加拿大省督的法律角色

加拿大的省督是由總督指派的。這個不起眼的橡皮圖章角色，究竟是代表了女皇呢還是代表了聯邦政府呢？這即象征了省政權的權力來源的合法性，也界定了省政府和聯邦政府的法律關係。

 

在討論抽象的法律關係問題之前，先看看現實中體驗到的省政府和聯邦政府權力管轄範圍。這裏講一個筆者親身經曆的事例。那年在美國要去加拿大，就跑到加拿大紐約領事館申請簽證。申請表填好了，結果領事館官員說我需要的簽證領事館不能辦，得到相隔兩個街區的魁北克省辦事處辦理，原因是我對目的地是魁北克省。即魁北克省有一定的移民和入境權限沒有交給聯邦政府。

 

話說1867年英屬北美法案（BNA）奠定了加拿大國家的雛形。其形式上加拿大是聯邦政府，是英國海外自治領地（Dominion）之一。加拿大總督是女皇的代表。總督對於加拿大有如公司法人對於公司一樣，許多國事文件要這個法人簽字才能生效。BNA保留了英帝國對加拿大立法的否決權，即加拿大國會立法，必須由英國君主或其委托的總督簽字才能生效，但是，英國基本沒有使用這個否決權力，即女皇隻是一個橡皮圖章，它對加拿大決定的事基本不過問。自1867年BNA在英國國會通過後，英國隻在1873年否決過一個明顯違憲的加拿大法案，之後就再也沒有用過這個否決權了。20世紀20年代末期，英國宣布再也不使用這個否決權，並說以後再在憲法裏作出相應的修正，但是，這個文字修正也從來沒有做，而實際上，英國也沒有使用這個否決權。從這個意義上來說，加拿大可以說是在1867年就獨立了，但是，事情並不是這麽簡單。

 

按照1867年的憲法（BNA），加拿大修憲是英國國會的權力，不是加拿大國會的權力。但是，加拿大修憲好像從來沒有走這條議會的道路，而是走司法的道路。即有關憲法的案件，加拿大最高法院機會沒有權力過問，案件往往打到英國的最高法院上，由英國最高法院做出最後裁決，由於這些裁決而實際上逐步地修改了加拿大的憲法。這個慣例一直持續到1949年，即1949年之前，加拿大人打官司可以一直告到倫敦皇家最高法院（Judicial Committee of the Privy Council）。按照這個意義，加拿大獨立在1949年，和新中國同齡。不過，加拿大獨立不是一兩個事件可以界定的，任何這些事件象征的都是藕斷絲連的獨立，加拿大和英國有說不清的曖昧關係。說到打官司，順便提一下，就是刑事案件，在美國州法院立案是人民訴某某（People v. Joe），而在加拿大是女皇訴某某（Queen v. Joe）。即在法理上，美國是權力源自人民，而加拿大是權力源自女皇。

 

舉一個例子，1867年憲法規定聯邦政府有規範貿易與商業的權力，而省政府有規範財產和民事的權力。公民保險公司訴帕森斯（Citizens Insurance Co. v. Parsons）一案中涉及到安大略省規範火災保險合同的權力，這即是商業問題也是民事財產問題，那麽，對火險合同規範的權力究竟屬於省政府還是聯邦政府呢？ 告到倫敦的案件大多數是這種涉及聯邦和省權力分配的案件，也就是解釋憲法的案件。加拿大1875年成立的最高法院，在1949年之前隻是虛名而已。

 

好，言歸正傳。按照1867年憲法，省督是聯邦政府的代表，省政府是聯邦政府的下屬。即總督是女皇的代表，而省督是聯邦在地方的代表。但是，這個政治架構沒有實行多長就逐漸蛻化了。原本聯邦政府對省立法有否決權，有如英國皇室對加拿大聯邦立法有否決權一樣，不同的是，英國君主基本沒有使用這個權力，而聯邦政府大量使用這個權力。造成這總現象的原因是這樣一個常有的現象，即反對黨往往占據省議會。如保守黨執政期間，則省議會往往是自由黨占多數席位，而自由黨執政期間，往往是保守黨占據省議會多數席位，這樣一來黨爭就導致聯邦議會否決省議會決議。如此一來，省立法決議大部分都被聯邦議會否決了，你說這省議會煩不煩。從1867年至1891除了中間四年外都是保守黨麥當勞當總理，而自由黨在安大略省和魁北克省議會占多數，省議會對聯邦否決的議案屢屢上告到倫敦。1896年自由黨勞裏爾當選總理，其後15年一直是自由度執政。自由黨上台的競選諾言就是爭取省的權力。看官看到這裏，對一個旨在分裂加拿大的魁人黨能在聯邦議會中占有舉足輕重的席位數就不奇怪了。加拿大至今沒有形成一個大多數人認同的加拿大人，所以，也難以有加拿大人民主權，而英國君主的國家法人形式是凝聚加拿大的法理紐帶。原來代表聯邦政府的省督後來變成代表英國君主的省督，這樣一來聯邦政府就沒有否決省議會議案的權力了，省督簽名生效，即否決權在省督，不在聯邦議會。省政府也有了女皇的代表作為法人，和聯邦政府就不是從屬關係了，而是平起平坐的平級關係了。

 

1890年，曼尼托巴省議會通過決議把英語作為曼尼托巴省單一官方語言，這違反了聯邦憲法。勞裏爾聯邦政府當然反對，因為這損害了法語弱勢群體在曼尼托巴省的權利。但是，這樣一個決議近百年後才被告到法院。作為對比，1871年曼尼托巴省通過議案要求所以納稅人都為公立學校納稅，要改變天主教徒隻為天主教學校納稅的成規，結果馬上被告到倫敦而被否決。這兩個案子看出自由黨上台後省政府權力大增。

 

由於聯邦政府放棄了對省議會議案的否決權，勞裏爾開創了聯邦政府與省政府協商的政治先例，稱為陽光法（sunnier way）。這樣，省議會權力就上了一個台階。按照憲法規定聯邦議會還是有否決省議會決議的權力，到了1943年以後，這個權力就再也沒有行使過了。而自1961年省督最後一次使用否決權（擱置不簽字）以後，其否決權也被判為違憲，再也沒有使用過了。所以，如今加拿大各省有很高的自治權。舉例來說，原來安大略省和魁北克省之間的啤酒進出口是有關稅的，直到加拿大加入了北美自由貿易區以後才被取消，因為國際之間都沒有關稅了，省際之間的關稅就沒有意義了。

 

70年代魁人黨通過101法語法案，特魯多總理極力反對，但聯邦議會並沒有行使憲法權力去否決這個法案。1988年魁北克通過178法案，要求公共告示牌隻能使用單一的法語，馬爾羅尼總理極力反對，但是也沒有動用聯邦議會否決的憲法權力，所以，你開車到魁北克省看到的交通“停“牌是法語寫的。

 

主權，按照美國憲法，是源於人民，由下而上的主權結構。而在加拿大，由於沒有形成人民，所以，主權是由上而下的結構，美國建國是按照哲學家洛克（John Locke）的社會契約理論來寫憲法的，而加拿大建國是根據布爾科（Edmund Burke）的現實演化原則寫的憲法。美國建立的是社會契約政府，而加拿大聯邦是安大略與魁北克兩省英裔與法裔族裔之間的契約，然後沿海（大西洋）諸省加入這個契約，再然後是西部諸省加入這個契約，而加拿大印地安人在這個契約之外由許多協約另行規定其權利。加拿大1867年憲法並沒有主權，當時主權在英國君主手裏，所以當時無論上加拿大還是下加拿大沒有契約憲法的主權。現在加拿大又沒有形成一個人民（Nation），加拿大國家裏有印第安人民（First Nation）和魁北克人民（Quebec Nation），則難以形成主權歸加拿大人民（Canadian Nation）之法理。

 

【1】Constitutional Odyssey by Peter H. Russell, Chap. 4: Provincial Right, University of Toronto Press, 1992