營養改善計劃全國每年受益學生約3795萬人。視覺中國/圖
一輪專項資金審計，揭開了農村義務教育學生營養改善計劃的亂象。
2024年6月25日，審計署審計長侯凱向十四屆全國人大常委會第十次會議作《國務院關於2023年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》。
在農村義務教育學生營養改善計劃（下稱“營養改善計劃”）專項資金審計裏，重點審計了13個省159個縣的231.37億元補助資金。
審計部門發現，專項資金存在被挪用、擠占、串通套取等多項違規情況。
例如，66個縣將19億元用於償還政府債務、基層“三保”支出等；41個縣和1533所學校等通過壓低供餐標準、虛構采購業務等變相截留擠占2.7億元；5個縣教育部門與中標供應商合謀，通過供應商分紅、捐贈等方式套取4216萬元，用於發放福利等。
2023年以來，四川、雲南、陝西等地已經展開了對營養改善計劃補貼資金的專項審計。
“17所學校多報學生就餐12905人次。”2024年1月，四川省內江市東興區農村義務教育學生營養改善計劃專項資金審計結果寫道，2021年至2023年8月，專項資金存在多項違規事實，涉及采購、超範圍列支等多個問題。
2011年至今，營養改善計劃已覆蓋二十餘個省份，補貼資金也逐步上漲。過去幾年，隨著基層財政負擔增加，挪用、套取專項資金的情況時有發生，資金監管成了亟待解決的難題。
中央、地方財政都出資
2011年，為改善農村學生營養狀況，國務院辦公廳下發文件，開始實施農村義務教育學生營養改善計劃。
計劃初期，分別啟動了國家試點與地方試點。
國家試點主要在連片特殊困難地區，包括六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區等。中央財政將提供補貼資金，標準為每人每天3元（全年按照200天在校時間計算）。
國務院辦公廳文件中寫道，對連片特困地區以外的地區，地方應以貧困地區、民族地區、邊疆地區、革命老區等為重點，因地製宜地開展營養改善試點工作。工作開展較好並取得一定成效的省份，中央財政將給予獎勵性補助。
換言之，國家試點的資金補貼，由中央財政全部負擔。地方試點的資金補貼，主要由各地財政自行承擔。
張帆在西部一所高校從事教育研究工作，曾長期跟蹤該計劃。他向南方周末記者介紹，營養改善計劃開始前，有些縣裏的學校沒有食堂，學生們要自己帶米到學校，在空地上生火煮飯。
2014年，經國務院批準，國家試點地區補助標準由每生每天3元提高到4元。
此外，國家試點與地方試點區域逐步擴大。根據教育部數據，截至2018年12月，全國有29個省（區、市）共計1642個縣實施了營養改善計劃。其中，726個縣開展了國家試點，916個縣開展了地方試點。
在地方試點區域，補貼資金由省市縣三級自行協調，各地標準不同。
2017年8月，教育部官網介紹，安徽按照4：6（省級與縣級）比例分擔補助資金。其中，省級財政投入1.4億元；各試點縣投入1.1億元，並落實工作運轉經費2.3億元。海南則按照7:3（省與市縣）比例進行補貼。
“農村學生體質健康合格率從2012年的70.3%提高至2021年的86.7%。”2021年9月，財政部官網介紹，營養改善計劃每年受益學生約3795萬人，其中國家試點地區2092萬人，地方試點地區1703萬人。
2021年秋季學期起，國家又將補助標準由每生每天4元提高至5元。其中，國家試點地區所需資金繼續由中央財政全額承擔；地方試點地區所需資金由地方財政承擔,地方落實補助標準後，中央財政將按照每生每天4元給予定額獎補。
也就是說，有了中央財政定額獎補之後，地方財政需補貼金額將大幅下降。
一般來說，縣級教育部門作為主管單位，具體負責補貼資金的使用和監督管理。
林敏是西部某省一家基層鄉村學校的校長，他對南方周末記者表示，教育局製定了不低於15套的營養菜譜。每周五，學校會向縣教育局報送下一周菜譜及食材數量，然後每天統一配送，學校再按規定驗收入庫。
2022年各地相繼開展了營養改善計劃“5+X”方案。在政府提供的每生每天5元補助的基礎上，學生家庭適當交納一點費用，提高供餐質量和標準。
根據公開資料，各地“X”的範圍都保持在3元以內，部分地區還通過聽證會等方式確定最終金額。
2023年11月，貴州納雍縣官網介紹，為“X”標準製定了2.5元/人/天或2元/人/天的方案，用於學生增餐，如牛奶、水果等。經人大代表、政協委員、有關部門負責人等投票，選擇了2.5元的方案。
在運行模式上，主要是以縣為單位進行食品采購、配送，學校僅負責加工。因此，營養改善計劃還要包括人員工資、水電費用等運行成本。按照規定，這部分資金由地方財政負責。
2024年2月，安徽省金寨縣政府官網介紹，營養改善計劃工作運轉經費、食堂從業人員經費由縣級財政給予配套解決。
南方一家鄉鎮學校食堂的工作人員告訴南方周末記者，每天縣裏會有統一的車輛配送食物，甚至還會把菜切好，在學校食堂隻需進行簡單加工。給學生們做一頓午飯，每個月的工資是1000元出頭。
張帆介紹，統一采購之後，減輕了學校老師的壓力。以前有些村小的老師還得給學生買菜做飯，現在一般會有專門的人來操作。
挪用是最常見的違規行為
隨著學生營養改善計劃範圍擴大，補貼金額逐步上升，亂象也多了起來。
食品安全，是最重要的問題。2018年9月，江西省吉安市政府新聞辦通報，萬安縣部分學校營養餐供餐出現食材變質問題，吉安市聯合調查組就此事開展了調查。
調查組認為，因學校營養餐配送中心冷鏈運輸不規範，導致7個學校25名學生餐後出現不同程度腹痛、腹脹等急性胃腸炎症狀住院接受治療。萬安縣市監局遂吊銷了涉事公司《食品經營許可證》，當地多名官員受到不同程度處分。
資金能否專款專用，亦是社會關注焦點。
2021年，財政部會同教育部印發《關於深入實施農村義務教育學生營養改善計劃的通知》。
通知要求，補助資金應全部用於為學生提供等值優質食品，不得以現金形式發放給學生或家長，不得用於補貼教職工和城市學生夥食，以及彌補學校公用經費和開支聘用人員費用等。
在各地營養改善計劃資金審計中，挪用專項資金是最常見的違規行為。
2022年，雲南省姚安縣對2018-2020年營養改善計劃資金進行了審計，發現違規上繳348萬元，違規使用結餘資金18萬元，虛列資金4.8萬元。
山西省山陰縣政府公布的數據顯示，2021-2022年，轄區內四所學校從營養改善計劃專項資金中，列支了衛生間改造、電費、食堂油款等24萬元。4個學校和2個單位違規擠占了26萬元專項資金。
食材采購環節也容易出現問題。
國務院審計報告透露，25個縣通過違規直接指定、設置不合理條款等方式，確定52家供應商向2605所學校供餐。78戶企業或個人通過違規借用資質、偽造資料、圍標串標等方式，中標35個縣的101個營養餐項目。
除了專項審計，各地也會對營養改善計劃資金使用進行績效評價。
2024年3月，甘肅省張掖市甘州區一家學校績效評價報告顯示，績效目標設定值與完成值存在稍許偏差。主要原因是，財政資金運行困難，無法及時支付資金。
“政府債務包袱沉重，財政自給率不足四分之一，非稅收入占比過高，收支矛盾突出。”甘州區政府2024年政府工作報告中寫道。
基層“三保”壓力增大，是學生營養計劃專項資金遭到挪用、套取的重要原因。審計過後，左支右絀的縣級財政如何償還套取、挪用的資金，將會成為新的問題。
一位在南方某省審計廳任職的工作人員告訴南方周末記者，地方政府挪用資金被審計部門發現後，因為整改要求，需要把資金悉數補回，但因為財力緊張，部分地方又出現了挪用其他資金來歸還挪用款項的情況。
此外，上述甘肅省張掖市甘州區學校績效評價報告寫道，由於勞務用工待遇水漲船高，學校食堂從業人員工資補助偏低。建議主管部門適度調整補助標準，以彌補食堂從業人員工資不足的矛盾。
張帆在調研中發現，在食堂工作的廚師，大多是來自農村的叔叔阿姨，有的還是學生家長，工資都不高，月薪1000元左右。
林敏也表示，學生的補貼金額一直在上調，但食堂工作人員工資沒怎麽漲，還是一千多元，很難招人，此前向縣教育局反映過，可能是財政壓力大的緣故，也沒有調整。
2024年以來，陝西、青海、河北等地開始對營養改善計劃實施自查自糾整治工作。
4月1日，甘肅省定西市安定區教育局微信公眾號顯示，全國農村義務教育學生營養改善計劃領導小組辦公室曾下發通知，要求開展營養改善計劃實施情況自查自糾工作。
根據陝西省政府公報，此次自查自糾包括六個方麵：資金撥付、資金使用、供餐模式、大宗食材采購及原輔材采購、供餐質量、其他方麵。
其他方麵主要指違規向學生收取夥食費，公職人員違規在供餐企業兼職取酬，以及就餐環境較差、浪費糧食、健康教育跟不上等。陝西省教育廳還公布了監督舉報電話及電子郵箱。