跳出“集權”思維，嚐試“兩權共享” ——我的政治改革思路

                     

我前幾天曾寫過一篇文章《中國不能搞憲政》，現在你們看到的這篇文章則是正麵闡釋中國應該走一條什麽樣的改革之路。文章的標題已經很明確：中國應該走“兩權共享”的改革之路。那麽，什麽是“兩權共享”呢？

“兩權共享”中的“兩權”，一個是指在整個行政係統中，對各級幹部的任免權，另一個是指對各級幹部的監察權。現在實行的體製是“集權體製”，即，某一級別的幹部，完全由其上級（或其上上級）來任免；對某一級別幹部的監察，也由其上級（或其上上級）所指定的部門來進行。換句話說，現在的集權體製是“兩權單享”，也就是任免權和監察權都由上級單獨享有。而我這裏所說的“兩權共享”的體製，最概括地說，就是：某一級別的幹部，分別由其頂頭上級、直轄下級、以及有關的平級幹部這三方來共同任免；對某一級別幹部的監察，也由其頂頭上級、直轄下級、以及有關的平級幹部這三方來共同進行。換句話說就是：我們把對幹部的“任免權”和對幹部的“監察權”拆分開，分別由上級、下級、左右平級這三方來共同享有。因此，“兩權共享”也可以說成是“兩權分解，三方共享”。顯然，它絕不同於集權體製（上級直接任命），也不同於普選體製（下級投票選舉）。

那麽，我為什麽提出這個方案？它有什麽好處？它能解決中國存在的實際問題嗎？它有實際的可行性嗎？……今天，我在這裏隻著重闡釋一下我提出這個方案的基本思路，闡釋一下這個方案的產生過程。至於這個方案的預期效果，我以後會另文闡釋。

 

• “兩權共享”體製是針對目前中國的問題而創設的

 

 目前的中國存在哪些重大問題？

首先，由於中國是行政係統占據主導地位，且大致上實行的是中央集權和中樞集權的體製，因此，最容易出現的問題（也是最危險的問題），就是最高領導層的決策出現重大失誤。道理很簡單，高度集權的行政係統的原則是一切行動聽指揮，中央發布了命令，全國各地都得執行。如果命令錯了，尤其是帶有方向性的命令錯了，損失不可估量。（古代的秦朝和隋朝之所以短命，就是因為秦始皇和隋煬帝的重大決策失誤。當代中國則有“大躍進”和“文革”等兩次重大決策失誤。）

其次，由於中國地域廣闊，人口眾多，各地情況千差萬別，但行政指揮非常講究統一號令，因此極易出現“全國一刀切”現象。即使基本正確的國策，在一刀切的情況下，也會導致局部地區或局部行業的重大損失。

同樣，由於中國這個行政型國家過於龐大，為防止分裂，不得不推行中央集權和中樞集權的體製，由此不斷導致行政係統內部縱向的上下猜疑和橫向的派係（山頭）紛爭，產生巨大的內耗。中國古代皇帝絕大部分精力都用在防止其下屬不忠（謀反）上麵，而行政官員們的絕大部分精力，也都用在如何搞好和上麵的關係、以及如何和其他同級的官吏明爭暗鬥上了（明爭主要源於分歧，暗鬥主要源於爭寵）。

最後，腐敗嚴重。我們這裏所說的腐敗是廣義的，它不僅包括以權謀私、貪汙受賄、官僚主義，還包括出於私心的瞞上欺下以及有意的不作為和有意的過度作為。

解決以上四個方麵的問題，就是我們進行政治改革和建立現代化的國家治理體係的根本目的。

有的網友可能問，你怎麽隻字不提“民主”、“自由”這些“普世價值”呢？中國現在最需要的是民主、自由啊！我這裏不便展開複雜的討論，隻簡單舉例分析一下“民主”的問題。首先，我們為什麽要實行民主？你會回答，因為有了民主我們就可以撤換領導。那麽，我們為什麽要撤換領導？你會回答，因為領導決策失誤，給我們帶來了災難。那好吧，我們現在清楚了，隻要達到了防止領導決策失誤這個目的就行，而不必非要把“民主”這個口號掛在嘴上。

那麽，如何解決“決策失誤”和“決策一刀切”？我們先來看一下前人的思路。由於誰也不是神，自然免不了決策失誤，於是有人想到了多黨製——你這個黨決策錯了，過幾年改選，換一個黨上台執政，就會把你犯的錯誤改過來。與之類似的另一個設想是，共產黨內公開分成兩個派係，一個派係在台上執政，另一個派係在台下監督，過幾年再改選一次。還有一個類似的設想是，實行普選製，每人一票；你犯了錯誤，過幾年一改選，就把你選下去，換另一個人來執政。最後還有一個辦法，就是實行“任期製”，做一個死規定，最高領導的任期為多少年，不管你幹的好不好，到期換人。

以上前人的各種改革設想和改革方案，或者成本太高，或者阻力太大，或者風險太大，或者實施的時機不具備，或者實施的條件不具備，或者不符合中國國情，等等。總之，最終或者得不到實施的機會，或者得到了實施機會但實際效果不佳。受篇幅限製，我們這裏對前人的方案就不做一一的具體分析了，而隻分析本文的“兩權共享”方案。

簡單說，我設想的“兩權共享”改革方案，是通過一種極低成本的“下級堅決執行上級正確決策、拒絕執行上級錯誤決策”，來達到防止“決策失誤”和避免“一刀切”的效果。下麵詳細闡述一下。

我們知道，現在的某一級領導是由其上一級的領導來任免，這樣的好處是可以保證政令暢通；壞處是一旦上麵的政令錯了，下麵也不敢不執行，因為拒絕執行的後果往往是被上級罷免。但如果簡單地改為，某一級的領導由其下麵的人來任免（無論是由下一級的中層幹部們還是由最底層的全體群眾來選舉，都一樣），則會造成上級領導或中央的政令即使正確也會無人聽，各級幹部都拚命討好下麵。在行政係統占優勢的社會，這顯然會造成“分裂”或本位主義（民粹主義）。

但假設，例如某個省長的任免，由1.中央、2.該省所轄的各市市長及該省政府所轄的各廳廳長、3.其他各省的省長這三方來共同投票決定，而這三方各自所占的票權大致相同（例如各占三分之一左右），且省長當選需50%以上的選票，那麽推測一下，大致會產生如下效果：

1/ 當上麵的政令基本正確（符合全國大多數省份實際）且符合本省實際時：該省長會堅決執行，因為這樣他會得到中央的那三分之一選票；也會得到本省直轄下級的三分之一選票；同時也會得到外省或多或少的選票（得票率遠高於50%）。

2/ 當上麵的政令基本正確（符合全國大多數省份實際）但不符合本省實際情況時：A、該省長堅決執行（概率很大），這樣他會失去本省的三分之一選票，但他會獲得中央的三分之一選票和其他多數省份的選票（得票率很可能高於50%，但承受良心壓力）。B、該省長拒絕執行（概率很小），並向中央和其他各省說明情況，這樣他會得到本省直轄下級三分之一的選票以及和自己情況類似的其他少數省份的選票，同時有可能失去中央的三分之一選票和其他多數省份的選票（得票率很可能低於50%，但無良心壓力）。

3/當上麵的政令基本錯誤（不符合全國大多數省份的實際），但卻符合本省實際情況時：該省長會堅決執行。因為這樣他可以得到中央的三分之一選票及本省的三分之一選票，同時大概率失去其他各省的三分之一選票（得票率大於50%）。

4/ 當上麵的政令半對半錯時：該省長會執行對的部分而擱置錯的部分，這樣他會得到本省的三分之一的選票，同時大概率得到其他省份那三分之一選票，且有50%的可能得到中央的三分之一選票（得票率高於50%）。

5/ 當上麵的政令完全錯誤時（不符合全國各省的實際）：該省長會拒絕執行或消極擱置。這樣他會得到本省的三分之一的選票，也會大概率得到其他省份的三分之一選票，同時失去中央的選票。（得票率高於50%）

 

可以看出，在1、3、4、5這四種情況下，我們已經在省級層麵防止了“決策失誤”或“決策一刀切”，並保證了全國的整體利益；而在2的情況下，雖然無法保證在省級層麵防止“一刀切”，卻可以在該省下麵的市級層麵上防止“一刀切”。因為對該省各市市長來說， 他們有積極性拒絕省裏下達（轉達）的中央的“錯誤指令”，而省長對其下屬——各市市長，也隻有三分之一的任免權，而無完全的罷免權。某個市長如果拒絕執行省裏下達（轉達）的中央的“錯誤指令”，他將獲得所轄各縣的三分之一選票，並獲得其他兄弟各市的三分之一選票，隻是大概率失去省長的三分之一選票。

總之，我們從改革各級行政領導（一把手）的任免方式入手，用“三方共享”的體製，達到了“四兩撥千斤”的效果——從根本上防止了重大的“決策失誤”和“決策一刀切”。也就是說，即使中央決策失誤，也不會導致全國性的重大災難。

（注：在緊急狀態下，我們可以恢複中央集權製。）

 

• “兩權共享”方案是借鑒西方的產物

 

“兩權共享”方案雖然非常簡單，但也不是我一拍腦袋就想出來的，而是仔細借鑒西方的曆史、西方的現實、以及西方的有關理論，又經過自己的一番思考而產生的。

首先，借鑒西方的曆史。西方的一人一票的普選製不是一下就蹦出來的，而是經過漫長的曆史發展。簡單說來，一開始是大富人有投票權，然後是中富人也有投票權，再後是小富人也獲得投票權，最後才是普通人獲得投票權。為什麽會如此呢？因為西方社會是市場係統占主導地位，誰有錢誰就有話語權，因此，他們的普選製度才會經曆這樣一個漸進的發展過程。考慮到我們中國自古就是行政係統占主導地位，誰的行政級別高，誰的話語權就大。因此，真要借鑒西方搞普選製的話，我們也不宜一上來就給所有的人以普選權，但可以考慮嚐試、摸索一下，先給省部級幹部有限的選舉權，再給地市級幹部有限的選舉權，再給縣級、鄉級幹部有限的選舉權……在兩權共享方案中，之所以不搞普選製，而僅僅讓各方、各級幹部享有一定範圍內的投票權，就是出於這樣的考慮。也就是先給各級幹部一定的民主、一定的自由，至於普通人的民主、自由，我們以後再逐步解決。

其次，借鑒西方的現實。比如，當代歐美比較成功的普選製，我們即要看它的形式，也要看它的本質。什麽是當下西方普選製的本質？它的本質就是：富人通過提供競選經費的方式掌握著何人可以成為總統候選人，窮人則通過自己手中的選票，掌握著哪個候選人能最終當選總統。結果就是：想成功當選者就必須即討好富人又討好窮人，兩方麵缺一不可。如果光討好富人，他就會在最終的投票中敗北；如果光討好窮人，他就會在競選過程中敗北（沒有富人提供競選經費）。換句話說就是，普選製這個形式，導致富人的力量（利益）和窮人的力量（利益）之間達成一種均衡，一種相互製約，從而保證了整個社會的大致和諧。明白了普選製這個相互製衡的本質，我們還必須考慮到中國的現實情況。中國的社會現實是：整個社會主要不是劃分為富人和窮人，而是主要劃分為發布行政命令的政府和服行政命令的廣大群眾，簡單說就是“官”和“民”兩大群體。而在整個官僚係統中，每個具體位置上的官員，相對於他的上級，他就是一個民，相對於他的下級，他就是一個官。舉例來說，比如某個省長，他必須服從的“官”，就是國家主席（總理），他就是國家主席的“民”；而該省長所直接指揮的“民”（必須服從他指揮的“民”）就是該省的各個市長和該省政府中的各個部門的廳長，對他們而言，這個省長就是“官”。再借鑒上麵說的西方總統的當選是“富人”和“窮人”之間的相互製衡，我們也應該讓省長的當選體現出上麵的“官”和下麵的“民”之間的一種相互製衡（利益均衡）。即：省長的當選要體現出“中央”（國家）和“地方”（各市）之間的一種利益均衡，也可以說是全體利益（國家）和局部利益（地方）之間的一種均衡。作為達成這種利益均衡的“普選”方式的一種形式，我就考慮：可由中央國家主席的代表和該省各地各個市長及省政府各個廳長的代表，來共同投票決定某個省長的任免。

最後再說一下我是如何借鑒西方的司法獨立的。我們知道，西方的司法獨立產生緣由是：兩個獨立的商人或兩個獨立的企業之間產生了經濟糾紛，怎麽解決呢？他們隻好去找一個和雙方都沒有關係的獨立的第三方來當裁判，來調解糾紛。長此以往，這個獨立的第三方裁判就慢慢發展成了一個獨立的司法係統，以滿足市場經濟中大量的解決經濟糾紛的需求。但在中國的具體的行政環境中，我想，如果“官”和“民”之間產生了糾紛，比如在國家主席（官）和某省的各個市長們、各個廳長們（民）之間就誰當該省省長最合適產生了糾紛，且彼此各擁有50%的選票，怎麽辦呢？我們如何去尋找獨立的第三方來調解糾紛呢？確實，在一個行政係統中，我們沒有絕對獨立的第三方，但我們可以找到相對獨立的第三方：那就是和該省平級的、且和該省較少直接利害關係的其他各省的省長們（對該省省長來說，他們既不是他的“官”，也不是他的“民”）。也就是說，我們可以借鑒西方的司法獨立，在投票決定誰最終當選省長時，似可考慮引入其他各省省長參與投票。也就是我們前麵所說的：某省省長的任免，由國家主席（官）為一方，該省各市長們與該省政府各廳長們（民）為一方，其他各省省長們（獨立人）為一方，三方共同投票來最終決定。

當然，不用說，汲取西方龐大普選製的成本因素的教訓，我們這種小範圍三方投票的方式（投票者不超過百人：中央一人，各省省長共三十多人，各市長、各廳長共五六十人），成本極低，可以忽略。

 

• “兩權共享”方案是借鑒中國曆史的產物

 

我們再來說一下借鑒本國曆史的問題。如果說知識分子們的主要問題是照搬西方（少數知識分子照搬儒家），那麽執政黨的主要問題就是照搬古人。現在的監察製度也好，中央巡視組也好，大力反腐也好，加強中央集權或中樞集權也好，都是在照搬中國曆史上反複使用過的方法。包括一會兒集權，一會兒放權；一會兒黨政分開，一會兒加強黨的領導，也都是在不斷重複自己幾十年的執政時期中所反複采用過的方法。其實，我們隻要抓住重點，挑出傳統思維，就可以從我們幾千年的曆史中一下抓住最重要的教訓，那就是：周製會導致分裂或本位主義（地方經濟封鎖），而秦製會導致僵化或腐敗（最終會導致農民起義）。那麽，我想，我們為什麽不能考慮一下集兩者之長而避兩者之短的半周半秦的製度呢？周製是地方官由地方自己任免，秦製是地方官由中央任免，那麽我們為什麽不可以嚐試一下地方官由中央和地方共同任免呢？這個道理很簡單呀，幾十個人在一起投票實施起來也很方便呀。“兩權共享”的方案，其實質也可以說就是一種半周半秦的製度。如果說過去剛建國時需要集權，那麽，現在就已經到了可以實施並且應該實施半周半秦製度的時候了。當然，也到了我們知識分子應該向執政黨指出這條可行之路的時候了。

其次，在競聘候選人的資格上，我也借鑒了中國曆史上的經驗。例如，在“兩權共享”的三方投票的機製中，競聘甲省省長的候選人應該如何產生呢？在中國曆史上，官員候選人的產生，無非是兩種辦法，一種是推薦製，如著名的九品中正製；還有一種就是自薦+考試，也就是實行了上千年的科舉製。曆史經驗告訴我們，科舉製相對來說更好一些。再仔細考察一下科舉製，雖然是自願報名（自薦）參加考試，但在資格上還是有所限製的。比如隻有通過了秀才的考試，你才能進一步參加舉人的考試；隻有通過了舉人的考試，你才有資格進一步參加進士的考試，等等。再結合中國曆史上異地任官的經驗，因此，我就想，我們在實行三方共同投票任命甲省省長時，就可以同時規定：競聘者必須至少已經當過市長，且目前不在甲省任職。也就是說，競聘者必須是乙省或丙省等省的市長才行。

總之，無論是從解決實際問題出發，還是從借鑒西方出發，或從借鑒中國自身曆史出發，殊途同歸，我們都得到了一個相同的結論，即：行政係統某個崗位一把手的任免，應該由該崗位的上級、下級、平級這三方來共同投票決定，也就是任命權由“三方共享”。而候選人則應從其他地方的、比該崗位低一級的幹部中自薦產生，也就是“次級自薦，異地競聘”。

同樣的道理，對一個幹部的監察權，也應該采取上、下、左右，三方共享的方式，其中的道理這裏我們就不贅述了。