國華的世界
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在極短的時間內，川普第二屆政府就顛覆了二戰結束以來指導國際秩序的許多準則 - 川普總統迅速重新定義了美國在北約的角色，同時質疑美國對歐洲和日本的國防保障，甚至質疑美國與“五眼聯盟”（澳大利亞、加拿大、新西蘭和英國）的情報共享。在聯合國，美國站在俄羅斯和其他昔日對手（如白俄羅斯和朝鮮）一邊，並反對幾乎所有傳統的民主盟友（下圖 facebook）。歐洲官員們忙於應對美國的這種政策劇變，開始思考他們是否需要發展自己的核威懾力量，以及華盛頓是否會繼續在歐洲大陸駐紮美軍。
然而，與這些安全考慮同樣重要的是，川普2.0政府拒絕接受美國付出巨大努力打造的條約、組織和經濟機構。川普在其第二任期的第一天就發布行政命令，退出聯合國巴黎氣候協定和世界衛生組織，並暫停所有美國對外援助90天。2月初，他下令對美國加入的所有國際組織和“美國加入的所有公約和條約”進行為期180天的全麵審查。而且，可能還會有更激進的舉措：美國傳統基金會（Heritage Foundation）為川普第二政府製定的藍圖“2025項目”已經預見了川普的多項政策，該項目呼籲美國退出國際貨幣基金組織 (IMF) 和世界銀行，而這兩個組織是美國幾十年來一直堅定引導的全球發展和經濟穩定的基石。
川普政府執政後的一係列行動及其對世界的衝擊表明，戰後秩序正在崩潰。川普政府放棄美國領導地位，似乎標誌著美國主導地位和仁慈霸權的終結。但曆史學家羅伯特·卡根等人指出，美國超級大國地位的喪失，可能會讓世界變成一個混亂的叢林。川普政府有可能以赤裸裸的實力破壞全球穩定，使美國、中國大陸、俄羅斯和其他國家得以劃分各自的勢力範圍。在這樣的世界裏，戰爭可能會更加頻繁，而美國此前的親密盟友，無論它們在歐洲還在亞洲，都可能容易受到直接脅迫。當然，這種崩潰並非注定會發生。舊秩序很可能正在消失，但這是否會導致混亂和衝突，也取決於其他許多國家，迄今為止這些建立在舊秩序基礎之上的國家仍然維護著既有的製度。
英國牛津大學全球經濟治理教授武滋（Ngaire Woods）投書《外交事務》認為，即便沒有美國的領導，國家間合作仍可通過多種方式繼續有效進行，甚至成為製約華盛頓單邊行動的力量。為實現和加強不包括美國的世界各國彼此之間的合作，牛津大學的武滋教授指出，包括歐洲國家、日本以及亞洲及其他地區的其他夥伴在內的戰後秩序的核心成員，必須予先聯合起來。武滋教授告誡這些國家不能消極懈怠地被動應付川普的退群損友行動，否則可能被各個擊破。武滋教授稱川普政府正在迅速采取行動，重新設定美國的訴求，並繞過長期確立的多邊安排來實現其自私目標。武滋呼籲其他國家也必須同樣迅速地采取行動，保護和發展這些結構，這些國家現在比以往任何時候都更需要這些多邊結構。下麵是牛津大學武滋教授題為《Order without America》文章的主要內容。
國際秩序與霸權國家
在標準的國際關係理論中，秩序需要一個強大的霸權國家來維護。該霸權國家願意運用其超強的軍事和經濟實力來維護規範國家間互動的規則、標準和製度。這一霸權穩定理論經常被用來解釋維和20世紀20年代和30年代歐洲秩序會崩潰，因為當時沒有一個國家既願意又能夠承擔維護既有秩序：英國願意但無能力，美國則具備能力但無意願，但沒有任何單一國家能夠兩者兼顧。相比之下，二戰後，在共產主義全球威脅的驅動下，美國既有意願也有能力維護秩序（下圖 WWI MUSEUM）。應用於當今世界，該理論認為，心有餘而力不足的美國選擇退出其參與創建的國際條約和組織，後果將會是現存國際秩序的崩潰。
然而，政治學家基歐翰（Robert Keohane）在20世紀80年代曾指出，霸權穩定理論僅僅關注“供給側”：強國提供合作條件的意願。但需求側也同樣重要 - 許多國家，包括絕大多數缺乏主導力量的國家，都支持各種形式的多邊合作以確保自身利益。這種需求的存在是因為在一個充滿競爭、不確定性和衝突的世界裏，大多數國家都認識到，臨時性的逐筆交易外交不太可能成功。這類交易往往有利於強國，從而導致類似川普對加拿大和墨西哥等弱國采取的那種強製性行為。因此，即使在沒有霸權的情況下，各國也可能尋求建立集體機構來匯集力量，構建抵禦不穩定的壁壘，並獲取在達成一定程度的合作時產生的互利。這一洞見就為沒有美國參與的秩序帶來了可能性。
回溯曆史，沒有霸權參與的國際秩序是可行的：1814-1815年歐洲列強為建立一個初步秩序齊聚維也納會議，並由此誕生了包括奧地利、法國、普魯士、俄羅斯和英國的“歐洲協調”（Concert of Europe）。“歐洲協調”下的外交合作與均勢結合維持了秩序，直到克裏米亞戰爭和德意統一打破了這一秩序。更早的漢薩同盟，則是北歐城市在13世紀為保護和促進其貿易利益而建立的聯盟。它非常成功，繁榮了數百年。
自二戰以來，盡管華盛頓在整體秩序中占據著霸權地位，但除美國之外，也出現了一些以需求為導向的國家集團之間合作的突出例子，如歐盟。即使麵對美國對保護主義的擔憂，歐洲國家仍成功地將其經濟體組織成一個龐大而強大的集團（下圖 dhsworldgeo/Britannica）。因此，歐洲擁有強大而持久的機構，包括集體金融資源，例如歐洲中央銀行和歐洲投資銀行，它們如今在國際事務中擁有重要影響力。隨著歐洲國家在美國外交和貿易政策劇烈變動的背景下擴大公共投資以應對全球多重危機，歐元或將成為美元之外一個頗具吸引力的全球儲備貨幣替代品。
另一個在沒有霸權的國家間合作的突出例子是石油輸出國組織（OPEC），該組織包括非洲和中東的主要產油國以及委內瑞拉。自1960年成立以來，OPEC經曆了成員倒戈、內部價格戰以及經常性的配額欺詐行為，但它仍然賦予了一群資源豐富、缺乏強大軍隊或經濟多元化的國家權力，使其能夠左右全球事務，並在世界各國資本中占據優勢。自2022年俄羅斯入侵烏克蘭以來，該組織成功地協調了其成員國以及組成OPEC+的其他十個國家之間的生產配額，以穩定和維持高油價，為其成員國帶來了超過一萬億美元的總收入。
另一個較為寬鬆的需求驅動型多邊組織是“金磚國家+”。金磚國家創立於2009年，創始成員包括巴西、俄羅斯、印度和中國大陸，如今已發展到十個成員國的“金磚國家+”。盡管一些人認為，金磚國家+試圖為西方主導的國際金融機構提供替代方案，但降低風險的共同利益才是維係該組織凝聚力的關鍵。例如，許多“金磚國家+”成員國擔心，對美元和美國主導的國際機構的依賴使其容易受到脅迫和製裁。他們創建了一些機構，希望能增強自身韌性，其中包括新開發銀行。截至2022年底，新開發銀行已批準為“金磚國家+”國家和其他新興經濟體的96個項目提供超過328億美元的貸款。
這些案例都表明，擁有共同利益或需要保護自身免受共同風險影響的國家能夠自行做出有效安排。如果川普政府決定退出國際機構，違背美國的承諾，並無視既定的外交規範，這並不意味著其他國家無法創建並維持談判和協議的框架。事實上，世界可以通過多種途徑從美國主導的機構、條約和聯盟過渡到由其他國家塑造的框架。
建設更好的銀行
在沒有美國的情況下，世界其他國家能夠維持多邊合作的最有前景的領域之一是國際開發。1944年，美國在布雷頓森林體係中開始構建戰後經濟秩序，其關鍵支柱包括創建國際貨幣基金組織和世界銀行，以及隨後將美元指定為世界儲備貨幣。從那時起，美國的政策主導了這兩個機構及其應對經濟危機的方式。但川普2.0政府已經展現出對許多國際機構的敵意，一些接近總統的政策分析人士呼籲大幅削減甚至終止美國對國際貨幣基金組織和世界銀行的支持（下圖 tcf/Linkedin）。
如果華盛頓真采取如此極端的舉措，世界經濟秩序並不一定會的崩潰。相反，這些舉措可能會促使其他國家重新思考體製框架，要麽重塑現有組織，要麽尋找替代方案。想想世界銀行及其貸款機構 - 向最貧窮國家提供資金的國際開發協會，以及向中等收入國家提供貸款和發展政策建議的國際複興開發銀行。國際開發協會的有效性毋庸置疑：它能夠以比單個國家單獨行動低得多的成本提供援助。一個國家每投入一美元，國際開發協會就能籌集近四美元，並將其貸給最需要的國家。該機構之所以能夠實現這種乘數效應，是因為它通過國際資本市場借款、償還給國際開發協會的過往貸款以及國際複興開發銀行的利潤轉移來加強各國的直接貢獻。
如果美國停止資助國際開發協會的話，其他捐助國就需要迅速加大提供資金的力度，而這些國家也確實有很強的戰略動機這樣做。得益於美國主導的世界銀行本身的權力結構，多年來美國都可以根據自身利益調整國際開發協會的貸款，但華盛頓在國際開發協會的主導地位卻與其捐款額不成比例。在該機構2021年12月達成的上一次增資中，美國僅貢獻了總資金的14.89%，僅略高於日本的14.63%。相比之下，歐洲國家加起來的捐款額超過了50%。其他重要捐助國包括中國大陸（5.62%）、加拿大（5.04%）和沙特阿拉伯（2.98%）。如果美國停止捐助，其他捐助國將有機會糾正這種美國一家獨大的不平衡，並要求在該機構如何使用資金方麵擁有更多直接的發言權。
當然，美國會抵製任何影響力的喪失。川普政府很可能會試圖加強對國際開發協會和國際複興開發銀行的控製，即便它大幅削減了自身的捐款。川普政府可能會對每個組織的負責人，甚至工作人員施加巨大壓力，迫使他們聽命於華盛頓。此前，兩名哥倫比亞工作人員的外交簽證被吊銷，並被美國移民局拒絕入境，而川普政府則施壓哥倫比亞政府，要求他們接受載有被驅逐者的美國軍機（下圖 ABC News/Reuters）。世界銀行已不得不警告其部分工作人員不要途經美國。
盡管如此，通過共同行動，其他捐助國自身也擁有巨大的影響力。它們絕不能自動接受美國強加的任何新條件，也不能讓這些機構的負責人自生自滅。它們也不應該簡單地放棄世界銀行或任其衰落。相反，這些國家必須向川普政府明確表示，美國要麽通過捐款來維持其影響力，要麽失去它。而且它們擁有這樣做的手段：根據世界銀行的規則，如果一個成員國未能履行其對世界銀行的任何義務 - 即使它是最強大的成員國 - 隻要其他國家構成簡單多數，並行使總投票權的多數，就可以暫停該成員國的會員資格。
更激進的做法是，美國可能完全退出世界銀行，正如“2025項目”所呼籲的那樣。歐洲國家、日本和其他國家現在就需要為這樣的結果做好準備。根據世界銀行的創始章程，如果主要捐助國決定退出，該組織的總部必須遷至“持股最多的成員國領土”。這很可能意味著將世界銀行遷至日本，此舉可能為建立一個更緊密參與決策的成員國聯盟奠定基礎。例如，在日本的領導下，世界銀行可以在其最大的付費中等收入客戶國（例如巴西或印度）的領土上設立國際複興開發銀行的主要分支機構；它還可以將國際開發協會的主要分支機構設在歐洲（該機構許多最大捐助國都位於歐洲）或非洲，以便更靠近其主要借款國。同樣，中國也可以設立一個專門用於可持續能源融資的主要分支機構。它可能與北京的亞洲基礎設施投資銀行並列，後者已經與世界銀行進行了廣泛的聯合融資。
簡而言之，美國退出將導致世界銀行不可避免的重組，這可能為該機構的強化提供契機。通過妥善規劃，世界銀行成員國可以確保該銀行繼續運作並維持其多邊性質。這種轉型也可能成為其他國際機構如何適應不再由美國主導的秩序的樣板。
* 本文作者武滋（Ngaire Woods）現任職英國牛津大學，擔任全球經濟治理教授兼布拉瓦尼克政府學院院長（Dean of the Blavatnik School of Government）。
未完待續
參考資料
Woods, N.（2025）. Order without America. FOREIGN AFFAIRS. 鏈接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/donald-trump-order-without-america-ngaire-woods
