棘手的政權更迭

川普政府以極其輕微的代價生擒委內瑞拉總統馬杜羅，並將馬杜羅夫婦順利押回美國關進監獄（下圖 abc）。由馬杜羅的副手代任總統的委內瑞拉政府似乎比較配合美國政府。於是，政權更迭在坊間重新成為熱門詞。用‘重新’這個詞，是因為美國不乏以政權更迭來解決問題國家的先例。但是追溯曆史，美國主導的政權更迭在近期的記錄中大多以災難告終，因此應極其謹慎地對待。阿富汗、伊拉克和利比亞的案例表明，推翻一個政府遠比建立一個穩定、合法的繼任者容易得多；缺乏可信的政權更迭後計劃往往會導致混亂、曠日持久的衝突或國家崩潰。即使政權更迭在軍事上取得成功，其造成的人員傷亡、經濟損失和政治代價也往往與收益不成比例。

曆史上，最成功的政權更迭案例是二戰後的德國和日本。之所以成功，是因為這兩個國家戰敗後社會凝聚力強，並且長期處於美國的占領和國家重建之下。相比之下，冷戰期間，美國通常避免對擁有核武器的對手進行直接的政權更迭，而是選擇遏製政策，這最終間接導致了蘇聯的內部崩潰。其他一些嚐試，例如古巴豬灣事件和1989年巴拿馬幹預行動，凸顯了軍事力量的風險、代價和局限性。即使是常被視為成功的巴拿馬行動，其規模也較小、實力較弱，且對美國而言更為熟悉.但即便如此，行動仍然代價高昂且困難重重。這些經驗塑造了美國早期的克製態度，例如1991年決定不推翻薩達姆·侯賽因政權。

9·11事件後，這種克製態度有所動搖。阿富汗和伊拉克的政權更迭導致了漫長而昂貴的國家重建工作，結果喜憂參半甚至適得其反；而利比亞的案例則表明，推翻一個政權而不考慮後續後果的危險性。這些案例共同強化了這樣一個教訓：政權更迭非但沒能解決問題，反倒往往使問題惡化。盡管有這樣的曆史，政權更迭問題在美國關於委內瑞拉、加沙、伊朗以及可能還有古巴的辯論中再次出現。在委內瑞拉問題上，川普政府尋求的是政策變革和經濟影響力，而非全麵政權更迭，盡管其目標仍然不明朗。在加沙，以色列和美國的目標是結束哈馬斯的統治，但由於缺乏可行的政治替代方案，這一努力收效甚微。伊朗的情況則有所不同，內部壓力可能導致政權更迭，但美國的幹預可能會引發民族主義反彈並造成意想不到的損害；有條件的經濟激勵措施或許更為有效。

因此，必須區分對內部力量驅動的政權更迭做出反應和主動將政權更迭作為一項政策。後者應屬罕見，且僅當美國願意並能夠長期投入大量資源，且存在可行的替代方案時才應采取。總而言之，華盛頓應優先支持本土變革的出現，而不是試圖從外部操縱政權更迭。以上是美國外交關係委員會(Council on Foreign Relations)名譽主席哈斯（Richard Haass）針對一月初川普政府抓捕委內瑞拉總統馬杜羅夫婦後，發表他關於政權更迭的觀點。哈斯是在一篇題為《The Trouble With Regime Change》的文章中分享他的觀點。這篇文章登載在1月14日的《外交事務》網上。以下為該文的主要內容。

政權更迭可以采取多種形式。它可以由內部力量、外部力量或兩者共同推動。當政權更迭由外部力量推動時，通常會伴隨國家建設，即集中精力推行一項旨在實現預期目標的計劃。或許此類策略最成功的案例發生在二戰之後。當時，美國與其盟國攜手，決定對德國和日本的治理和發展方向進行根本性改革。其目的是確保兩國不再對其所在地區乃至世界構成威脅。而日漸逼近的冷戰又增添了另一個目標，即在政治、經濟（以及最終的軍事）方麵改造兩國，使其能夠為應對蘇聯的挑戰做出實質性貢獻。這些努力取得了顯著的成功。日本和德國都發展成為強大的民主國家和經濟強國，並融入了美國主導的西方聯盟體係。隨著時間的推移，它們也被允許甚至鼓勵組建現代化軍隊。兩國都曾遭受過徹底的失敗，這在一定程度上促進了這一進程，因為它們都是組織嚴密、高度同質化的實體。然而，它們的成功轉型仍然需要美國長期的軍事占領以及華盛頓對它們政治重建的深度參與。

大約在同一時期，美國拒絕了蘇聯政權更迭的呼籲。曆屆美國政府都認為，在核時代，推行這一被其支持者稱為“rollback”的方案 - 即以民主資本主義製度取代共產主義製度 - 風險太大。因此，華盛頓轉而采取了更為謹慎的政策，其主要設計者、外交家喬治·凱南將其描述為“長期、耐心但堅定而警惕地遏製俄羅斯的擴張傾向”。美國外交政策的目的是影響莫斯科的外交政策，而非改造蘇聯本身。在長達四十年的冷戰期間，遏製政策卓有成效。蘇聯的影響力得到了有效控製。事實上，遏製政策的效果甚至超出了預期，因為它為蘇聯政權更迭奠定了基礎（下圖 Sutori）。

從某種意義上說，遏製政策的收緊並非完全依靠西方的直接努力，而是更多地依賴於間接手段，例如北約的團結以及美國在經濟和軍事上的優勢。然而，更重要的是，蘇聯內部的力量促成了政權更迭，尤其是民族主義的興起和戈爾巴喬夫的政策。戈爾巴喬夫加速推進政治改革，並且不願動用武力鎮壓國內或所謂衛星國的異議，最終宣告了蘇聯長達七十年的共產主義實驗的終結。冷戰期間還發生過許多其他政權更迭的嚐試，其中許多是由中央情報局實施的。或許最臭名昭著的事件莫過於1961年豬灣事件，那次行動構思拙劣、執行不力，旨在推翻古巴的共產主義政權。這是一次早期且令人羞辱的教訓：挑起政權更迭的企圖可能會以慘敗告終 - 尤其是在目標明確且根基穩固的情況下。

抓捕巴拿馬的諾列加  

1989年美國幹預巴拿馬，是拉丁美洲政權更迭的又一次嚐試，近來備受關注，部分原因是人們認為它與近期委內瑞拉的事件有相似之處。當時，老布什政府試圖推翻（並隨後逮捕）巴拿馬強人諾列加（下圖 facebook）。諾列加和馬杜羅一樣，都參與了毒品走私，並且宣布自己敗選的選舉結果無效。但就巴拿馬而言，布什此舉還與一名美國軍人在巴拿馬被殺有關，以及擔心諾列加會危及其他美國人員和巴拿馬運河的安全 - 巴拿馬國民議會宣布進入戰爭狀態更加劇了這種擔憂。 諾列加被美國拘留後，華盛頓成功地扶持了被宣布無效的選舉的獲勝者吉列爾莫·恩達拉上台。但值得注意的是，當時美國在巴拿馬駐紮了超過25000名士兵，擁有強大的外交和商業存在，並且由於美國修建的運河，美國在該國扮演著長期且被廣泛接受的角色。此外，還應考慮到巴拿馬的麵積不到委內瑞拉的十分之一，人口也隻有委內瑞拉現在的十分之一。巴拿馬的武裝力量薄弱且人數稀少，並且內部存在許多反諾列加派係。

然而，巴拿馬的政權更迭並非易事，也並非毫無代價。美軍傷亡慘重，數百人喪生，其中包括23名陣亡軍人。抓捕諾列加以及妥善結束行動的種種困難令人沮喪和尷尬。這次行動也暴露了深入他國腹地開展軍事行動的挑戰，即便巴拿馬這樣一個相對友好且麵積不大的國家也不例外。這一切都讓布什政府對這類行動保持警惕。正如參謀長聯席會議主席科林·鮑威爾不斷提醒他的同僚們的那樣，政權更迭並非軍事任務。武裝部隊可以奉命摧毀目標，甚至抓捕或擊斃外國領導人，但他們不能被要求用更符合華盛頓心意的政權取代現有的政治體製。這需要動用美國的一切軍事力量，並且在很大程度上取決於目標國家的性質以及替代政權的實力。此外，要求軍隊在遠離戰場、靠近人口稠密地區的居民區作戰，會導致大量傷亡和難以預料的結果。正是這種謹慎，在很大程度上促使布什在1991年海灣戰爭的戰場階段接近尾聲時，沒有向巴格達進軍。

阿富汗、伊拉克和利比亞 

然而，隨著時間的推移，這種謹慎逐漸消退。9·11事件後，由於塔利班拒絕交出對恐怖襲擊負責的基地組織領導人，美國中央情報局和美軍與阿富汗部落武裝聯手推翻了塔利班政權。隨後，美國在組建繼任政府、重建國家、建立軍隊、開展婦女教育等方麵發揮了重要作用。這是一個典型的國家重建案例。塔利班的死灰複燃以及阿富汗政府和社會普遍存在的腐敗和分裂，阻礙了這一重建進程。20年後，經過2000多名美軍士兵陣亡，另加2萬多名美軍士兵傷亡和耗資數萬億美元之後，美國最終改變了策略。因為無法擊敗塔利班，和平談判也不行。川普1.0政府簽署了一項協議，實際上是將阿富汗拱手給了塔利班，而拜登政府則執行了這項協議。在被趕出喀布爾二十年後，塔利班成功地完成了政權更迭（下圖 CNN）。

伊拉克是政權更迭失敗的另一慘痛例證。喬治·W·布什政府對在一個長期被殘暴獨裁者統治、社會嚴重分裂的地區實現和平過渡到民主的前景過於樂觀。它也低估了曾經備受擁戴的解放者會如何迅速變成不受歡迎的占領者。此外，布什政府犯下了太多錯誤。它解散了伊拉克軍隊，並禁止大多數前政權官員和工作人員與繼任政府合作，從而造成了權力真空。就像在阿富汗一樣，國家重建付出了慘重的生命和金錢代價。

2011年，利比亞的幹預行動則成為了另一個典型案例：不要在沒有後續計劃的情況下，貿然采取可能導致政權垮台的行動。如果說小布什政府在伊拉克是行動過度，那麽奧巴馬政府在推翻卡紮菲政權後在利比亞澤則行動不足。如今，利比亞已淪為準失敗國家。政權更迭可能會使糟糕的局麵雪上加霜，或者隻是換了一種糟糕的方式。

在委內瑞拉的尷尬 

經曆了這些災難之後，人們原本以為華盛頓會在很長一段時間內避免政權更迭。但如今，委內瑞拉、加沙和伊朗這三地的局勢發展，又將政權更迭問題擺上了台麵。古巴則有可能成為第四個。委內瑞拉目前最受關注，這頗具諷刺意味，因為川普政府在委內瑞拉的所作所為顯然並非政權更迭 - 至少目前還不是。事實上，川普政府似乎正在走一條與小布什政府在伊拉克的做法截然相反的道路。美國沒有向委內瑞拉部署軍隊，沒有解散軍隊，也沒有大規模解雇政府工作人員。此外，川普政府也沒有像老布什政府在巴拿馬那樣，扶植合法選舉產生的政府上台。推動民主並非川普政府的優先事項，盡管它或許也考慮過，因為任何在委內瑞拉推行民主的嚐試都將引發大規模內戰。委內瑞拉目前的情況是領導層更迭（馬杜羅被副總統德爾西·羅德裏格斯取代 下圖 Instagram），以及美國公司獲得委內瑞拉石油資源並由美國政府監管石油銷售的努力。川普政府還向委內瑞拉施壓，要求其擺脫與中國大陸、古巴、伊朗和俄羅斯的密切聯係。川普在描述其在委內瑞拉的目標時前後矛盾；有時，他的言論似乎表明其最終目標是政權更迭。“基本上，我們會一直控製委內瑞拉，直到實現真正的權力交接，”他在馬杜羅被捕當天說道。但美國不僅缺乏控製委內瑞拉的手段，也缺乏這種意願。川普長期以來都對政權更迭和國家重建抱有抵觸情緒；事實上，公眾對阿富汗和伊拉克的不滿是他政治崛起的部分原因。

然而，如果由於民族主義的複興或政權內部的權力鬥爭導致預期的政策變革未能實現，接著將會發生什麽，目前尚不明朗。川普最初威脅要發動第二波襲擊，但他將麵臨一個兩難困境：如何在不承擔相關風險和代價的情況下獲得政權更迭帶來的好處。更明智的做法是將美國所有形式的援助與委內瑞拉政府推行其期望的政策變革掛鉤，包括讓反對派參與政治進程。

即將倒下的多米諾骨牌   

加沙可能會是另一個政權更迭政策出現的地方，盡管對此隻可言傳。以色列和美國的共同目標是結束哈馬斯對加沙的控製。自2023年10月7日哈馬斯發動恐怖襲擊以來的兩年多時間裏，以色列在華盛頓的支持和協助下，動用了大量軍事力量來實現這一目標，包括占領了加沙的大片地區（下圖 The Atlantic）。哈馬斯的軍事實力因此遭到大大削弱，雖然它仍然保持著巴勒斯坦最強大的實力。換句話說，以色列一直奉行一種攻擊哈馬斯並迫使其解除武裝的戰略，然後才考慮推進政治進程。以色列拒絕在加沙地帶建立一個能夠凝聚當地民眾的替代性政治實體。相反，以色列阻止巴勒斯坦權力機構發揮任何實質性作用，以免助長巴勒斯坦民族主義。以色列也未能提出任何有意義的政治倡議來激勵巴勒斯坦人與猶太國家和平共處。在這種情況下，政權更迭之所以失敗，部分原因在於沒有引入任何國家建設的舉措。在這種情況下，政權更迭不太可能實現。川普政府最好重新考慮其對以色列做法的近乎無條件的支持。

伊朗的情況比較特殊。現行政治體製於1979年通過政權更迭上台，當時巴列維的世俗威權統治被政治-宗教聯合領導所取代。這一過程源於內部：效忠或與阿亞圖拉·魯霍拉·霍梅尼結盟的勢力不斷壯大，直至國家安全部隊不再願意冒著生命危險去維護巴列維政權。美國的卡特政府試圖阻止政權更迭，但其立場搖擺不定、前後矛盾，最終收效甚微。近半個世紀後的今天，伊斯蘭政權麵臨著來自國內民眾的壓力。全國各地爆發抗議活動，主要原因是日益加深的經濟危機，而美國主導的製裁更是雪上加霜。該政權的回應是象征性的改革和日益嚴厲的鎮壓；川普曾表示，如果該政權“像往常一樣暴力殺害和平示威者，美國將出手相救。我們已經做好充分準備，隨時可以行動。”這條紅線已被突破，但迄今為止，川普政府卻TACO了。

伊朗國內大多數民眾以及許多鄰國都歡迎政權更迭。美國對與伊朗軍方和宗教政權相關的目標發動襲擊，或許會增加該政權垮台的可能性，但也可能引發民族主義反彈。此外，美國的言行還可能加劇伊朗國內的衝突，使反對派麵臨更大的風險，而美國卻無力直接保護他們。如果能向反對派提供技術援助，使其能夠在當局封鎖網絡的情況下使用互聯網，將會有所幫助。盡管如此，我們必須承認，政權更迭是否即將發生，以及一旦發生將會帶來怎樣的後果，目前遠不明朗。即便如此，美國明智的做法是製定一項適用於任何伊朗政府的政策，以激勵其實現期望的變革：即，如果伊朗同意停止其核武器計劃、停止在該地區使用暴力代理人以及停止鎮壓本國公民，華盛頓將準備減少製裁，而製裁的緊弛取決於伊朗行為改變的程度。

主動出擊還是被動響應 

在接下來的幾個月裏，華盛頓必須明確區分兩種政策：一種是應對正在進行的政府首腦更換，另一種是主動尋求政權更迭。展望未來，美國或許需要對伊朗和古巴政權因內部因素而崩潰的情況做出反應，就像它在1979年對伊朗和1991年對蘇聯所做的那樣。一旦這種情況發生，美國需要考慮的是如何最好地運用傳統的外交政策工具來影響最終結果。最佳方案是在滿足特定條件的前提下提供實質性的經濟援助，但鑒於伊朗對美國利益構成的諸多威脅，美國在伊朗問題上也應做好準備，支持反對派並削弱伊朗政府。

政權更迭作為一項既定政策，其本質截然不同。應該謹慎對待政權更迭這一選項，且隻有在諸多問題得到解答之後方予以考慮。政權更迭是否可行？與其他優先事項相比，華盛頓是否有能力支持它？是否存在更可取更可行的政治替代方案？美國是否準備好長期介入並為此付出巨大代價？這種介入是否會對目標國產生決定性影響並受到其歡迎？這些問題很少能得到肯定的答案。因此，華盛頓與其費力製造變革，不如將重點放在對其他國家變革的響應和支持上。好消息是，如果美國能夠以自律和決心相結合的方式行事，那麽在多個領域都可能出現支持深遠政策變革乃至政權更迭的機會。

* 本文作者理查德·哈斯（Richard Haass）是美國外交關係委員會(Council on Foreign Relations)名譽主席、Centerview Partners 高級顧問，也是 Substack 每周通訊《家與遠方》(Home & Away)的作者。

參考資料

Hass, R. (2025). The Trouble with regime change. FOREIGN AFFAIRS. 鏈接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/trouble-regime-change