議員的民選市議會，並將市長和其他議員免職。議員們曾拒絕與以色列當局合作，有幾名議員已離開該市。由西耶路撒冷市議會接管， 該議會由21名議員組成，全部是以色列人。東耶路撒冷市的阿拉伯技術人員被並入新政府的同等部門。 以色列當局還通知塔爾曼大使，已采取若幹其他措施，重新開放舊城和各個神聖處所的通路，使以前的無人地帶變得安全，拆毀貧民窟，美化該市，並在經濟、衛生和供水、教育、勞資關係、司法等城市生活的所有領域建立一個綜合的行政係統。 關於保護聖地問題，塔爾曼大使報告說，以色列通過了第 5767-1967號聖地保護法，承諾保護聖地，“使之不受褻瀆或任何其他侵犯並不發生任何足以妨礙各教信徒自由進出其奉為神聖之處所或傷害其對各該神聖 處所所抱情感之情事。”這項法律責成宗教事務部長實行該法，並規定與各教代表進行協商。 與塔爾曼大使會晤的巴勒斯坦代表則提出了一長串控訴。他們控稱基督教和 穆斯林的聖地都遭到了褻瀆，並對以色列宗教事務部長和其他人士所發表的涉及猶太人對哭牆和園頂寺的主張和計劃的言論感到震驚。他們回顧英國皇家委員會在這 方麵所作的裁決。他們還抗議將十四世紀建造、座落在馬格拉比區內、位於哭牆前麵、大多數為伊斯蘭教產的135棟房屋炸毀並鏟平，650人因此被逐出家園。 他們還指控以色列發出臨時通知後，將大約3000名阿拉伯居民逐出猶太區（也是伊斯蘭教產）並霸占了屬於伊斯蘭教產的一所女子學校，作為高等拉比法院的院 址。 此外，還指控對穆斯林宗教法院以及阿克薩清真寺的布道實行控製，這種做 法違背古蘭經律法和穆斯林神學的訓示。他們譴責強行實施以色列民法、解散東耶路撒冷民選的市議會並由西耶路撒冷市議會接收其房屋、裝備及檔案，指為違反國 際法。他們對於在耶路撒冷和西岸之間設置有形障礙，限製西岸產品的運輸並對其征收關稅等做法表示關切。他們還表示，當局打算在東耶路撒冷實施業主不在財產 法，沒收阿拉伯人動產和不動產，占為己用。 塔爾曼大使指出，以色列采取的這些和其他措施，“阿拉伯人都認為是苛政，而且經濟扼殺的感覺愈來愈大。”關於文化及教育領域的情況，他發現“人們明顯地厭 惡以色列當局將自己的教育製度實施於阿拉伯學校的企圖，”並擔心“在以色列多數的影響下，阿拉伯人生活方式、阿拉伯人的傳統與阿拉伯語都會受到永久的損 害。” “反對在民政方麵與以色列國家製度合並。他們認為這是違反公認的國際法 規則的，國際法規則不準占領國更改占領地區的法理與行政結構，同時他們也要求草重私有財產及個人權利與自由。他們一再強調東耶路撒冷居民對於是否願意在以 色列國的社會中生活這一點沒有得到表示意見的機會。因此《聯合國憲章》與《世界人權宣言》所賦予的自決權利已經受到違犯。” 如下文第三章所詳述安全理事會、大會和其他政府間機構曾針對以色列1967年及其後采取的措施舉行多次會議，通過多項決議，力圖恢複到原來的情況。 以色列議會不顧國際的反對，於1980年7月29日頒布所謂的耶路撒冷“基本法”,其中宣布完整和統一的耶路撒冷是以色列的首都。耶路撒冷是國家、總統、 議會、政府和最高法院的所在地。這項法律還規定保護各個聖地，使之不受褻瀆，也不發生任何足以妨礙各教信徒自由進出或傷害其感情的事。此外，這項法律還載 列了該市在經濟及其他領域從事發展的條款。
聖地 耶路撒冷境內以巴對抗局麵中最能煽動情緒的一個問題並形成一條長期存在 的裂紋，一直是聖地的問題，特別是猶太人稱為聖殿山、穆斯林稱為謝裏夫聖地的遺址。該地位於東區的舊城，對兩大宗教來說都很神聖。在1948年該市由兩個 交戰國分割之後，以色列公民要進入該遺址已不可能或受到限製。1967年以色列占領東耶路撒冷之後，以色政府通知穆斯林領導人，該地及其清真寺繼續由他們 負責管理，而以色列安全部隊則負責該遺址的各條通道，並負責安全和維持公共秩序。同時，以色列政府限製穆斯林的控製權，宣布猶太人有權前往該山，不受任何 限製，隻要他們尊重習俗和慣例。以色列士兵從教產基金會的辦公室取走了（西牆上方的）穆格拉比門的鑰匙，以實際體現政府的決定。政府雖然宣布出入自由，包 括禮拜自由，但實際限製猶太人在山上做禮拜，以避免宗教事端。 自1967年以來該遺址的事態發展、包括一係列暴力事件，不僅使巴勒斯坦人、也使世界各地的穆斯林感到震驚。他們指控以色列不履行義務保護該遺址和在該地做禮拜的穆斯林，反而企圖毀掉穆斯林曆史遺跡，以便將該地區“猶太化”。 阿拉伯穆斯林和墓督教領導人在1967年4月給秘書長的代表的備忘錄中，已對以色列宗教事務部長的言論表示關切，他的言論大意是說“占領當局將奧馬爾清真寺及其周圍建築視為他們過去取得或最近征服的財產”，還說“占領當局決定遲早將在圓頂寺重建它們的聖殿”。 後來，他們一再提請安全理事會及其他國際機構注意在該遺址及其周圍發生的事件，並緊急呼籲確保各個聖地得到保護。主要的事態發展如下： 考古發掘工作 沿謝裏夫聖地西牆挖掘一條隧道的工程，由拉比公會和宗教事務部提出的， 於1968年3月開工，目的是尋找被羅馬人毀掉的猶太人第二個聖殿的遺跡。這條隧道從猶太區的西牆廣場入口，據報道說已經長達500米，深約8。9米；這 條隧道於1987年與另一條隧道連接。這條隧道原來是一條水渠，長約80米，深7米。這兩條隧道經過若幹聖地，並穿過人口綢密的穆斯林區、包括幾座曆史性 建築物的地下。多年來，發掘工程已引起一再的抗議，因為抗議者認為這些工程侵犯該地區神聖地位，並嚴重擔心伊斯蘭遺址的穩固情況，特別是在一些牆壁上出現 裂縫和一些建築物部分倒塌之後。他們還對安全表示擔心，因為這條隧道最終可能成為潛入各清真寺的地下通道。 暴力事件 多年來，該地區發生許許多多暴力事件，給做禮拜的穆斯林造成嚴重的生命損失，並對其聖所造成損害： 對阿克薩清真寺的多次攻擊也極其令人擔憂。其中包括1969年的縱火案，燒毀了有800年曆史的薩拉胡丁布道台和其他部分房舍，造成若幹柱子上的裂縫，天花板部分倒塌；1980年5月和1981年4月，極端宗教團體企圖炸毀該清真寺，幸未得逞。 這些事件引起下列指控：“在以色列占領下，謝裏夫聖地已成為侵犯和褻瀆行動的目標，這些行動違背了關於外國占領的國際行為準則與原則。其中禁止占領國幹涉被占領國平民的正常與公共生活，或做出侵犯和幹涉在聖地進行禮拜的自由的行為。 禮拜自由 巴勒斯坦人提出的另一項申訴是，西岸和加沙的居民（不論是穆斯林還是基督教徒）無法進入耶路撒冷到各自的聖地做禮拜，即使在大節日期間也是如此，因為東耶路撒冷基於安全原因被長期關閉。
征用土地和定居點 在東耶路撒冷及其周圍征用土地和建造猶太人定居點的問題具有根本的重要 性，因為它對耶路撒冷市的地理和人口結構，甚至最終對該市在未來解決方案中的最後地位，都有深遠的影響。除了上文提到巴勒斯坦代表已經向塔爾曼大使提出的 指控外，該市被免職的市長魯希·哈提卜還在於1968年5月3日舉行的一次會議中向安全理事會提出關於以色列在占領後不久在東耶路撒冷所采取的措施的資 料。這名前任市長提出各種地圖以及1668年1月征用法案的一份副本。他說，該法案被用來沒收超過阿拉伯人擁有的3000杜努姆*土 地，以便建立猶太人居民區，這些居民區“從耶路撒冷西部猶太區的邊緣開始，向東北延伸，穿過阿拉伯人的土地和住房區的中J心地帶，其明顯的目的是築起一道 籬笆，更確切地說，築起一條堤壩，將耶路撒冷的阿拉伯人與他們在鄰近的村莊和耶路撒冷以北的阿拉伯城鎮的阿拉伯同胞隔離”。哈提卜先生指控說，以色列的這 項計劃還可以“將耶路撒冷的阿拉伯人限製在有限的空間，這樣最終將減少他們的人數，並使以色列有機會引進新的移民，使猶太人幾年之內在阿拉伯人的耶路撒冷 的人口中占多數”。 據報道，1967年以色列當局擴展了耶路撒冷市區的邊界，增加了周圍的西岸村莊70000杜努姆*的 土地；其中86.5％的土地是通過征收和沒收從巴勒斯坦的控製下取得，其目的是建造並擴大猶太人定居點（42.5%）或作為‘綠色地區'(44%)，在這 些地區上，除非城鎮規劃委員會另有決定，禁止建造房屋。因此，僅有13.5%（9500杜努姆）的土地留作阿拉伯居民區和擴展之用。 另一份報告指出，巴勒斯坦人在東耶路撒冷及其周圍地區的大部分財產已在下列五個階段中被沒收： ·1968年1月。大約1000英畝的土地，大部分在謝赫賈拉區。最初幾個猶太人定居點建造在這塊土地上，主要是Ramat Eshkol、 French Hill、Ma'aleh Dafna和Mt。Scopus，現有居民總數為20000人。此外，還在靠近機場的卡蘭迪亞地區建立了一個猶太工業區。 同一份報告指出，Ramat Shu'fat定居點完成之後，東耶路撒冷的巴勒斯坦人口將被東南西北四麵的猶太人定居點所包圍和逼近。到1995年年底，猶太定居者的人數將達到180000人，預計到本世紀末（最後地位的談判結束時）將增加到220000人以上。 1995年5月，經以色列議會阿拉伯議員表示反對和國際大聲抗議、包括 在安全理事會進行辯論之後，才停止為擴建Ramat和Gilo定居點而額外征收130英畝土地的計劃。但在1997年3月，雖然國際再施加壓力，包括在安 全理事會和大會進行的辯論，卻未能製止在阿布古奈姆山上開始建造Har Homa定居點，這項工程激起人們對阿拉伯人的東耶路撒冷的前途深感關切，因為這一定居點將使該區的東南部與西岸的其餘地區完全隔絕。 令人深感關切的一種情況是第二條新定居點地帶目前正在“大耶路撒冷”地 區向外逐步擴展，據報道說，該地區約占西岸10%的土地麵積。盡管該地區的領土範圍未經正式劃定，但據耶路撒冷市議會的一名前任議員說，它顯然包括的地區 是“北至拉馬拉，，南至伯利恒、東至哈杜米山口，西至梅瓦塞萊特，構成一個大都會地區”。最近有一份報告還指出政府“已證實它打算繼續在所謂‘大耶路撒冷 '的一個100平方英裏的周圍地區內建造定居點”（見地圖5)。據報道說，以色列國防部副部長曾指出，“過去的經驗證明，為了保衛以色列，必須在東南西北四方有一條圍繞著它的防衛地帶。在今後的談判中，將提供擴建定居點並建築公路、隧道和橋梁以及進一步收購土地，以鞏固現有領土的連續性，作為一個地理事實”。 越來越多的猶太定居者遷移到曆來的阿拉伯居民區，也使東耶路撒冷的巴勒 斯坦居民感到震驚。尤其是在謝裏夫聖地附近的穆斯林區收購的房屋中建立小型猶太宗教社區一事已成為造成緊張局勢的因素，因為人們不僅將其視為一種侵害該地 區人口完整性的行為，而且是規模更大的一個占領戰略的一部分。據報道說，截至1993年年初，穆斯林區已有53座建築物被這樣地占據了。1991年10月 這一問題引起了特別的反響，當時定居者奪取了西爾萬（Silwan）村的好幾所住房並強行將其居住者驅逐出去。以色列國家檢察長承認移居者對財產的許多權 利主張是合法的，不久之後，就透露在該地為猶太人建造200個住房單位的計劃。以色列建築和住房部部長宣布： 最近，政府拆毀屬於萊格萊格堡慈善協會的一座建築物，據說是為了騰出空地來建立一個定居點，並據報道說，政府已批準在該市1967年前的市界範圍內拉斯阿穆德(Ras al-Amud）阿拉伯居民區中建造132個住房單位的計劃，使人們更加擔心舊城的定居點日益擴大。” 自1973年以來，以色列政府通過其耶路撒冷問題部長級委員會，強行規 定巴勒斯坦人住房建築的嚴格限額，明白宣布其目的是將市內的巴勒斯坦居民的總比率維持在22％左右。這一點使人們對於在東耶路撒冷市內及其周圍建造定居點 一事更感關切。據耶路撒冷市議會的一名前任議員說，自1967年以來，以色列已在東耶路撒冷征用的阿拉伯人土地上為70000個猶太家庭建造住處，但為巴 勒斯坦居民僅僅建造555個住房單位。該市自1967年以來全麵增長顯示猶太人口增加了76%，其原因是在這些定居點建造了住房。1967年東耶路撒冷沒 有猶太人，在1993年7月，政府宣布說猶太人已成為當地人口的多數（l60000名猶太人對155000名巴勒斯坦人）。全市的比例約為78%對 22％。 據同一份報告說，征用土地和限製使用土地所造成的情況是，至少有 21000個巴勒斯坦家庭實際上無家可歸，不得不住在帳篷和棚舍裏，或與其他家庭合住。巴勒斯坦人如果無許可證擅自建造房屋，則有被當局拆屋的危險。結 果，許多巴勒斯坦人被迫離開耶路撒冷。據另一個消息來源說，多達50000巴勒斯坦人已移居國外或遷往邊遠的村莊。市政府的重新發展和美化計劃以及考古發 掘工作，也使舊城的阿拉伯人財產的業主抱怨，這些情況有時帶來驅逐、征用和毀壞財產，並改變該市各地區的傳統麵貌。 隨著1991年10月和平進程的開始和1992年以色列政府的更迭，雖 曾一度把某些資源從占領區的定居點轉移到其他用途，但當時的政府表明東耶路撒冷的建築工程將繼續全力進行。至於1996年5月當選的新政府則在其政策方針 上優先注意“鞏固耶路撒冷作為猶太民族永久首都的地位”和“加強、擴大、發展定居點”這兩個目標。 社會和經濟問題 東耶路撒冷的巴勒斯坦居民的公民身份以及來往該市與其自然腹地西岸之間 的自由也是重大的問題。自1967年以色列占領東耶路撒冷以來，住在後來擴大的市界之內的巴勒斯坦人被列為以色列國的永久居民。據報道說，大約有 80000名巴勒斯坦的耶路撒冷人喪失了他們的居民身份，因為1967年以色列人口普查時，他們實際不在耶路撒冷。此外，居民身份並不賦予公民權利或實際 保證永久居住權。發給到國外旅行的巴勒斯坦耶路撒冷人的出境許可證有效期為一至三年，在到期之前未申請延長，持證人就會自動喪失回返的權利。在國外居留七 年以上或取得國外居住權，也可能因此喪失耶路撒冷的居住權。1996年大規模沒收持有外國護照的巴勒斯坦耶路撒冷人的身份證一事也引起了極大的關切。此 外，住在東耶路撒冷的巴勒斯坦人搬到附近的西岸村莊去，也可能因此喪失居住權，在行動上遇有困難，並喪失生活在占領下的巴勒斯坦人的公民權利。耶路撒冷的 巴勒斯坦居民的非居民配偶和子女並不自動享有居住權，而必須以家庭團聚的理由申請居住資格，但須受到若幹的限製。 另一方麵，允許居民在市級選舉中投票。但巴勒斯坦人大都抵製這一進程 （如他們在1989年拒絕接受成為以色列公民的機會），理由是以色列並吞東耶路撒冷是非法的。在1993年的市級選舉中，不到7％的耶路撒冷巴勒斯坦人投 了票。東耶路撒冷的巴勒斯坦居民之中沒有任何人擔任市議會的議員。 對巴勒斯坦人的公民。自由也施加種種限製，特別是在起義期間，例如審查 阿拉伯文出版物、關閉設在東耶路撒冷的報社和教育、文化和其他機構並逮捕其代表。自巴解組織和以色列於1993年9月簽署《原則宣言》以來，以色列當局特 別設法限製巴解組織和巴勒斯坦權力機構在東耶路撒冷的活動，理由是他們“正在破壞以色列和耶路撒冷市政府對該市的主權”。他們關閉與巴勒斯坦權力機構有聯 係的幾個辦事處，並對東方大廈提出法律訴訟。這棟大廈是若幹組織在巴勒斯坦的辦公中心，也是參加和平談判的巴勒斯坦代表團的總部。但巴勒斯坦人反對這些措 施，援引以色列外交部長佩雷斯在1993年10月11日寫給挪威外交大臣霍爾特並在1996年6月公布的信。佩雷斯先生在信中指出： “我要確認，東耶路撒冷的巴勒斯坦機構以及東耶路撒冷的巴勒斯坦人的利益和福社極為重要，並將得到維護”。 “因此，東耶路撒冷的所有巴勒斯坦機構包括經濟、社會、教育、文化以及基督教和穆斯林的聖地正在為巴勒斯坦人承擔一種重要的任務”。 “不用說，我們不會妨礙它們的活動；相反地，將鼓勵它們完成這一重要的任務”。 根據1995年9月28日以色列與巴解組織之間的協定，東耶路撒冷的居民獲準參加1996年1月巴勒斯坦臨時自治權力機構在巴勒斯坦舉行的選舉，但其方式 有所限製。雖然對表達政治意見的某些限製已經取消，但觀察家注意到，因為害怕喪失居民身份又因遭受以色列警察和邊界警衛的恐嚇，參加投票的人減少到合格選 民的30%左右。 以色列於1993年3月決定無限期關閉從耶路撒冷到西岸的通道，這不僅嚴重地限製了巴勒斯坦人來往該市的自由，也限製了西岸北區和南區之間來往的自由。據 最近的一項報告說，如同以前幾次關閉期間一樣，任何巴勒斯坦人如想進入耶路撒冷，必須領到民政局簽發的特別許可證，違者罰款約160美元或遭逮捕。許可證 有效期從幾小時到三個月不等，也可能因安全考慮和不交稅等種種理由而拒絕發證。這項報告指出，關閉辦法限製了貨物和人的自由流通，因而造成經濟狀況的惡 化，並破壞宗教、教育、文化和家庭生活的規律，也阻礙獲得醫療的機會。巴勒斯坦和以色列的人權團體指責關閉辦法是“對巴勒斯坦人的非法集體懲罰，與任何正 當的安全考慮毫不相稱”。據報告說，盡管有幾類的人（在耶路撒冷就業的人、25歲以上的婦女、50歲以上的男子和16歲以下的隨行兒童）豁免許可證的規 定，但凡是進入耶路撒冷的巴勒斯坦人必須在檢查站停下來，出示許可證或豁免許可證規定的身份證件。 兩名地理學家分析了以色列在耶路撒冷的政策的影響。他們認為“耶路撒冷 是導致起義的各種問題的縮影”。他們指出，盡管實行了四分之一個世紀的一體化政策，“在功能上說，耶路撒冷是兩個單獨的城市，住著兩種根本不同的人民，各 有各的宗教、生活方式、政治方向和願望”。描述東西耶路撒冷在企業、公共交通、保健服務、餐館、劇院、報紙、學校、福利和宗教儀式，甚至輸電等方麵如何各 行其道，然後總結認為： “雖然法令宣布耶路撒冷是個統一的城市，但在起義期間，它又恢複到以前的分裂狀態，沿著綠線瓜分。以色列建立大耶路撒冷和兩個民族的統一城市的幻想在起義時期的頭兩年即告幻滅”。
第三章 以色列於1967年6月占領東耶路撒冷及隨後兼並舊城和周圍地區的行動 始終沒有得到國際承認。許多國際組織和區域組織針對這個問題通過了無數的決議，其中重申該市的特殊地位，設法取消以色列當局所采取的措施。過去30年，國 際社會一直關切與建造定居點有關的問題，忙著保護該市的聖地和曆史古產，並向住在該市的巴勒斯坦人及其機構提供援助，每逢該市混亂的曆史出現新的重大發 展，都會促使人們加緊努力尋找解決這個問題的辦法和機製。 法律地位 反對定居點的行動 許多不同的聯合國機構和其它政府間機構都討論過耶路撒冷及其周圍的以色 列定居點的問題及其對促進公正和平的國際行動所造成的困難。它們一致宣布，根據國際法的規定，這些定居點不但非法而且無效，並一致要求終止這種政策和做 法。安全理事會特別重視定居點的問題，不但針對就耶路撒冷的地位，而且針對該問題給巴勒斯坦人民帶來的實質影響。安理會在1968年和1971年通過的決 議將征用土地和財產及遷移人口列入宣布無效；而且改變不了耶路撒冷地位的以色列措施。1976年，安理會聲明“對以色列在所占阿拉伯領土內所采取的改變領 土人口組成或地理性質的措施，特別是建立定居點一事深感痛惜。這些措施既無法律效力，也不能預斷努力實現和平的結果，卻構成和平的障礙”。 在1979年關於定居點問題的一係列會議上，許多發言者表示深切擔憂定 居點的政策和做法繼續全力推行，對於爭取全麵和平的努力會有消極的影響。他們還指出定居點與實現巴勒斯坦民族權利顯然互不相容。安全理事會經過辯論後通過 的決議斷定“以色列在一九六七年以來占領的巴勒斯坦和其他阿拉伯領土內建立定居點的政策和做法都沒有法律效力，並且對於在中東達成全麵、公正和持久的和平 構成了嚴重的阻撓。”安理會要求以色列遵守《第四項日內瓦公約》，“廢除以前的措施和停止采取可能改變1967年以來包括耶路撒冷在內的被占領阿拉伯領土 的法律地位和地理性質及對其八口組成有實質影響的任何行動，尤其是不要將以色列的一部分平民遷入被占領的阿拉伯領土內”。安理會設立了一個由安理會三個成 員國組成的委員會，“以審查1967年以來包括耶路撒冷在內的被占領阿拉伯領土的定居點的情況；”並決定“按照委員會的調查結果審查被占領領土的情況”。 1979年5月，該委員會訪問了約旦、阿拉伯敘利亞共和國、黎巴嫩和埃 及，會晤了政府官員、巴解組織的代表以及一些證人和專家。以色列通知安全理事會主席說，以色列政府“拒絕接受整個決議，因此不能對根據該決議設立的委員會 給予任何形式的合作。”委員會根據收到的證據，斷定“以色列政府正在被占領領土上蓄意地、係統地、大規模地設立定居點，以色列政府應對此負全責。”至於定 居點的後果，委員會發現建立定居點與阿拉伯人口的減少有相互關係，而且“對留下來的阿拉伯居民日常生活的經濟和社會形態帶來了劇烈而有害的改變。”委員會 認為，這種定居點政策使得“包括耶路撒冷在內的被占領領土的地理和人口性質產生了很深遠的、不可逆轉的改變，”這種改變違反了《第四項日內瓦公約》以及安 全理事會和大會的決議，被“普遍認為是對該地區爭取和平的最不利的因素”。 委員會建議安全理事會向以色列發出迫切的呼籲，警告它注意定居點政策會 有“災難性後果”，要求停止設立、建築和規劃定居點。委員會指出必須解決現有定居點的問題，並應考慮采取措施，“保障對任意攫取的財產給予公平保護。”特 別是在耶路撒冷方麵，委員會建議安理會要求以色列執行以前各項決議，“考慮采取步驟，維護和保存該市許多聖地特有的精神和宗教特征。委員會進一步建議， “鑒於定居點問題的嚴重性及其對該地區和平的影響，安全理事會應該不斷調查當地情況。” 安理會讚成委員會的建議，延長委員會的任務期限，並請它將該決議的執行 情況通知安理會。委員會第二份報告總結說，它“看不出有任何跡象顯示以色列……建築和規劃定居點的政策有任何積極的基本改變。委員會認為，這項政策大大促 使占領區的情況惡化，與謀求本區域的和平互相逕庭。”委員會建議安全理事會“采取有效措施，務使以色列停止在占領區建立定居點，並且拆除現有的定居點”， 並建議安理會經常審查這個情況。 1980年3月1日第465(l980）號決議是安全理事會通過的關於 定居點問題最強硬的聲明。在該決議中，安理會“痛惜”以色列拒絕接受以前各項決議並拒絕同委員會合作，對定居點政策對當地阿拉伯人和巴勒斯坦人居民、以及 對爭取和平的努力所造成的後果深表關切。安理會重申並強調以前的各項聲明，把定居點的政策和措施稱為“悍然違反”《第四項日內瓦公約》，並對達成中東和平 構成“一項嚴重障礙”；安理會促請以色列政府和人民取消已采取的措施，拆除現存的定居點，緊急停止定居點的一切活動。安理會還要求所有國家“不向以色列提 供任何具體用於被占領領土內的定居點的援助”。安理會還接受委員會的結論和建議，延長其任務期限，決定再次開會參照委員會的報告審議該決議的執行情況。 委員會根據另一次訪問本區域（不包括以色列，因為它再次拒絕合作）的情 況，在第三份報告中指出定居點繼續增加並擴大，耶路撒冷的性質不斷改變。委員會認為，實施定居點政策導致包括耶路撒冷在內的阿拉伯被占領土局勢進一步惡 化，這表現於緊張加劇，衝突頻仍，自從以色列議會頒布一項“基本法”之後，情況尤其如此。委員會指出“定居點政策是該地區衝突的主要核心因素之一，”重申 其以前各項建議，再度籲請安全理事會“采取有效措施，勸說以色列立即停止它在包括耶路撒冷在內的被占領阿拉伯領土推行的各方麵定居點政策。” 安理會並未按照委員會的建議采取行動。但在其後幾年，安理會一再開會討 論被占領土局勢的各方麵問題，包括涉及定居點、武裝定居者的暴力行為和各個聖地發生的暴力事件的問題。大會、經濟及社會理事會和聯合國係統的其它機構和組 織也收到關於定居點政策和措施所引起問題的報告，並通過有關的決議。特別應當提到人權委員會及其防止歧視及保護少數小組委員會的決議；調查以色列行為特別 委員會的年度報告；巴勒斯坦人民行使不可剝奪權利委員會主席的幾封信以及在該委員會主持下舉辦的非政府組織若幹次討論會和會議的記錄；消除種族歧視委員會 關於以色列作為相關公約締約國在被占領土內各種義務的報告；國際勞工會議關於以色列定居點對阿拉伯工人處境的影響的決議和國際勞工局總幹事與此有關的年度 報告；以及西亞經濟社會委員會關於定居點的經濟和社會反響的報告。 1995年5月，在東耶路撒冷征用土地建造猶太定居點的問題提交安全理事會討論。六個不結盟國家共同提出一項決議草案，要求以色列撤銷其征用令，卻因一個常任理事國投了反對票而不能通過。 最近，在1997年3月，安全理事會兩度和大會一度辯論在阿布古奈姆山 規劃中的Har Homa 定居點建造6500個住房單元的問題。在安理會第一輪會議期間，發言者異口同聲反對以色列關於建造該定居點的決定。法國、葡萄牙、瑞典和聯合王國提出一項 決議草案，要求以色列停止其定居點活動、遵守《第四項日內瓦公約》，但因安理會一個常任理事國投了反對票而不能通過。後來，大會召開續會討論此事，以 130票讚成、2票反對、2票棄權的壓倒多數通過了57國共同提案的一項類似決議。開工之後，在該區域局勢日趨緊張的背景之下，安理會再度開會，又因安理 會一個常任理事國投了反對票，未能就此問題通過決議。 繼安理會未能對此事采取行動之後，大會召開了第十屆緊急特別會議，譴責 以色列在阿布古奈姆山的建築工程，要求停止這項工程，並重申以色列為改變耶路撒冷的特征、法律地位和人口組成所采取的一切措施和行動一律無效，並且沒有任 何效力。鑒於以色列拒絕停止建設這個新定居點、並拒絕同秘書長合作，緊急會議於1997年7月舉行續會。大會以131票讚成、2票反對、14票棄權通過一 項強硬的決議，重申“以色列在被占領的東耶路撒冷……的一切非法行動……不可能因為時間推移而得到承認”，要求采取國際行動反對這些定居點，並要求《第四 項日內瓦公約》的締約國舉行會議，審議在包括耶路撒冷在內的被占領巴勒斯坦領土內執行《公約》各項規定的措施。
保護耶路撒冷的遺產及援助巴勒斯坦人 除了安全理事會、大會和聯合國其他機構努力確保《第四項日內瓦公約》得 到遵守並結束占領之外，還有許多旨在保存聖地、曆史古跡和耶路撒冷舊城特征以及援助住在東耶路撒冷的巴勒斯坦人的活動，作為補充。聯合國教育、科學及文化 組織（教科文組織）、伊斯蘭會議組織以及若幹國家政府和非政府組織都積極參與了這種活動。 1968年，教科文組織大會確認“耶路撒冷舊城的文化財產、尤其是聖 地、因其在藝術上、曆史上和宗教上的價值，不僅對直接有關的國家，而且對全體人類，都有特殊的重要性”。它按照大會第2253(ES-V)號決議，發出緊 急的國際呼籲，要求以色列“審慎保存所有遺址、建築物和其它文化財產，尤其是在耶路撒冷舊城”，並“停止進行任何考古發掘工作、轉移此類財產及改變其特征 或文化和曆史性質。” “教科文組織執行局方麵則要求在該城設立教科文組織的機構，以期確保本決議和其它議程得到執行。 教科文組織大會在後來的多項決議中，愈發強調需要保護全市的文化、曆史 和宗教遺產，作為人類共同遺產的一部分。該大會還譴責以色列的考古發掘工作以及旨在改變耶路撒冷的曆史和文化麵貌的其它行動，指其違反教科文組織《組織 法》和1954年《關於發生武裝衝突時保護文化財產的公約》的宗旨。 該《公約》規定，締約各方承允尊重在其自己領土內的以及在其他締約各方 領土內的文化財產，“不得對財產及其直接周圍……作任何使用，如果使用的目的可能在發生武裝衝突時使此項財產遭受到毀滅或損失，並不得采取針對此項財產的 任何敵對行為”；並承允“禁止、防止及在必要時製止對文化財產以任何形式實施的盜竊、搶劫或侵占以及任何破壞行為”（第四條）。此外，占領國“應盡可能支 持被占領國國家主管當局保障並保全其文化財產”，如果該國家主管當局不能采取適當措施，占領國則應親自采取這種措施（第五條）。《公約》所稱文化財產包括 任何“對各國人民的文化遺產具有重大意義的動產或不動產”，不論是宗教性的或者是世俗的，包括建築物、紀念物、考古遺址、藝術品、書籍和其它物品（第一 條）。《公約》在其實施方麵，賦予教科文組織特別職責。 教科文組織總幹事征得以色列政府同意，定期派他的個人代表前往耶路撒冷 同以色列官員、伊斯蘭教產和基督教宗教當局磋商，並匯報文化和宗教遺產的狀況及為保存和恢複此類遺產需要采取的行動。個人代表依據各政府和其它方麵向總幹 事提出的控訴，到現場調查實況。他還詳細審查了以色列有關考古發掘工作、拆毀建築物、城市發展項目、沒有土地和建立定居點的政策和作法對該城遺產的保存工 作的影響。 根據1972年《保護世界文化和自然遺產公約》，耶路撒冷舊城及城牆於 1981年被列入《世界遺產目錄》，又於1982年被列入《世界瀕危文化遺產》目錄，這進一步推動了教科文組織在這方麵的工作。可以按照這一公約發動國際 援助，以保存並修複一些選定的遺址。1987年，教科文組織鄭重呼籲對屬於教產的伊斯蘭文化和宗教遺產加以特別保護，並設立一個特別帳戶接受各國政府、政 府間組織和非政府組織、私營機構和其它方麵的捐款。最近展開一項研究，以清查文化財產並確定重點項目，還任命幾批國際公認的專家來實地調查伊斯蘭教和基督 教某些紀念物的情況，並與各有關宗教當局合作，就這些紀念物的保存和修複工作提出建議。 繼以色列和巴解組織簽署《原則宣言》後，教科文組織大會歡迎該協定，重申以前各項決議，並請總幹事在目前的磋商未得出結果之前，在執行保護耶路撒冷宗教、文化、曆史遺產的任務和尊重耶路撒冷人口特點方麵中特別保持警惕性。” 為了因阿克薩清真寺縱火事件而在1969年成立的伊斯蘭會議組織尤其為 保存該市的阿拉伯和伊斯蘭遺產作出了其它方麵的努力。伊斯蘭會議組織除了它的政治和外交目標（其中第一項目標是在1975年成立的聖城委員會）之外，還把 具體援助措施列為優先工作。1976年設立“聖城基金”接受伊斯蘭國家的捐款，“其雙重目的是對抗在被占領的阿拉伯領土內實施的猶太化政策，並支持巴勒斯 坦的阿拉伯人民在耶路撒冷和其它被占領土進行的英勇抵抗”。 另外，一些國家政府以及政府組織和非政府組織積極提供直接援助來保護東 耶路撒冷，包括在住房、社會和保健機構、修複宗教和曆史遺跡和遺物、以及保護阿拉伯財產不受侵占等方麵的項目。自和平進程開始至今，雖有種種抑製因素存 在，東耶路撒冷的巴勒斯坦人仍積極參與發展自己城區的主動行動，目的是能夠根據將來通過談判達成的解決辦法行使主權。他們考慮采取的主動行動包括恢複東耶 路撒冷市議會並使之現代化；建立一個城市發展公司；建立並加強居民區自我管理組織；以及通過新聞媒介公開宣傳巴勒斯坦人對該市前途的觀點和建議。他們認 為，這些行動如要成功，尤其必須同耶路撒冷的以色列居民進行合作，並得到國際社會的具體支助。
第四章 如上所述，以色列和巴解組織已經同意將把耶路撒冷列入永久地位談判的議程。鑒於雙方的兩極分化，國際對被占領領土的明確立場，以及該市對全世界數以百萬計的信徒的重大意義，預期這個問題將是談判期間最困難而充滿激動情緒的問題之一。 近年來，特別是自和平進程開始以來，這個問題的複雜性已促使巴勒斯坦和以色列的政治人物國際法學家和其他人士大費心思，實實在在地努力協商雙方互相排斥的主張，並找尋可能成為妥協基礎的解決方案和模式。 這些努力大體上都避開這個問題在國際法方麵的因素，而以一個假設為出發 點，就是說由於這個城市的政治和宗教重要性以及自1967年以來在當地製造的物質、人口和經濟的現實情況，既不可能重新沿著國際邊界劃分這個城市，也不可 能在一種單獨專屬的主權下把它統一起來，或按照1947年的分治計劃，在國際管理下建立一個單獨的實體。因此，所提建議設法製訂出各種分享與合作的安排， 維持這個城市的統一，同時保存其作為以色列和巴勒斯坦雙方的民族、文化和宗教象征的獨特作用。這些建議都取決於雙方之間出現和平的關係、建立一個巴勒斯坦 民族實體與以色列並立，互相承認對有合法權利要求以耶路撒冷為其政治首都、並培養出新的主權概念，允許兩個主權的並存在和國際社會對這個城市的權利。 例如，以巴研究和資料中心（巴勒斯坦和以色列的著名人士組成的一個機 構）自1992年以來舉行了一係列圓桌會議，製訂了詳細、影響深遠的建議。” 它們的計劃設想一個在地理上統一、但在政治上分裂的城市，使它可以作為兩個首都，在它的界限之內有兩個市政結構。按照這項計劃，主權將隸屬於領土，並根據 居民區的民族組成來決定，這被認為是一項可行的辦法，因為耶路撒冷市內沒有種族混雜的居民區。因此，猶太居民區將置於以色列主權之下，巴勒斯坦居民區則置 於巴勒斯坦主權之下。這項計劃也設想有土地在東耶路撒冷被用去建造定居點的巴勒斯坦人將獲得補償，這個城市的地圖將予重繪，以便真正顯示該地區的實際人口 比例。 關於這個城市今後的行政，該中心的計劃設想每一方都對自己的領土有充分 的控製權，可以按照自己認為適當的方式造房、計劃和使用土地，以增進自己人民的利益。但要承認耶路撒冷實際上是一個城市，其基礎設施將通過聯合規劃委員會 和兩個市長的聯合機構，進行協調並合作發展，而這個聯合機構將為解決爭端的最高當局。舊城將有特別安排，包括設立一個代表當地和國際社會在舊城的一切權益 的委員會。該計劃還載有條款規定各個聖土的地位、法律、製度警察製度，並規定需要雙方製訂耶路撒冷的組織章程，以及其他方麵的事項。 另一個辦法是耶路撒冷市議會的一名議員在與以色列和巴勒斯坦的知識分子 和政治家協商後製訂的，目的在緩和主權問題的爭端，並從而緩和“人口優勢爭奪戰”。這項計劃主張重繪該市的界限，使目前的土地。麵積增加到四倍，分別從以 色列和西岸撥給它麵積幾乎相等的土地，並將每一族的大約450000居民人口並入新的大都會地區。 按照這項計劃，整個地區將置於一個擴大的耶路撒冷議會的管轄之下，並分 成20個城市，每個城市各有自己的市政府。目前由國家政府行使的權力將移交大都會和地方的行政當局，包括保健服務、教育、法院、規劃與發展以及稅務。在擴 大的大都會地區內猶太人的城市將置於以色列的主權之下，巴勒斯坦人的城市則置於巴勒斯坦的主權之下，耶路撒冷則同時作為兩國的首都。 中央政府在大都會本身的作用將大為縮小，因此主權的重要性也將隨之減 少。在功能上，耶路撒冷將是一個自治單位，當地的以色列人將是以色列公民，投票選舉以色列市長和市議會議員，當地的巴勒斯坦人則是一個巴勒斯坦國的公民， 投票選舉巴勒斯坦市行政當局。大都會的議會將由以色列人和巴勒斯坦人聯合組成，每一城市都有代表出席，輪流擔任主席。各個聖地將由所有三個宗教的代表組成 的一個機構管理。這項計劃也設想到，舊城因為有特別的敏感性，應有自己的市政府，以色列政府和巴勒斯坦政府對於現狀的任何改變都有否決權，三個宗教都有代 表出席市議會。一些美國人士提出的一項相關建議設想為該城市建立一種共同管轄權，以曆史上一些分享主權的例子（聯合王國和法國共管新赫布裏底群島；法國和 西班牙共管安道爾；第二次世界大戰後同盟國共管柏林）。為先例這個模式規定對一個統一的城市的共同主權；這個城市將是兩國的首都由一個總的市議會和許多地 區的議會管理。城市本身將實行非軍事化，兩國間將有某種形式的經濟聯盟，對人員和貨物的來往實施最低限度的管製。因為各個居民區都不是種族混雜，以色列人 將歸以色列管理，巴勒斯坦人將歸巴勒斯坦管理，這種管理是通過各自的地區議會來進行。市政的許多方麵盡可能下放到地區議會一級，總的市議會則保留一些重要 事務，因為這些事務必須在全市一級才能進行有放的管理。這項計劃也設想可以製訂一個靈活的製度，以便不單單按照地區，還要根據主題、涉案各方、以及產生問 題或爭端的市區等不同情況，決定適用巴基斯坦的法律，還是適用以色列的法律。 一位著名的約旦官員提出另一個方案，把城牆以內的古老城市與城牆以外的 地區加以區分，前者是阿拉伯人和猶太人雙方在宗教、曆史和政治方麵感情最強烈的地方；後者是在現代建設起來的。根據這個看法，有關耶路撒冷的基本爭端不是 這個世俗的城市，而是城牆以內的地區，那是各個聖地的所在地，也是曆史上這三個宗教的發祥地。因此，這項建議設法緩和爭端，鼓勵對城牆以外但在目前該市界 限之內的地區達成妥協，並建議任何國家對牆內的城市都不擁有政治主權。牆內的城市將為全世界和三個宗教所共有，並按原來建立和普世憧憬的方式，仍然作為一 個精神匯聚地。它將由一個代表穆斯林、基督教和猶太教最高宗教當局的議會來管理，每個宗教當局將負責治理和維持本教的聖跡，並以平等地位參與牆內城市的行 政。關於牆外地區，這項方案籠統地規定，向東方、東北方和東南方伸展的市區將置於巴基斯坦的主權之下，向西方、西北方和西南方伸展的市區則置於以色列的主 權之下。 上述各個模式以及幾種可能的綜合模式都在各個論壇討論過，顯示即使象耶路撒冷這樣似乎非常棘手的一個問題，還是可能進行對話並製訂妥協的辦法。
第五章
聯合國和其他政府間組織一方麵支持自1993年9月以來雙方締結的協定，規定就耶路撒冷問題進行談判，作為最後解決辦法的談判工作的一部分，同時一再重 申耶路撒冷的特殊地位，以及它們的立場即認為按照國際法，以色列的占領是非法的，其行動是無效的，要實現公正和平，必須撤出所有被占領領土。它們還表示日 益擔心以色列當局在最後地位開始談判之前為了加緊控製耶路撒冷而采取的措施，特別是關於害居點、把東耶路撒冷與西岸隔離、侵害巴勒斯坦人的居民身份和巴勒 斯坦人的機構、以及考古挖掘等措施。它們重申《第四項日內瓦公約》適用於自1967年以來被占領的包括耶路撒冷在內的所有巴勒斯坦和其他阿拉伯領土，並要 求以色列政府不要在當地製造可能事先決定最後地位談判的結果的既成事實。 如上所述，安全理事會對於在東耶路撒冷征用土地和建立定居點的問題一再 無法采取行動，但是它在辯論1994年初一名猶太定居者在希伯倫屠殺巴基斯坦人的事件時，曾重申其關於《第四項日內瓦公約》適用於自1967年以來被占領 領土包括耶路撒冷在內的有關決議。安理會在1996年9月就開辟考古隧道新入口的問題所通過的另一項決議中回滬顧其以前有關耶路撒冷的各項決議，要求立即 停止和扭轉已造成局勢惡化並對和平：進程有負麵影響的一切行為，並確保巴勒斯坦平民的安全與保護。 許多參加辯論的代表團，堅決表示的立場是：東耶路撒冷是被占領領土，應遵照國際原則。歐洲聯盟部二女理事會所通過並得到其他幾個歐洲國家支持的一項聲明宣布： “東耶路撒冷必須遵照安全理事會1967年11月22日第242(1967）號決議所定原則，特別是不容許以武力獲取領土，因此不歸屬以色列的主權。…《第四項日內瓦公約》對東耶路撒冷，一如對其他被占領領土，完全適用。” 阿拉伯國家聯盟則重申在任何情況下都不承認占領國以色列為改變聖城的法律地位、人口組成和地理待征而采取的行動，並呼籲世界各國拒絕承認這種改變。伊斯蘭會議組織也重申它以前的各項決議。 大會在最近一項關於耶路撒冷的地位問題的決議，回顧大會和安全理事會以 前的決議，確定“以色列將其法律、司法管轄和行政強加於耶路撒冷聖城的決定是非法的，因而完全無效，不具任何效力”，痛惜“某些國家違反安全理事會第 478(1980）號決議，將其外交使團遷往耶路撒冷並拒絕遵守該決議的規定”，再次要求“這些國家按照《聯合國憲章》遵守聯合國各項有關決議的規定”。 繼安全理事會一再辯論以色列在阿布古奈姆山地區建築新定居點的問題毫無 結果之後，大會召開的第十屆緊急特別會議，所通過的決議也討論了耶路撒冷的地位。大會申明支持根據安全理事會有關決議展開的中東和平進程，支持以土地換取 和平的原則。大會回顧其有關各項決議，包括第181(II）號決議（分治計劃），以及安全理事會的各項有關決議，重申國際社會，通過聯合國，理所當然地關 注耶路撒冷城問題和保護該城獨特的精神和宗教特性。大會重申占領國以色列為改變或企圖改變耶路撒冷的特征、法律地位和人口組成所采取的一切行動繼續無效。 大會進一步建議雙方應在永久地位談判中就耶路撒冷城問題達成全麵、公正和持久的解決辦法，其中應該包括國際保證條款，以確保其居民的宗教和良心自由並且可 以永遠自由和無阻地進入聖地。 上述各項聲明和決議，以及聯合國各機構、各個國際組織、非政府組織和宗 教團體所通過的許多其他聲明和決議，都表明國際社會決心繼續參與決定耶路撒冷的前途，使其按照既定國際原則和在第一階段談判中已達成的協議，作為三個宗教 的聖城，並兼具巴勒斯坦人和以色列人的民族特性。它們也顯示各方對和平進程目前的微妙情況極表關注，並一致期望不要為了短期利益而在當地采取任何足以無可 挽回地危及該進程的行動。
說明：該資料在巴勒斯坦人民行使不可剝奪權利委員會的指導下為該委員會編寫，聯合國，1997年，紐約
（聯合國文件，此處由於技術原因略去注釋。如需要，可到http://www.un.org/chinese/peace/palestine/Jerusalem/index.htm查找） |
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