土地財政難以為繼 山東縣城9.24億“賣天”引熱議

9.24億！山東縣城“賣天”引熱議，記者實探

“撤下公告不是因為輿情，而是因為5天公示期滿了。”平陰縣委宣傳部工作人員告訴第一財經。

因為低空經濟特許經營權招標一事，這座濟南市下轄的，常住人口三十餘萬的小縣城陷入爭議。當地財政局旗下的一家平台公司以9.24億元的價格拿下了當地30年的“低空經濟特許經營權”。中標公告一經披露，引發軒然大波，公眾質疑此舉是“土地財政難以為繼，地方政府向天要錢”，是“賣天”。

11月28日，中標公告從網站撤下，在一些人看來這更加佐證了當地的“心虛”。

按照招標方平陰縣發展和改革局的說法，此次平陰縣公開招標的，主要是基於平陰縣兩座機場及配套設施，在特許經營期內負責低空經濟項目的運營和維護，並不涉及低空空域等國家公共資源類的服務。“賣天”二字在當地政府人士眼裏是一個無奈的誤會。

但還有大量的疑問還需解答：9.24億元的定價從何而來？這筆錢從哪來，又到哪去？30年能否回本？中標企業為何剛成立即中標？是否形成新的隱性債務？

帶著疑問，第一財經記者來到暴風眼中的平陰縣。



當地機場規劃圖 蔡真 攝

回應質疑

中標公司山東金宇通用航空有限公司（下稱“金宇通航”）成立於今年11月5日，為平陰縣財政局全資控股。金宇通航成立當日，招標公告發布。

金宇通航的注冊地平陰縣函山路12號，在此掛牌的還有山東鴻信交通建設集團有限公司（下稱“鴻信交通”）和平陰交通物流發展有限公司（下稱“平陰交通物流”）。鴻信交通也是平陰縣財政局100%控股的公司，平陰交通物流是鴻信交通全資子公司。

據金宇通航負責人向第一財經介紹，新成立的金宇通航由包括鴻信交建在內幾家縣屬國企抽調人員組成，金宇通航在競標人中出價最高，報價是委托第三方機構評估完成。平陰縣方麵表示，評估主要基於金宇通航擬開展“航空器研發、生產製造、銷售維護、低空文旅、航空研學、低空物流、無人機試驗試飛等”業務。

平陰縣委宣傳部人士透露，參與投標的共計四家企業，另三家也是山東企業，“招投標過程完全符合相關規定，共有評審專家7位，兩位甲方代表專家和5位評審專家。”

平陰縣發改局人士告訴記者，像很多城市將垃圾處理、停車、供水供暖等業務對社會資本開放，當地對低空經濟特許經營權的招標也是類似探索。

平陰縣方麵告訴第一財經，成立金宇通航這個國資平台，為的是招商引資。

按平陰縣方麵說法，所謂低空經濟特許經營權，實際是當地財政設立一家國資平台，依托當地既有的兩座機場，為資本和低空項目進入當地來牽線搭橋，同時也對機場配套設施進行提升。該國資平台的股權用於融資，並作為特許經營方參與到項目之中並獲得收益，在30年時間內，9.24億元的中標金額分期支付，可看作國資平台為地方財政帶來的收益。

金宇通航負責人對第一財經介紹：“我們能依托這兩個機場開展經營，會有一些收益，包括無人機試飛試驗、飛行培訓，還有小型飛機銷售等都可以是我們的收益。經過測算30年是可以達成的。”

該負責人還介紹，由平陰交通物流公司占股20%的時代低空（山東）通用航空有限公司（下稱“時代低空”）拿下了AG50輕型運動飛機的北方七省的銷售代理權，一台飛機可賣幾百萬元，未來金宇通航將參與這部分銷售業務，這也是金宇通航的收益來源之一。時代低空另一股東為濟南國企濟鋼集團，占股80%。隨著金宇通航參與運維，平陰縣財政在該公司股權比例或提升至34%。

對於金宇通航是否考慮股權融資或銀行貸款的問題，平陰縣政府人士給出了確定的回應，並稱成立這個平台去做招商引資的原因就是撬動杠杆（如股權融資）較為方便。對於外界質疑的當地可能是利用金宇通航套取銀行貸款充實財政，平陰縣方麵予以否認。關於股權結構中是否會引入社會資本，金宇通航負責人表示尚待領導研究。

低空經濟國資平台的創設雖有政策鼓勵，但關於其是否合規的討論依然存在。

根據國家發改委辦公廳發布的《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年試行版）》，明確特許經營者基本條件：除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項目外，地方本級國有獨資或國有控股企業（含其獨資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目的投標方、聯合投標方或項目公司股東；作為政府出資人代表時，原則上不得在項目公司中控股。

因此有人質疑，金宇通航作為國有獨資企業，為何可以參與本次項目招標？

平陰縣方麵回複第一財經表示，平陰縣低空經濟特許經營權出讓項目屬於存量盤活項目。“在《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》中，民用運輸機場屬於應積極創造條件支持民營企業參與的項目。低空經濟在培育發展期，金宇通航一直在與無人機物流運輸及製造上下遊產業鏈相關企業保持溝通，具備導入產業的優勢，取得經營權後，具有更好的運營基礎，在未來的產業導入方麵會積極擴大與行業龍頭，特別是民企的合作”。不過，從金宇通航的成立時間來看，似乎很難做到“一直在與無人機物流運輸及製造上下遊產業鏈相關企業保持溝通”。



榆山機場 蔡真 攝

“先行者”與藍圖

在金宇通航之前，平陰縣已有低空產業的先行者。

濟南市有四座通用機場，平陰占其二，分別是平陰榆山機場（B類）、平陰孝直機場（B類）。B類機場不對公眾開放，一般用於農林噴灑、航拍、培訓等。

據當地介紹平陰孝直通用機場為軍民合用機場，已吸引包括山東琦泉通用航空有限公司（下稱“琦泉通航”）和深圳中航智飛科技有限公司及遼寧遼河通航公司的低空經濟企業，開展了航空攝影業務、無人機組裝試飛、農林飛防等業務。

其中琦泉通航母公司為濟南市琦泉熱電有限責任公司（下稱“琦泉熱電”）。公開資料顯示，琦泉熱電成立於1989年，前身是平陰熱電廠。改製後發展為集熱電聯產、生物質發電、電力設計、供熱服務、通用航空、融資租賃六大產業的綜合性民營企業集團，目前已經破產。

隨著琦泉熱電破產，它的航空夢在平陰已成為過去式。除引進德揚航空大棕熊飛機一架外，琦泉熱電關於低空經濟的諸多設想似乎並未落地，但諸如培訓、服務、低空旅遊等業態規劃和現如今平陰縣不謀而合。

平陰縣方麵介紹，目前的琦泉航空參與到孝直機場的運營，但隻是當地航空產業的很小一部分。被問及琦泉之前的航空產業有多少落地，是否可以承接，當地政府人士表示並不知情。

第一財經記者從當地了解到，琦泉航空已和破產企業切割，正在孝直機場開展業務。今年11月23日，濟南廣播電視台報道稱，自2022年起，琦泉通航就開始與一家隸屬於濟南平陰縣人民政府的國有獨資企業合作，共同研究部署濟南平陰縣低空物流航線；2023年，琦泉通航還與多家物流企業進行了航空物流場景探討與測試，探索使用無人機取代傳統人工投遞的“低空+”的場景應用。

今年10月，濟南印發《濟南市低空經濟高質量發展實施方案》，稱濟南將形成若幹特色多元、跨界融合的應用場景，打造全國低空經濟發展先行區、集聚區和示範區。其中提到：“發揮國資平台引領作用。推動組建低空經濟發展公司，負責低空飛行服務站建設及低空運營、空中管控等。鼓勵企業依托自身資源開展低空製造、基礎設施建設等。”

根據平陰縣宣傳部提供的材料，平陰縣成功獲批濟南低空產業示範基地、濟南低空物流運營示範中心，正在積極推動無人機物流、航空文旅、飛行培訓等產業發展，努力打造低空經濟產業鏈。在無人機物流試點區域，已初步建成3個物流起降場點、7條航線。



當地機場一角 蔡真 攝

11月29日下午，第一財經記者來到平陰榆山機場，低空時代公司正在此謀劃建設，記者見到了負責人吳秀華。吳秀華曾在空軍服役超過20年，退役後選擇到濟鋼集團工作。在濟鋼集團和平陰縣圍繞榆山機場的運營建設達成戰略合作後，他成為了主體公司時代低空的法定代表人、董事兼總經理。

時代低空目前的一項主要工作是引進AG50飛機並銷售。AG50輕型運動飛機是一款低成本複合材料固定翼飛機，由中國航空工業集團有限公司所屬航空工業特種飛行器研究所自主研製。吳秀華介紹以後這個飛機在北方七省市銷售的話，要從這個中心出去。未來該飛機的組裝生產、維修維護在這裏落地。

吳秀華表示，時代低空在當地還規劃做少兒研學、航空比賽等項目。目前當地土地建設手續正在推進，未來會有跑道延長等工程。平陰縣宣傳部人士稱，因縣財政力量有限，榆山機場此前並未被充分利用，所以在去年引入了濟鋼集團戰略合作。

對於未來規劃，平陰縣表示孝直通用機場正在規劃開通平陰至北京、平陰至青島兩條短途低空航線。其中，從濟南平陰到青島航線時長為1.5個小時，到北京航線時長不到2個小時。“十五五”期間，平陰至北京、平陰至青島兩條低空物流航線也計劃開通。

平陰縣宣傳部提供的材料顯示，關於未來規劃和產業布局：一是編製低空經濟發展規劃。二是設立縣級低空經濟產業發展基金，發揮產業基金的杠杆作用，從而撬動更多資金、資源和力量參與發展地方低空經濟產業，引導社會資本和專業機構投資低空產業項目。三是謀劃建設一批低空經濟產業項目，重點聚焦各類低空航空器整機、核心零部件和關鍵材料製造研發的龍頭企業，招引一批低空經濟產業領軍企業，謀劃一批低空經濟產業項目，開展低空航空器組裝、維修、銷售，在平陰搭建低空經濟的試飛、試驗、物流、觀光等各種場景，做好產業鏈條延伸。