人民日報：權力過分集中於黨委，黨管了許多不該管的事

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人民日報：由於權力過分集中於黨委，黨管了許多不該管、管不好也管不了的事

林樾 林樾同學 2024年03月05日 22:09

【人民日報1987年11月27日 第5版 理論】

黨政不分、以黨代政是中國政治生活中的重要現實。長期以來，由於我們提倡黨的“一元化”領導，什麽事情都要黨來作指示，作決定，否則不能辦。在以奪取政權為目標的革命戰爭年代，這種做法，即實行黨的集中統一的“一元化”領導，是有必要的。但是，在社會主義建設時期，工作、任務、問題愈來愈複雜，黨的“一元化”領導、黨政不分、以黨代政的弊端就愈來愈暴露出來了。黨的十三大提出要進行政治體製改革，而實行黨政分開是政治體製改革的首要關鍵。那麽，什麽是黨政分開呢？在這一問題上，現在存在著種種不同理解。有人認為，黨政分開就是指黨的書記不兼任政府的行政首長，隻要這樣做了，黨政就分開了；有人認為，實行黨政分開，是指黨不再參與國家政權的建設了，對政府管理的各種事務，黨也不再作決定了；還有人認為，中國共產黨是執政黨，黨在國家政治生活中的領導作用是不能改變的，實行黨政分開根本就不可能。為了實行黨政分開，推進中國的政治體製改革，建設社會主義的民主政治，我們有必要從一些基本理論問題談起，分清什麽是黨，什麽是政府，它們在國家和社會生活中起怎樣的作用，這樣，我們就可以從理論上弄清黨政分開的科學涵義。

什麽是黨

　　我們這裏所說的“黨”，是指“政黨”。政黨不是從來就有的，而是社會經濟發展到一定階段的產物。中國古代的“黨”，是指“地方單位”，後來引申為指政治上互相協助的人群。所謂“黨人”、“朋黨”，通常指在政治上互相協助、對其他人往往采取“黨同伐異”態度的人群的一種稱呼，這和近代意義上的政黨是有區別的。近代意義上的政黨是一種社會政治組織，是不同階級或同一階級不同階層、集團在政治上利益的代表者的組織。政黨通常有三大特征：第一，政黨有自己的政治綱領或較係統的政治主張，政黨通過它們來向社會表明自己的政治立場、態度、觀點和看法；第二，政黨有自己的組織和紀律；第三，政黨要通過政治參與的途徑、通過取得或掌握國家政權組織來推行自己的政治綱領或政治主張。執政黨就是組織政府並掌握政府權力的政黨，它通過政府機構的日常活動來推行自己的綱領、政策、方針和主張。

　　在中國現代史上，中國共產黨、中國各民主黨派和中國國民黨有完全不同的政治綱領。中國的民主黨派是：中國國民黨革命委員會、中國民主同盟、中國民主建國會、中國民主促進會、中國農工民主黨、中國致公黨、九三學社和台灣民主自治同盟。這些政黨，大都是在抗日戰爭時期和反對國民黨反動統治的鬥爭中成立的，它們成立時期的政綱，主要是反帝愛國和要求民主，這同中國共產黨在新民主主義革命階段的綱領的要求是基本一致的。建國前夕，各民主黨派在總結曆史經驗的基礎上，修改了章程，決定以《中國人民政治協商會議共同綱領》作為各自的綱領，中華人民共和國成立以後，又以憲法和政協章程的總綱作為政治綱領。中國各民主黨派和中國共產黨長期合作的曆史，使我國形成了在中國共產黨領導下的多黨合作體製。

　　政黨同一般社會團體不同。社會團體有政治性團體（即社會政治團體或社會政治組織）和非政治性團體。企業家協會、圍棋俱樂部、物理學會、文學藝術界聯合會等通常是非政治性團體，而工會、共青團、婦女聯合會則是一般政治性團體。一般社會政治團體與政黨不同，它們通常不直接通過國家政權組織來推行自己的主張，而通常通過自己的活動來支持自己所擁護的政黨，或通過對國家政權組織施加影響來影響國家政治生活的進程。

政府的職能

　　政府通常有兩種涵義。廣義的政府是指國家政權機構，具有製定法律和執行法律的權力。政府包括國家立法機關、國家行政機關和國家司法機關。狹義的政府是指國家行政機關。在一些國家，政府有時還指國家行政機關的核心部分，即內閣。在我國，政府是指國家行政機關。國務院就是中央人民政府，是最高國家行政機關，地方各級人民政府是地方各級國家行政機關。

　　政府和黨的職能不同。政府的職能在於從事國家行政管理，即以全社會公認代表者的身體來處理全國或一個地區的日常的公共事務。在我國，根據憲法和法律的規定，政府有權規定行政措施、製定行政法規、發布決定和命令、領導所屬各部門和下級國家行政機關的行政活動，政府還有權編製和執行國家計劃和國家預算，領導和管理國家的各種行政事務。在世界各國，作為國家行政機關的政府和國家權力機關、國家立法機關的關係有不同的形式。在我國，全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關，作為國家行政機關的政府是國家權力機關的執行機關。政府的職能還在於執行國家權力機關的意誌。總之，政府是以全社會公認代表者的身份來從事國家行政管理的組織。同政府不同，一個社會團體的決定隻對這個社會團體的成員有效力，一個黨的決定同樣隻對這個黨的黨員有效力，但政府的行政措施、決定、命令卻對這個政府管轄範圍內的下級國家行政機關、企事業單位、政黨和社會團體以及所有公民有效力。有關國家行政機關、企事業單位、政黨、社會團體和公民對此都必須遵守和執行。政府所具有的這種行政手段，對整個社會有普遍的約束力和強製力。

　　用政治學的術語來說，執政黨是組織政府的黨（當然，執政黨在組織政府時，可以吸收其他政黨和非黨人士參加政府）。執政黨總是通過掌握政府的權力來推行黨的綱領、方針、政策和主張的。在有的國家，中央政府和地方政府不是由同一個黨執政，這就是說，中央政府和地方政府是由不同的政黨所組織的。在我國，中國共產黨是中國工人階級在政治上的先鋒隊，是無產階級先進分子自願組織起來的政治組織，它代表著中國人民的根本利益。中國各民主黨派是他們各自所聯係的一部分社會主義勞動者和一部分擁護社會主義的愛國者的政黨，他們擁護中國共產黨的政治主張，形成了中國特有的多黨合作體製。中國共產黨作為執政黨，可以吸收其他黨派和非黨人士參加政府。中國共產黨的一係列重大方針、政策、決定必須依照憲法的法律規定和程序轉變為國家的法律和政策，並通過政府來執行。在最近幾年，中共中央關於經濟體製改革的決定、關於第七個五年計劃的建議，都是通過憲法和法律規定的程序轉變為國家的法律、計劃、行政措施的。黨的十三大有關政治體製改革的決定，單純涉及黨的部分，可以由黨自己製定具體的辦法加以實施；涉及國家政治生活方麵的問題，同樣必須按照法定的程序轉變為國家的法律、政策和措施。例如，黨的十三大提出，為建立國家公務員製度，當前要抓緊製定國家公務員條例及相應的配套措施，組建國家公務員管理機構，籌辦國家行政學院。所有這些，都不可能直接由中國共產黨來執行，必須按照憲法和法律規定的程序，由全國人民代表大會或其常委會通過國家公務員條例，決定成立管理國家公務員的機構，由國務院對成立國家行政學院做出決定。

“黨政分開”是針對什麽提出來的

　　黨和政府在國家政治生活和社會生活中具有不同的職能，但長期以來，由於實行黨的“一元化”領導，黨在實際上起著直接行使國家權力、特別是行使政府權力的作用，即起著政府的作用。這種情況是在革命戰爭年代逐步形成和發展起來的。建國以後，這種情況仍然沒有得到改變。在許多地區、部門、單位，由於權力過分集中於黨委，黨管了許多不該管、管不好也管不了的事，黨的領導機構經常陷入繁重的行政事務中，經常對大量行政事務作出各種決定和指示。目前，從國務院到各級地方人民政府所屬的部、委、廳、局，絕大多數都設有黨組，黨組各自向批準它成立的黨的委員會負責，這種做法不利於政府工作的統一和效能。在許多地方黨委，通常設有若幹名分管政府工作的專職書記和常委，黨的機構中設有和政府機構重疊的“對口部”。黨的“分管書記”、“分管常委”、黨的“對口部”往往越過同級政府部門，直接向企事業單位、社會團體和下級政府部門下達具體的、行政性的指示。同樣，下級政府部門、企事業單位、社會團體往往直接向黨委中“分管書記”、“分管常委”請示匯報。在實際政治生活中，形成了兩套重疊的管理國家行政事務的機構。人們對這種現象已習以為常，以至今天提出黨政分開、劃清黨和政府的不同職責，不少人卻感到很不習慣。

　　黨政不分不僅表現在黨和政府的關係上，而且在黨和人民代表大會、司法機關、企事業單位和其他社會組織的關係上也有所表現。例如，在幹部人事製度上，我們長期實行的是由各級黨委組織部門集中管理黨、政府、人民代表大會、司法機關、企事業單位以至不少群眾團體的幹部的體製。又如，在黨和司法機關的關係上，也存在著程度不同的黨政不分問題。憲法明文規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的幹涉。”“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的幹涉。”但在實際上，在不少地區，司法機關、檢察機關往往難以獨立行使他們的職權。

　　在我國，黨政不分主要表現在黨和政府的關係上。黨和政府實行著兩種不同的領導製度。黨實行集體領導原則，從黨的中央委員會到黨的各級委員會，委員都隻有一票的權利，在進行選舉和決定重大問題時，必須遵循少數服從多數的原則。而對各級政府來說，憲法明文規定實行各級行政首長負責製。當政府成員在重大問題上有不同意見時，各級行政首長擁有最後決定權。當一個省委、市委 、縣委內設有分管政府工作的書記或常委時，政府的下屬部門實際上就麵對著兩重領導，一個是黨的負責人，一個是政府的負責人。所以，“黨政不分”的體製導致政府在進行具體行政事務的決策時，不能獨立地發揮作用，政令統一難以得到充分保證，憲法規定的首長負責製難以付諸實施。

“黨政分開”的科學涵義

　　在當代世界存在政黨的國家中，黨的係統和國家政權係統是兩個既有聯係、又有明顯區別的係統。任何政黨都要對全國性或地方性的重大事務進行研究和決策，但在不同政治體製中，黨在國家政治生活中的地位不同，黨的決策轉變為國家意誌的方式、途徑也不同。在我國，實行黨政分開，包含著以下幾個方麵的涵義：

　　一、黨政分開首先是指黨政職能分開。黨不是國家機關，也不是行政組織和生產組織。黨同政府、同其他國家機關、同企事業單位和社會團體之間，沒有組織上的上下級隸屬關係。黨的領導是政治領導，即“政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權機關推薦重要幹部”。黨還要領導黨的組織本身，包括領導在國家政權機關、企事業單位和各種社會團體中的黨員，管理黨務，通過黨組織的活動和黨員的模範作用帶動廣大人民群眾實現黨的路線、方針、政策。國家政權機關，包括國家權力機關、行政機關、審判機關和檢察機關，它們各有不同的職能。政府就是國家行政機關，它作為全社會的代表者處理公共行政事務。企事業單位不是國家政權機關，企事業單位中的黨組織應發揮監督保證作用，應支持廠長、經理或行政首長負起全麵領導責任。

　　二、各級黨組織要從具體的國家行政事務中解脫出來。當然，黨要對全國性和地方性的重大問題進行調查研究，提出自己的決策，但要通過憲法和法律規定的程序使自己的主張變為國家意誌，即變為法律、法規、行政措施和行政決定。中國共產黨作為執政黨，黨的領導人（不一定是黨的書記）出任政府的行政首長，不是以黨的領導人，而是以政府行政首長的身份來行使政府的權力。為了保證政府工作的統一和效能，理順黨和政府的關係，有必要逐步撤銷政府各部門中的黨組，各級黨委不再設立不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、黨委，與政府機構重疊的對口部門也應撤銷。

　　三、在幹部人事製度上，黨和國家政權機關的幹部實行分類管理。黨組織的領導人員和機關工作人員，由各級黨委管理。國家政權機關的領導人員和工作人員，也分別按國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關，實行分類管理。政府中的幹部分為政務類公務員和業務類公務員。黨中央和地方各級黨委，依照法定程序向人大推薦各級政務類公務員的侯選人，監督管理政務類公務員中的共產黨員。業務類公務員不實行任期製，他們是政府中的常任工作人員，任命不受同級黨組織意見的影響，也不再由同級黨委組織部門管理，他們將按照法律的規定任命，由政府係統的人事部門統一分級管理。

　　四、在法律、政紀、黨紀的相互關係上，黨的紀律檢查部門不處理法律和政紀方麵的案件，而應集中力量管好黨紀。黨對司法工作的領導，主要體現在為司法工作製定正確的方針，通過黨的組織和黨員模範地遵守和執行法律，維護法製的統一和法律的尊嚴。黨要支持司法機關獨立行使職權，法院、檢察院按憲法和法律的規定獨立行使審判權和檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的幹涉，也不受黨的組織和領導人的幹涉。

　　中國共產黨是我國社會主義事業的領導核心。進行政治體製改革的目的之一，就是為了改善和加強黨的領導，使黨的領導製度、組織製度、工作方式適應社會主義現代化建設事業的要求。實行黨政分開，正是為了達到這一目的重要措施。黨政不分、以黨代政的體製和黨政分開的體製的基本區別在於：前者的以黨的機構直接代替國家行政機關作決定、發指示，直接行使國家權力、特別是國家行政權力；後者通過擔任政府職務的黨的領導人來貫徹執行黨的方針政策，通過國家政權機關依法行使職權的方式來實現黨的政治領導。當然，實行黨政分開要有領導有步驟地進行。中央、地方、基層的情況不同，實行黨政分開的具體方式也應有所不同。按照黨的十三大的部署，鄉、鎮一級的黨政分開，可以在縣一級關係理順後再解決。總之，實行黨政分開，劃清黨組織和國家政權的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關、群眾團體、企事業單位和其他各種社會組織之間的關係，才能做到各司其職，並且逐步走向製度化。隻有這樣，我們的各級政權機構、各級政府才能更有效地工作，黨的領導作用才能更有效地發揮。