美中競爭新形式及對策

今2月，中國大陸和匈牙利同意在執法、治安和反恐方麵進行合作，《今日匈牙利》（Hungary Today）稱“中國警察即將在匈牙利巡邏”（下圖 X）。此事特別引起關注的原因在於，匈牙利已經是保護其免受武裝襲擊的安全聯盟 -- 北約的成員國。而且，這種尋求與北京和華盛頓同時建立安全關係的情況正成為全球趨勢。巴布亞新幾內亞、塞拉利昂、阿拉伯聯合酋長國和越南等不同政治體製的國家，都同時尋求與中美建立重疊的安全合作關係。

不可否認，北京和華盛頓提供不同的安全產品。美國的武器和軍力有助於加強一國的外部安全，在軍事上保護其夥伴免受他國威脅。而中國大陸主要提供與內部安全相關的公安防暴器材，為政府提供打擊社會混亂和政治反對派的工具（下圖 eurasianet）。盡管雙方提供的安全產品不存在競爭且似“互補”，但美中利用安全合作關係爭奪在合作國家的影響力，則是不爭事實。通過向第三國提供的支持，華盛頓和北京也傳達了他們各自關於安全在社會中適當作用的想法。這自然加劇了美中之間的競爭，增加了誤判的風險。鑒於很多國家聲稱不願選邊站隊，美國政策製定者必須學會在這種不存在“非此即彼”的形勢下，與中國大陸競爭。

內部安全與外部安全

對於一個國家來說，與兩個直接競爭的大國進行安全合作是有風險的。如果該國已經從一個大國獲得了可靠的安全援助，那麽探索與另一個大國的夥伴關係可能會使現有關係陷入危險。然而，到目前為止，華盛頓和北京為了贏得更多的朋友，或避免把合作方推給對手，都允許合作對象國這樣做。

各國之所以能夠追求這種雙重關係，是因為美中提供的安全產品往往沒有直接競爭。美國以其高端軍事能力方麵的優勢為地區安全作出貢獻（下圖 ALJAZEERA）：保護盟友和合作夥伴免受鄰國的威脅，提供廣泛的核威懾，打擊跨國恐怖組織。美國通過共同防禦條約和其他雙邊/多邊安全夥伴關係，將軍事力量投射到優先地區，以應對對和平與穩定的挑戰 -- 中國大陸和朝鮮在東亞、伊朗在中東和俄羅斯在歐洲構成的威脅。

中國大陸則通過在執法和公共安全措施方麵的合作，如數字監控、警察培訓和防暴管理等，為外國政府提供國內和政權安全保障（下圖 The Atlantic）。無論是在與中東國家，還是在最近與匈牙利的接觸中，北京均未將自己定位為美國軍事力量的替代者。中國大陸重點關注的，還是合作對象國的內部穩定和政治控製。中國並未複製美國的軍事聯盟網絡，實際上接受了華盛頓在安全領域的主導地位。

不可否認，美中在與各自與外國合作夥伴的安全合作存在一些重疊。如北京向孟加拉國、柬埔寨、伊朗、緬甸和俄羅斯等國出售武器，並參加聯合軍事演習和訓練。包括巴基斯坦和泰國在內的一些國家已經從北京和華盛頓獲得了大量軍事援助。但這些合作更在意的是器材和技術的交易/經濟利益，而非政治結盟。

概而言之，由於美國強大的國力和軍事優勢，美國國家安全思想更多著眼於國際層麵。華盛頓專注於地區安全，發展和部署軍事力量，以幫助其夥伴平衡、威懾和打擊外部威脅，如俄羅斯對烏克蘭的侵略以及平壤在朝鮮半島日益增強的核和常規軍事能力。《2022年美國國家安全戰略》強調了“美國無與倫比的聯盟和夥伴關係網絡”的重要性，以及其武裝部隊在“支持外交、對抗侵略、威懾衝突、展現力量、保護美國人民及其經濟利益”方麵的作用。該戰略較少關注國內安全問題，如暴力犯罪對公共安全的威脅。

與美國不同，中國大陸的國家安全觀是基於“政治安全”的內向型 -- 保護中國的社會主義製度和中共領導的人身安全。對中國大陸及其領導人來說，安全需要優先考慮內部威脅和政權安全。根據2022年中共二十大報告，國際安全合作對北京來說，隻是其國內政治安全的“輔助”。中國比美國更嚴重地依賴其執法、準軍事和秘密警察機構來執行安全政策。北京方麵也越來越願意與有類似政權安全要求的合作夥伴合作。

在兩大國間遊刃有餘

由於美中安全競爭的存在和加劇，一些精明的中小型大國正加以利用。匈牙利就是一個例證。匈牙利是中國“一帶一路”倡議的第一個歐盟參與者。通過阻礙歐洲對烏克蘭的援助，並推遲瑞典加入北約以默許俄羅斯的目標，匈牙利已經表明，它願意為了獲得讓步而與大國相互博弈（下圖 Hungary Conservative/CGTN）。當然，前提必須是非排他性，即匈牙利從一個大國處獲得的利益不損害另一個大國的利益。於是，北約盟國匈牙利在享有美國提供的外部安全保障的同時，也受益於與北京的國內安全夥伴關係。根據合作協議，中國大陸警察在匈牙利街頭巡邏很快就會成為一道靚麗的風景線。

匈牙利總理歐爾班可以炫耀匈牙利的雙重安全關係，但他並非唯一一個同時吸引中美關注和資源的國家。2023年9月，當美國總統拜登在河內宣布，美國和越南兩國關係升級為包括美越國防機構之間的密切合作的“全麵戰略夥伴關係”時（下圖1 US-ASEAN），越南似乎也把美中兩國玩於股掌之間。因為三個月後的2023年12月，中國大陸領導人習即前往越南首都訪問，以加強北京與河內的全麵戰略夥伴關係，讓中越成為“命運共同體”（下圖2 XINHUANET）。習宣布，北京和河內將共同“不遺餘力地預防、化解和遏製各種政治和安全風險”，不僅是國家安全威脅，也包括對兩國共產黨和領導層的威脅。

有了匈牙利和越南的先例，各國紛紛仿而效之。阿拉伯聯合酋長國曾尋求中國大陸對其內部安全機構的支持，有時以犧牲美國的軍事援助為代價；吉布提同意為美中軍隊提供基地；新加坡將自己定位為華盛頓和北京的安全合作夥伴和重要中介；巴布亞新幾內亞在與美國和澳大利亞簽署安全協議後，仍考慮北京方麵的額外援助。從美中兩大國拿好處，且無代價，何樂而不為。

新的安全競賽

現實似乎是：美國提供安全，中國大陸提供經濟繁榮，沒有國家願意為了一個國家而放棄另一個。已經與美國建立了安全關係的國家，在保持這種關係的同時，開始與北京眉來眼去，發展或鞏固與大陸的關係。（近期荷蘭首相呂特和德國總理朔爾茨先後訪華也應當是基於類似原因 -- 經濟。）因為與北京和華盛頓的安全關係，可幫助這些國家解決不同的問題。但這意味著中國大陸正逐漸填補冷戰後期因美國減少支持而留下的空白，北京在全球安全倡議的旗幟下提供了替代（美國曾經提供的）國內和非傳統安全挑戰解決方案（下圖 Splash）。

的確，北京的安全援助可能會解決合理的問題 -- 改善公共秩序和執法，但同樣也可能導致鎮壓和鞏固非民主統治；中國大陸的“安全城市”項目可能有助於城市犯罪控製和公共安全，但也可以提供追蹤持不同政見者和鎮壓政治反對派的工具。越南等國領導人就試圖通過向中國大陸尋求國內安全和政治控製方麵的援助來抵消對其黨和政府的威脅。

也就是說，美中的不同安全合作倡議因價值觀的差異，而加劇兩國之間的競爭。美中之間的經濟相互依存使他們的競爭不像冷戰那樣具有衝突性，但華盛頓和北京越來越多地向同一夥伴提供安全物資，卻可能引發雙方為利益在地方層麵發生誤判的風險。例如，美國國防官員可能對他們與河內對話者的關係充滿信心，因為越南國防官員可能會真正優先考慮地區安全戰略，以對抗北京在南中國海的礁島占領。但越南政府的其他部門 -- 如有國內情報和安全背景的總理 – 卻與北京密切（經濟和國內安全）合作，以確保越南共產黨政權的生存。因此，華盛頓可能高估了其影響力：在緊要關頭，越南領導人可能會選擇幫助他們避免被國內反對派推翻或殺害的夥伴（北京），而非幫助他們保護有爭議的南海島嶼的夥伴（華盛頓）。

美中安全夥伴關係中這種不均衡、不確定、潛在波動的競爭和互補組合，確實給美國決策者帶來挑戰。在各國利用中國大陸的國家安全概念、策略和技術壓製人權和加強威權控製方麵，美國顯然不能也不應該與北京競爭。但在幫助各國解決合法的安全問題 -- 如高水平的暴力犯罪，華盛頓應該與北京競爭並製定和提供對這些問題的替代解決方案。在美國參與的條件下如果某些國家選擇繼續接受中國大陸的內部安全援助，美國應繼續與這些國家合作，建立監督機構等保障措施，以保護民主和人權。美國應進行逐國審查，以確定屬於每個國家的具體安全要求，同時更好地了解北京提供的安全條款，然後提供適當的個性化解決替代方案。世界在變化，華盛頓也需要審時度勢，摒棄 “非黑即白”的想法，更加彈性地處理這些複雜而重疊的安全關係，因為這種形式的全球競爭將持續下去。

* 本文大部參考格瑞滕和卡頓共同撰寫的“Playing Both Sides of the U.S.-Chinese Rivalry”一文。原文發表於3月15日一期的《外交事務》雜誌（電子版）。作者之一希納·挈斯納特·格瑞滕（Sheena Chestnut Gritens）為美國陸軍戰爭學院中國陸權研究中心的客座副教授、德克薩斯大學奧斯汀分校副教授和卡內基國際和平基金會的非常駐學者。艾薩克·卡頓（Isaac Kardon）則任職卡內基國際和平基金會，擔任中國研究高級研究員和約翰霍普金斯大學高級國際研究學院兼職教授。

參考資料

Greitens, S. C.& Kardon, I. (2024). Playing Both Sides of the U.S.-Chinese Rivalry. FOREIGN AFFAIRS. 鏈接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/playing-both-sides-us-chinese-rivalry?utm_medium=newsletters&utm_source=twofa&utm_campaign=Playing%20Both%20Sides%20of%20the%20U.S.-Chinese%20Rivalry&utm_content=20240322&utm_term=FA%20This%20Week%20-%20112017