中國官員級別的政治邏輯
理解中國的政治經濟問題，首先要理解中國政府官員的行為；要理解中國政府官員的行為，首先要理解政府官員的行政級別。為什麽？第一，在官場，行政級別決定了資源和權力的配置方式。俗話說，“官大一級壓死人”，說明級別是官場的明規則。第二，幾乎所有官員都將級別的提拔和職位的重用當做職業奮鬥目標。這對應於一句名言：“不想當將軍的士兵不是好士兵”。因此，理解官員級別才能理解地方政府及其官員的行為模式。
然而，中國官場的行政級別非常複雜，有時甚至沒有明確的規定。不僅普通人難以明白，即便像我們這樣專門研究中國問題的專業學者，也往往需要花費很多時間才能搞明白。盡管網上有不少資料，但是要麽不夠全麵，要麽不夠準確。在我們正式解析中國官場的行政級別之前，讀者不妨回答以下幾個關於級別的問題。國家煙草專賣局副司長是什麽級別？廣州市白雲區副區長是什麽級別？白雲區教育局局長是什麽級別？北京市朝陽區檢察院副檢察長是什麽級別？如果你認為他們屬於不同級別的話，那麽你錯了。正確答案是：他們都是正處級。正因為官場級別問題如此重要，又如此複雜，我們覺得有必要專門寫一篇來介紹中國官場級別的規則。
中國的五級行政級別決定了官員級別的基準體係
通常情況下，中國官員的行政級別是由所在機構的行政級別決定的，這是識別官員級別的第一法則。與大多數國家的組織結構不同，中國的行政區劃有五個行政層級中央（國家）、省（自治區、直轄市）、市（地區、自治州、盟）、縣（區、旗、縣級市）、鄉（鎮、街道）。因此，按照上麵五個行政層級政府官員分為五種主要層級，每個主要層級又可以分出正副兩個級別，這十個級別就構成了我們識別官員身份的基準體係。具體如下。
1、國家級正職，簡稱“正國級”，包括中國共產黨和國家的最高領導。正國級職位包括：中共中央總書記，中央政治局常委，國家主席，全國人大常委會委員長，國務院總理，全國政協主席，中央軍委主席。
2、國家級副職，簡稱“副國級”，包括黨和國家最高領導機構的成員（正國級除外），正國級職務的副職等。它們包括：中共中央政治局委員、候補委員，中央書記處書記，全國人大常委會副委員長，國務院副總理和國務委員，全國政協副主席，最高人民法院院長，最高人民檢察院檢察長。中央紀委、中央政法委的書記則因情況而定。按照職位“就高不就低”的原則——這是識別官員級別的第二法則，如果這兩個書記是政治局常委，那麽他們就是正國級；如果是政治局委員，就是副國級。
3、省部級正職，也稱“正部長級”，包括中央部委、省級黨委和政府的正職領導（“一把手”）。它們包括：中共中央下屬機構（如政研室、黨史研究室、文獻研究室）的正職領導，國務院組成部門（部、委、辦、總局、審計署、人民銀行、海關總署等）的正職領導，全國人大和全國政協的辦事機構和專門委員會的正職領導，各省四套班子（黨委、人大、政府、政協）的正職領導。仍按就高不就低的原則，王滬寧2002-2007年擔任中央政研室主任時，是正部級；2007年之後，他先後升任中央書記處書記和政治局委員，但仍兼任政研室主任，此時變成副國級。
4、省部級副職，包括省部級正職的副職，還有各省的黨委常委，不再列舉。
5、廳局級（或地廳級）正職，包括中央部委下屬司局和省直機關（廳、局、部）的正職領導，各地級市（地區、直轄市所屬區）四套班子的正職領導。
6、廳局級副職，包括廳局級正職的副職和市委常委。
7、縣處級正職，包括中央部委司局和省直機關的正職領導，各地級市下屬委、辦、局的正職領導，直轄市的街道（或鄉鎮）黨政領導正職，以及各縣四套班子的正職領導。
8、縣處級副職，包括縣處級正職的副職和縣委常委。
9、鄉科級正職，包括各地級市下屬機構的科室正職領導，各縣下屬委、辦、局的正職領導，鄉鎮黨委書記、鄉鎮長和人大主席，街道工委書記和辦事處主任。
10、鄉科級副職：包括鄉鎮級正職的副職，鄉鎮黨委委員和街道工委委員。
憑借這個基準體係，我們可以識別大部分官員的級別。例如，國家工商行政管理總局局長、浙江省委書記以及北京市長都是正部級，北京市朝陽區區長、浙江省發改委主任和江西省撫州市政協主席是正廳級，北京市朝陽區各街道辦事處主任（或鄉鎮長）、浙江省發改委綜合處長和撫州市臨川區區長為縣處級。按照機構級別決定職務級別的第一法則，江西省南昌市是地級市，因此南昌市委書記本來應該是正廳級。但因為現任南昌市委書記龔建華是江西省委常委，所以按照就高不就低的第二法則，他是副省級。類似地，現任撫州市臨川區區委書記李智富是撫州市委常委，因此不是正處級，而是副廳級。
五級行政體係外還有特別體係
雖然大部分官員的行政級別可以通過基準體係來識別，但是還有很多官員的身份不能套用上麵的級別，因為他們所屬單位不是五級行政體係中的任何一級，而是介於兩級之間，即所屬單位是副部（省）級、副廳級、副縣級，因此這些單位的正職領導比所在行政區劃的級別高半級。
第一種特別情況是，一些由國務院或部委代管的“國家局”屬於副部級單位，而不是普通的正部級單位。例如，國務院直屬的國家統計局、國務院機關事務管理局，以及由國務院部委代管的國家能源局、國家糧食局（均由國家發改委代管）、國家煙草專賣局（工信部代管）等。一個簡單的識別方法是，機構名字中有“總局”字樣的是正部級單位，有“國家xx局”的是副部級單位，而沒有“國家”字樣的局為部委內設的正廳級單位。例如，2001年，國家安全生產監督管理局成立時隸屬國家經貿委，屬於部委代管的副部級國家局，2003年成為國務院直屬單位（仍屬副部級），2005年升級為國家安監總局（正部級），而安監總局下屬的離退休幹部局就屬於正廳級單位。這一機構變遷過程反映了中央政府對安全生產的不斷重視。
既然國家局是副部級，那麽它的中高層幹部級別都比部級單位相應低半級。根據國務院辦公廳《關於印發機關、事業單位工資製度改革三個實施辦法的通知》(國辦發〔1993〕85號)，國家局的局長、副局長、司長、副司長分別對應於部委的副部長、司長、副司長和處長，但處長以下職務級別一樣。所以說，國家煙草專賣局的副司長其實是正處級，而司下設的處長也是正處級。雖然國家局的副司長和處長行政級別一樣，但是在業務上前者領導後者，在提升時前者優先於後者。例如，因腐敗落馬的國家能源局煤炭司副司長魏鵬遠就是正處級。不過有一點要注意，雖然在中央層麵存在“國家局”，地方卻無法設立國家級的局。因此，國家局在地方的分支機構一般和地方的廳局一樣，都是正廳級單位。例如，國家煙草專賣局局長是副部級，但省煙草局局長和省財政局局長都是正廳級。類似的還有省統計局、省糧食局、省林業局、省旅遊局等。
第二種特別情況是，中國目前有15個副省級市，包括哈爾濱市、長春市、沈陽市、大連市、青島市、南京市、寧波市、廈門市、武漢市、廣州市、深圳市、成都市、西安市等13個計劃單列市和濟南市、杭州市2個市（中編發[1995]5號文），原來名單中的重慶市已升格為直轄市。根據中央編辦的中編發[1995]5號文，副省級市直屬機關的級別，可比照國家局確定，即市直工作部門為副廳級，內設機構為處級。市轄區及其工作部門的級別，可比照市直機關相對應的關係確定；市轄縣和代管的縣級市的級別仍為處級，其工作部門為科級。這就是說，廣州市市長是副部級，副市長是正廳級，市教育局局長和白雲區區長都是副廳級，而白雲區副區長和白雲區教育局局長都是正處級。與國家局的情形類似，白雲區副區長和下屬教育局長雖然行政級別一樣，但前者領導後者，而且在廣州市內前者的級別（本地稱“副局級”）略高於後者。
第三種特別情況是，檢察院和法院的行政級別比當地政府下屬部門要高半級。因為地方政府、檢察院、法院都屬於由當地人民代表大會選舉產生的國家機關，即所謂“一府兩院”。舉例來說，北京市市長是正部級，北京市朝陽區區長是正廳級，朝陽區財政局局長是正處級，那麽朝陽區檢察院檢察長比區財政局長高半級，就是副廳級。以此類推，北京市朝陽區檢察院的副檢察長就是正處級，而朝陽區檢察院公訴處處長其實是副處級。可見，叫司長的未必都是司局級，叫處長的也未必是正處級。
黨群機構：官員級別與機構行政級別相互影響
在中國，執政黨領導國家，因此在實際政治生活中，黨委機構負責人的級別一般要高於同層次的政府部門負責人的級別。這主要通過各級黨委常委會來實現。正如基準體係所描述的，各級黨委的常委，除了四套班子的正職領導，其級別均比所屬行政區域低半級，比所屬部門高半級。例如，地級市的市委常委兼宣傳部長是副廳級，比市文化局局長（正處級）高半級。
關鍵問題是，哪些人可以進入黨委常委會？除了黨委書記（省委書記、市委書記或縣委書記）、政府正職（省長、市長或縣長）、專職副書記，紀委書記、政法委書記、組織部長、宣傳部長、政府常務副職（常務副省長、副市長或副縣長）、黨委秘書長、當地軍區司令員或政委是常委，統戰部長、首府城市的黨委書記一般也是常委，有一段時間省政協主席也進入省委常委（目前已退出）。常委會的組成表明，絕大部分成員都是黨的下屬機構負責人。
由於“一把手”的級別反過來會影響所在單位的級別，因此實際上黨委機構比對應的政府機構高半級，這導致黨委下屬機構的副職領導也可能高半級。例如，省委組織部部長肯定是省委常委，屬於副部級幹部，那麽主持工作的省委組織部常務副部長就是正廳級幹部，與省人力資源和社會保障廳廳長同級別。事實上，幾乎所有省人社廳廳長都同時兼任省委組織部副部長。但省委組織部的普通副部長則與人社廳副廳長行政級別一樣。
黨委機構高半級的另一個原因是機構性質。根據黨章，各級黨的紀律檢查委員會和黨委全委會一樣，都是當地黨代會選舉產生。因此，紀委又比黨委的其它下屬部門（組織部、宣傳部、統戰部）和政府的下屬部門要高半級。例如，中紀委書記是副國級（政治局委員）或正國級（政治局常委），中紀委副書記是正部級，中紀委組織部長、宣傳部長是副部級。繼續推理，省紀委預防腐敗室主任是副廳級，而一般省委組織部研究室主任或省人社廳辦公室主任是正處級。
除了黨的機構，還有工會、共青團、婦聯、工商聯等群團組織，它們都屬於黨領導的機構，因此統稱黨群機關。各級黨群機關和對應的政府下屬部門級別一樣。
特殊職位、幹部高配和其它單位
除了前麵提到的省長、局長、處長等帶“長”的領導職務序列，中國還有一個非領導職務序列，主要包括三個層級：巡視員（對應於廳級）、調研員（對應於處級）、主任科員（對應於科級），這三個層級可以分為正職和副職。非領導職務一般沒有決策權和簽字權，除非一把手授權。此外，還有一些中央部委的督察專員，例如國家總督學、土地督察等，他們一般是副部級
第二類特殊職位是中央部委的部長助理，例如公安部和商務部都設立了若幹部長助理，這些部長助理同時兼任黨組成員。“助理”不是基準職務，其級別介於副部長和廳局長之間，在行政上一般是正廳級，但是享受副部級待遇，包括政治、醫療、住房待遇。各省、市、縣的政府首長助理以此類推。
除了按部就班的等級體係，還有一些官員的級別高於所在單位的級別，這種情況稱為“高配”。這包括三種類型。第一，重要部委的領導。例如國家發改委有六個正部長級的副主任，公安部有兩個正部長級的副部長，可見其強勢。在地方，一般公安局長都是黨委常委和/或政府副職，比政府下屬部門正職領導高半級。第二，一些部門內設的重要機構。例如，法院的執行局、檢察院的反貪局，以及一些準軍事機構（公檢法、司法）的政治部，這些機構的正職領導屬於所在單位領導副職序列，比其它內設機構領導高半級。第三，經濟開發區、一些省直管縣以及縣級市的領導，一般比基準情形下的級別高半級。例如，省直管的經濟開發區或高新區的管委會主任一般是副省級，浙江省金華市下屬的義烏市市委書記和市長都是副廳級。
除了黨政機關和群團組織，中國還有龐大的事業單位，例如大學、醫院、報社、圖書館等，它們在管理上有些沿用了黨政機關體係，這類機構的行政級別由其隸屬關係決定。例如，大部分985大學（30多所）屬於中央直管的大學，為副部級大學，其校長和書記為副部級，常務副校長和常務副書記為正廳級，其餘副校級領導為副廳級，學校的部長、處長、學院院長均為正處級。而正規本科大學一般是省教育廳管理，為正廳級，副校級領導和部處、學院領導的級別與中管大學相應職位一樣。報社的行政級別與政府下屬部門類似。比如，中央直管的新華社、人民日報為正部級，那麽這兩個機構的正職領導就是正部級。
中國的國有企業其實也有級別，因為國企的領導人都有級別。人事關係由中央組織部管理的中央國企有50多家，其一把手級別一般為副部級，極少數為正部級（如中國鐵路總公司）；人事關係由國務院國資委管理的，為正廳級。類似地，人事關係由地方黨委組織部管理的國企，其領導人一般為副廳級或者正廳級，由地方國資委管理的國企級別為副廳級。
中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長、經濟學院教授 聶輝華
中國國家發改委社會發展研究所副研究員 顧嚴
FT 2015年09月08日
相關文章：
遙望故國
曆史回顧
記得9·9的人切勿忘記10·6,那才是值得紀念的日子(圖)
圓明園是我燒的！？(圖)
關於建國以來黨政幹部收入的問答
你聽說過“蘇綽定律”嗎？（圖）
誰是吳剛？
秦城監獄裏的魚翅湯
從公開的文獻中看毛澤東的生活是奢是儉
你和我們當然不一樣（圖）
觀察：“中國出了個習近平”
文革不是過去時而是現在進行時（圖）
與傅瑩共進午餐（圖）
走近周永康的美國親家
江誌成 江綿恒 江澤民與日上免稅行
紅二代拚爹挺習弟的發言 聽上去像是文革時的談話
“白手起家，空手套白狼”的典範
電力一姐原來已是香港同胞
中國式的“惡的共同體”
我們每個人心中都有一個芮成鋼
媚語時代的喜感
中國仍需遙望美國一百年
他為我們打開的門和關上的窗
納粹與希特勒：姓左，還是姓右?
難忘今宵 26年前彭麗媛在廣場上與杜憲在CCTV(視頻)
