中國對巴拿馬運河的滲透為何令美國擔憂？

2024年12月31日，巴拿馬舉辦了紀念美國移交巴拿馬運河25周年的紀念日，其總統強調運河永遠在巴拿馬人手中。這明顯在回應幾天前美國當選總統唐納德·特朗(Donald Trump)要求巴拿馬歸還運河控製權，並認為中國在巴拿馬運河影響力過大的言論。

作為連接大西洋和太平洋的重要水道，巴拿馬運河自1914年通航以來便承載著巨大的經濟和軍事價值。隨著中國積極滲透全球具有戰略重要地位的港口、運河和島嶼，巴拿馬運河也成為美中圍繞戰略咽喉新角力的重要一環。

美國國安專家認為，中國對巴拿馬運河的滲透的確對美國構成安全威脅。盡管美國成功收回巴拿馬運河的阻力很大，但特朗普政府可以通過更強硬的立場和手段限製中國在巴拿馬運河及該地區的戰略投資和建設。

巴拿馬總統稱運河在巴拿馬人手中

巴拿馬運河於1914年落成，由美國建造。根據約二十年前由幾天前剛剛離世的美國前總統傑米·卡特(Jimmy Carter)和巴拿馬民族主義領導人奧馬爾·托裏霍斯(Omar Torrijos)簽署的條約，於1999年12月31日移交給巴拿馬。

巴拿馬現任總統何塞·勞爾·穆裏諾(Jose Raul Mulino)當日在紀念日儀式的講話中說：“在這特別的一天，我們既為運河掌握在巴拿馬手中的25周年感到開心，又為(美國)前總統卡特的逝世感到悲痛。”

穆裏諾在演講中還表示，“除了巴拿馬，沒有其他人參與運河建設。請放心，運河將永遠在我們手中。”他沒有點名特朗普，但很多人認為這是對特朗普前幾日言論的回應。

特朗普12月21日晚間在他的社交媒體“真相社交”(Truth Social)上發帖稱：“我們的海軍和商務受到了非常不公平且不明智的對待。巴拿馬收取的費用太荒謬了。”“這種對我們國家的徹底‘敲詐’將立即停止。”

特朗普還說：“這本應隻屬於巴拿馬管理，而非中國或其他任何人。我們絕不允許，也絕不會讓它落入錯誤的人之手！”此發言似乎警告中國可能對這條通道產生影響。

不過，穆裏諾上周回應稱，不會就運河控製權與川普進行談判，並否認中國對運河有任何影響力。

中國外交部發言人毛寧12月27日回應說，“中方將一如既往尊重巴拿馬對運河的主權，承認運河為永久中立的國際通行水道。”

中國對巴拿馬運河的滲透令美國人擔憂

全球約5%的海運交通通過巴拿馬運河，這條運河於1914年啟用，使船隻避免了繞行南美洲南端的漫長而危險的航線。巴拿馬運河貢獻了巴拿馬國內生產總值的6%和財政收入的20%。自2000年以來，該運河為巴拿馬國家財政注入了約280億美元。

美國是巴拿馬運河的最主要用戶，占運河貨運量的74%，其次是中國，占21%。華盛頓智庫國際戰略研究中心(CSIS)在2021年的一份報告中稱，北京“在運河內外日益增強的存在，使這條水道成為中美爭奪勢力範圍的導火索”。

據《華盛頓郵報》報道，特朗普即將上任的拉美事務特使毛裏西奧·克拉弗-卡隆(Mauricio Claver-Carone)12月23日表示，特朗普要求收回巴拿馬運河，意在明確表明“數十年來美國商業為中國在美洲的增長和戰略布局提供資金的時代已經結束”。

關於巴拿馬運河對美國的重要性，特朗普12月21日Truth Social上的長貼中也說得很明白。他寫道：“巴拿馬運河對美國經濟和國家安全發揮著關鍵作用，因此被視為美國的重要國家資產。安全的巴拿馬運河對美國商業以及海軍從大西洋到太平洋的快速部署至關重要，並大大縮短了到美國港口的運輸時間。美國是該運河的第一大用戶，超過70%的過境貨物都來自或駛向美國港口。”

特朗普2023年曾在社交媒體網站X上接受福克斯新聞原主持人塔克爾·卡爾森(Tucker Carlson)采訪時，宣稱中國“控製”並經營著巴拿馬運河。特朗普說，“如果我當總統，他們就會退出，因為我和習的關係非常好”，並稱“他(習近平)尊重這個國家。他尊重我，他會退出的。我們不能讓他們管理巴拿馬運河。巴拿馬運河是我們建造的。本來就不應該給巴拿馬。”

2017年，巴拿馬與台灣斷絕外交關係，承認台灣是中國的一部分，這為中國在該地區的重大基礎設施項目投資和投標鋪平了道路。近40家中國公司已在巴拿馬開展業務，涉及采礦、金融、物流和電信等多個領域。巴拿馬也加入了中國的“一帶一路”倡議。

中國企業嵐橋集團(Landbridge)2016年控製了瑪格麗塔島，並將其變成了巴拿馬最大的大西洋港口，該港口位於西半球最大的科隆自由貿易區。總部位於香港的和記黃埔集團(Hutchison Whampoa)根據巴拿馬於2021年續簽的25年特許經營權，經營著巴拿馬運河兩端的兩個關鍵港口，即太平洋上的巴爾博亞港和加勒比海上的克裏斯托瓦爾港。中國還正在準備建造第四座橫跨運河的大橋。

2018年12月，中國領導人習近平還專門訪問了巴拿馬。當時的巴拿馬總統胡安·卡洛斯·巴雷拉(Juan Carlos Varela)在歡迎聲明中表示，習近平的到訪有助提升巴拿馬在區域內的地位。

美國南方司令部多次對中國在關鍵基礎設施，包括深水港口以及網絡和太空設施方麵的投資提出警告，稱這些設施“有可能被用於惡意商業和軍事活動的軍民兩用用途”。

佛羅裏達國際大學公共政策研究所國家安全事務副主任勒蘭德·拉紮勒斯(Leland Lazarus)告訴美國之音，令人擔憂的是，如果中美在台灣海峽或南中國海爆發衝突，而美國海軍需要迅速將船隻從大西洋通過巴拿馬運河運往太平洋，中國公司可能會拖延這些行動。

“中國所有主要的航運和港口管理公司都不可避免地受到中國共產黨的影響，幾位總經理和董事長都是中共黨員。中國 2017 年頒布的《國家安全法》要求中國公司支持中國的國家安全利益。這意味著中共可以影響中國港口管理和航運公司的行動，以服務國家利益。 ”他說。

在西半球，中國國有企業目前已經建造、資助或運營了幾個位於戰略水道上的港口和相關基礎設施，其中包括巴拿馬運河。拉紮勒斯指出，即使沒有發生激烈衝突，中國海軍和情報部門也可能利用港口監視美國海軍和商船。他指出，多年來，解放軍海軍研究人員一直在撰寫有關“戰略優勢”的文章，即解放軍海軍可以利用的海外地區，以保護中國的海外經濟利益。

“這並不一定意味著中國將建立更多像吉布提這樣的軍事基地，但中國海軍可以利用全球 129個由中國國有或私營公司擁有或運營的港口，用於軍事或監視目的，”他說，“像同方威視（NUCTECH）和上海振華重工（ZPMC）這樣的中國國有企業可能會使用港口掃描設備和貨物起重機從朋友和對手那裏收集專有商業數據。美國官員此前曾對中國在非洲、中東和東南亞修建的港口表達過類似的擔憂。”

華盛頓智庫傳統基金會的謝爾比·卡勒姆·戴維斯國家安全與外交政策研究所副主席維多利亞·科茨(Victoria Coates)在X上寫道，“中國對巴拿馬運河的滲透是其在拉丁美洲資產網絡中的一顆明珠，其中包括 40個可供中國軍艦在大西洋和太平洋停靠的港口”“更不用說秘魯的錢凱了。美國越早意識到中國已經從大西洋到太平洋在西半球建立了基礎設施控製權就越好”。

《中國即將崩潰》一書作者、美國專欄作家章家敦(Gordon Chang)12月28日在接受福克斯新聞台采訪時也警告說，中國可以有很多方式在戰爭時期封鎖巴拿馬運河。

“這是一個更廣泛的問題，因為中國可以利用其在南美洲和中美洲的影響力，在戰爭時期幹擾美國軍事資產的持續流動和部署,”他說，“這對我們很重要，因為我們在大西洋和太平洋都有海軍，要把軍艦從一個地方運到另一個地方，我們依賴巴拿馬運河。”

中國難以真正“控製”巴拿馬運河

由於中國政府在巴拿馬運河區運營方麵投入了大量資金，引發了人們對運河中立性的擔憂。不過，巴拿馬聖瑪利亞安提瓜大學(Santa María La Antigua University)教授國際公法的副教授阿隆索‧伊盧卡(Alonso Illueca)對美國之音表示, 中國和中共難以真正“控製”巴拿馬運河，因為缺乏有效的法律依據。

“從這個意義上說，提出的問題應該集中在中國或中共或習近平用來在巴拿馬施加影響的方法上，因為從法律上講，它不能’控製’巴拿馬運河，也不能有任何形式的軍事存在。此外，《永久中立條約》還有一項議定書，包括了台灣在內的 40 多個成員國，將中立製度擴展到美國和巴拿馬之外。”他說。

根據1977年9月7日美國和巴拿馬簽署的《關於巴拿馬運河永久中立和營運的條約》(TREATY CONCERNING THE PERMANENT NEUTRALITY AND OPERATION OF THE PANAMA CANAL, 以下簡稱《永久中立條約》)第五條，隻有巴拿馬共和國才能運營巴拿馬運河，以及在其國家領土內維持軍事力量、防禦陣地和軍事設施。

鑒於這一點, 他說, 中共用來在巴拿馬施加影響的主要方法是引入腐蝕性資本，特別是在港口和橋梁等基礎設施項目中。“美國認為巴爾博亞港和克裏斯托瓦爾港都是雙重用途設施，這意味著它們可以很容易地從商業用途轉變為軍事用途。如果美中國爆發戰爭，維護運河的中立製度更符合美國的國家利益。”

伊盧卡回顧曆史指出，在第二次世界大戰中，美國在巴拿馬政府的同意下在運河上建立了防禦設施，但德國人和日本人都計劃攻擊運河。

“巴拿馬仍然是美國的親密盟友，如果中國將巴拿馬運河武器化或關閉，巴拿馬、美國和其他40個中立製度成員國不作出反應並阻止這一結果的可能性是荒謬的。”他說。

特朗普的“門羅主義”和“奪回”巴拿馬運河的阻力

除了重申對巴拿馬的主張，特朗普還在社交媒體上宣布美國“擁有和控製格陵蘭對國家安全至關重要”。對此，不少分析人士認為，第二屆特朗普政府可能會更加徹底地回歸“門羅主義”，加強對西半球事務的參與和對華競爭。他曾在2018年的聯合國演講中稱“門羅主義”為“我們國家的正式政策”。

“門羅主義”是19世紀初美國對歐洲列強的警告，即美國將抵抗歐洲殖民主義和對西半球的幹涉。但二戰後，美國對門羅主義的依賴逐漸減弱，並於1979年放棄了對巴拿馬運河的控製。冷戰結束後，西半球的戰略地位重要性繼續下降。

1977年簽署的另一項《巴拿馬運河條約》(Panama Canal Treaty of 1977)中的修訂條款賦予美國和巴拿馬在運河運營“受到幹擾”時使用“軍事力量”恢複運作的權利。

不過，巴拿馬聖瑪利亞安提瓜大學的伊盧卡表示，盡管巴拿馬運河是美國和世界的重要資產，每年美國40% 的集裝箱運輸都要經過這條運河，負責美國在拉丁美洲所有軍事活動的美國南方司令部的主要職責之一就是保衛巴拿馬運河，但如果美國用武力收回運河將給美國可能會帶來更多的問題。

“巴拿馬運河是巴拿馬的國家資產，由美國總統吉米·卡特簽署並經美國國會批準的《永久中立條約》確立，並載入巴拿馬憲法。任何試圖恢複這一地位的行為都將違反國際法，包括‘條約必須遵守‘的準則，並將遭到巴拿馬人民、國際社會和《永久中立條約》議定書其他 40個成員國的強烈反對。”他說。

美國如何應對中國在巴拿馬的影響力？

伊盧卡建議，美國可以通過繼續與誌同道合的國家和巴拿馬等地區盟友接觸，有效地反擊中國在巴拿馬以及該地區的擴張和影響。“中國或中共善於利用其他國家的戰略弱點，如腐敗、專製傾向和無視人權。在這方麵，對抗中國或中共的一個關鍵戰場是在價值觀方麵，繼續促進透明度、民主和人權。”

此外，伊盧卡指出，美國需要繼續推動巴拿馬的自由市場政策，特別是在運河周邊地區，促進公共競標參與者的多元化，包括英國、歐盟和加拿大等其他參與者；與巴拿馬聯手讓中國遵守《巴拿馬永久中立議定書》，承認該運河的永久中立製度。值得一提的是，中國目前是聯合國安理會唯一一個未加入該議定書的常任理事國。

佛羅裏達國際大學的拉紮勒斯建議，美國應繼續向巴拿馬當地政客施壓，確保中國在運河周圍的合法經濟活動不會演變為軍事或監視目的；激勵更多美國私營公司競標巴拿馬的基礎設施項目(目前，美國國際發展金融公司(DFC)不能在巴拿馬開展業務，但未來也許可以改變);加強當地的調查性新聞，以審查有權批準項目的當地官員和中國公司，例如，中美洲新聞組織“公開資料”(Expediente Abierto)報道了中國在巴拿馬等地某些項目中存在的腐敗和不透明度問題。

喬治·華盛頓大學國際事務和國際商務副教授諾埃爾·毛雷爾(Noel Maurer)對美國之音表示，盡管通過武力或者直接購買收回巴拿馬運河的可能性不高，但美國可以重新和巴拿馬就《永久中立條約》進行談判，要求美國船隻享有優先通行權或者更低的通行費用，以及對於反對中國在巴拿馬投資采取更激進的立場。

“特朗普政府將重新在西半球扮演更加積極的角色，基本上就是通過拿出大棒並告訴拉丁美洲各國政府，你們不應該與中國合作，”他說，“如果發現集裝箱港口確實有中國士兵，那麽美國可以在第二天進行幹預。我認為這種幹預甚至在巴拿馬也會受到歡迎。巴拿馬會非常憤怒，巴拿馬公眾會非常憤怒。”

2018年，中國政府提議在運河入口處修建一座大使館時，曾遭到巴拿馬民眾的強烈反對。

毛雷爾表示，美國和巴拿馬政府重新談判的籌碼項包括外交手段、經濟製裁，以及封鎖或幹預的威脅等等。

毛雷爾認為，巴拿馬政府此前和中國做生意似乎純粹是出於商業原因，現在是重新審時度勢、做出抉擇的曆史時刻：“像所有拉丁美洲人一樣，巴拿馬人從未真正相信過，美中之間的衝突會升級為第二次冷戰，但它已經升級為第二次冷戰，因此拉丁美洲政府需要重新評估對中國的態度。”

2023年，美國駐巴拿馬大使瑪麗·卡門·阿蓬特(Mari Carmen Aponte)也曾表示，巴拿馬可能很快不得不在美中之間站隊。