安理會改革透視： 從中國能否一票否決日本“入常”解讀安理會擴大的必要步驟 作者：藍月星雨 閱讀此文需要一定的耐心，如果可能請下載聯合國憲章，懂英文的讀者請閱讀英文版的聯合國憲章。1 
近日，隨著聯合國秘書長安南公布聯合國改革一攬子計劃，日本能否成為安理會的常任理事，中國是否會動用否決權來反對日本“入常“的問題受到了前所未有的關注，一篇篇或飽含思考或滿懷義憤的文章紛紛出籠，個路人馬也相繼發表自己的見解。不少人――其中不乏教授，學者自信滿滿地表示：中國可以憑一票否決，徹底打碎日本的常任理事夢。 一時間，仿佛否決權的使用成了日本能否“入常”的關鍵。根據安南的建議，安理會成員將由現在的15個增加到24個，增加理事國對目前五個常任理事來說非同小可，而日本“入常”一事的確關係到中國的根本利益，如果中國果真能在安理會裏麵一票否決，簡單痛快地解決問題，那麽中國何樂而不為呢？ 搞清這個問題首先需要了解成為常任理事的先決條件 一，修改聯合國憲章 安理會的五個常任理事：中國、法國、俄國、英國和美國是聯合國憲章規定的（憲章第5章23條第1款），10個任期2年的非常任理事由聯合國大會按地域分配的原則選舉產生（同上）。所以，要增加安理會的成員，不論是常任理事也好，非常任理事也罷都需要修改聯合國憲章。在以往的近60年當中，聯合國的憲章總共被修改過三次，其中與安理會有關的隻有一次2。 二，修改憲章的條件和步驟 憲章是聯合國的根本規則，也是聯合國製定的一部國際法。修改《聯合國憲章》所需要的步驟和程序不次於修改一個國家的憲法。《聯合國憲章》第18章對憲章的修改做出了一係列明確的規定。 步驟A：召開修憲大會 《聯合國憲章》第18章第108條對憲章的修改做出了明確的規定，召集決定修改憲章的會議就需要聯合國大會2/3的會員國（按目前的191個會員國計算，2/3的成員為128個），以及安理會的15個成員國當中的任何9個投票同意方可。（第18章109條第1款） 步驟B ：通過憲章修正案 憲章的修正案要經過修憲大會的2/3成員批準才可以通過（第18章109條第2款） 步驟C ：憲章修正案的生效 憲章修正案的生效需要2/3的聯合國大會成員經過立法機構批準，其中要包括五常（第18章108條） 三，聯合國大會：五常沒有否決權的修憲機構 眾所周知，中國是五個在聯合國安理會擁有否決權的國家之一，英文簡稱P5，也就是中文所說的五常。五常一票否決安理會決議的否決權帶給公眾的體驗可以說是愛羨妒恨的混合的一劑猛藥，使用否決權的戲劇效果也是一流的，盡管現在五常都不輕易使用自己在安理會裏麵的這一特權，但是哪怕僅僅談論使用否決權就足以調起媒體和公眾的胃口。2003年，在伊拉克危機最關鍵的時刻，法國表示將動用否決權，封殺英美聯合提交的授權對伊拉克動武的決議，更是把否決權的戲劇性發揮到了極至，當時一些媒體甚至驚呼法國決定動用外交原子彈。 作為聯合國的6個主要機構之一，安理會身負維護世界和平與安全的重任（第5章24條第1款），故此新聞媒體對聯合國的報道往往集中在安理會，一手造就了公眾認知中聯合國就是安理會的誤區。事實上，安理會的職責主要是處理世界各地的衝突（同上），雖然在接納新會員，選舉秘書長和國際法院的法官這些問題上安理會也起著不可或缺的作用，然而它並不直接承擔修改憲章的責任也不具備這種權力。從上述聯合國憲章有關條款當中不難得出在修改憲章的過程中起主導作用的是聯合國大會的結論，而大會是聯合國裏唯一的一個全體會員國都被平等地代表了的機構，表決的時候一國一票，完全沒有否決權一說（第4章18條第1款），並且根據憲章的條款，在修改憲章的三個步驟當中，隻有兩個步驟跟安理會及其成員有關。 解析步驟A：召開修憲大會需要安理會成員中的任何九個讚同，在這個步驟當中沒有提到五常的否決權，事實上，即使在安理會，有關程序問題的表決，五常也是不能行使否決權的。（第5章27條第2款） 初步結論A：在要求召開修憲大會大會的過程當中五常沒有大的作為，中國在安理會裏麵即使反對也不能否決，所以投棄權票也是一種選擇。 解析步驟B：這裏麵根本沒有提到五常，理論上五常跟聯合國國大會裏麵的所有成員都平等了，隻擁有普普通通的一票。（第4章18條第1款） 初步結論B：五常在修憲大會通過修正案時沒有作為。 解析步驟C：生效是所有國際法生效的最後環節也是一個需要假以時日的環節。所謂的批準指的是各國的立法機構正式確認並且，如果需要，對相關的國內法作出調整和並使之於國際法的內容相協調。這個立法機構在中國就是全國人民代表大會，換句話說，如果全國人民代表大會不批準聯合國憲章的修正案，即使聯合國成員當中的127個包括五常當中的其它4個都同意甚至批準了該文件，它還是沒有任何效力的一紙空文！ 初步結論C：全國人民代表大會是埋葬任何中國所不同意的國家成為常任理事的最佳場所！聯合國憲章在修改憲章的條款當中雖然沒有直接賦予安理會的五常所向無敵的否決權，但是五常在最後的關頭終於得到了一個基本等同於否決的權力！然而，本文接下來的分析正是要說明這個結論的倉卒與不足，在現實中，要盡一切所能避免這種情況的發生。 現實是一個遠為複雜的世界，複雜的現實也不可能不在聯合國這個國際舞台上反映出來。五常在安理會擁有否決權的事實使得他們在聯合國除了安理會的其它機構中也舉足輕重，這並不是完全因為一票否決的特權而是基於他們在國際關係的現實裏麵的超強影響力。在聯合國成立之初，五常就是二戰當中的主要戰勝國在當時的世界擁有強大的政治、軍事實力，後來又都逐步發展成為擁有核武器的國家，因此，安理會裏的否決權，不妨看作是五常實力的體現而不是相反。五常的影響力從安理會延伸到聯合國的其它機構以及領域也就不難理解了――現實當中的影響力使然。如果以一個聯係現實的目光再一次審視這個問題，上述三個步驟的具體情況在實際操作中就發生了微妙的變化。 首先，上述三個步驟的排列順序是按照修改憲章的過程，即時間上的先後順序來排列的，但是在現實操作中，我們卻需要使用逆向思維，從最後一個步驟說起。 步驟C，這是最後一步也是正順序三步當中最關鍵的一步。到了這一步田地，憲章的修改已經完成，國與國間無數的爭吵、討價還價、讓步妥協已然畫上句號，一出大戲基本接近尾聲，隻待觀眾鼓掌落下帷幕了。各國紛紛開始在自己國家的議會內部確認並通過憲章的修改本，隨後將確認的文書送交秘書長。不錯，根據憲章的規定作為五常之一的任何一個常任理事都可以依照憲章的規定，以國內議會不批準的方式使得憲章案不能生效，但是現實中如果到了這一步就等於是跟聯合國會員國當中的大多數的意誌發生了抵觸，也就是不符合國際社會的主流意願和思維，這樣即便能夠達到自己的目的，但付出的代價將是巨大的，處境也將是極為被動的。 事實上，日本目前的所作所為就是假想中國在修憲初期的步驟A和步驟B的過程當中保持沉默和曖昧，而試圖在步驟C的最後關頭發難。近來，日本雖然在全球範圍內尋覓廣泛的支持卻偏偏不向中國這個安理會五常之一，像亞洲許多國家一樣曾經在二戰中遭受它侵略和蹂躪的鄰國尋求諒解與合作，反而變本加厲地一再挑釁，比如修改教科書否認侵略事實等等，究其原因就是日本認為隻要中國在步驟A和步驟B不明確表態反對，等到步驟C日本就吃定了中國。那時，中國縱有一千個不樂意，一萬個不情願，甘冒中日關係徹底破裂的風險，不確認憲章修正案，但是中國不能不考慮其它那2/3的聯合國會員國的意願以及這些國家施加給中國的壓力，不考慮被扣上分裂聯合國，阻撓聯合國改革乃至削弱聯合國的這頂大帽子，於萬般無奈之中，中國的選擇隻剩下：或者選擇反對而眾叛親離，或者因沒有選擇而乖乖就範！因此，這種做法雖然是一種客觀存在的可能選擇，但顯然不是中國的首選和現實中的上策。 這裏還應當指出的是，在決策的過程中，首當其衝的就是考慮步驟C的結局，即：擴大安理會，增加包括日本在內的國家成為安理會的常任理事究竟符合不符合中國的利益？如果答案是不符合，那麽人民代表大會是不會批準損害中國利益不符合中國人民意願的任何文件的。這一點明確了之後，作為國際社會一個負責任的成員，就完全有必要讓其它的成員及時了解這一情況。第一，這可以防止在步驟A和B操作當中的無用功，第二，也可以實現共贏避免出現無法打破的僵局，第三，中國可以控製局麵保持主動，避免被動和孤立。由此可見步驟C對於包括中國在內的五常的意義與其說是在最後的關頭給予五常一種近乎耍無賴似的要挾手段，不如說是給五常在修改憲章的過程當中的意見增加份量。盡管在步驟A和步驟B當中五常都沒有否決權，但是任何不符合五常利益和意誌的提議或者決定，在最後關頭都將麵臨無法實現的結局――這顯然不是修憲大會以及與之相關的各種討論和運作的目的；同時五常也要清醒地認識到：這最後的否定並不等同於安理會裏麵的一票否決，因為即使在隻有15個成員的安理會，以區區一票否定其它14個成員國的意見，固然可以使五常體驗一種權力帶來的高高在上的快感，但也往往麵臨著國際社會的壓力。例如在巴以衝突的問題上，美國在安理會裏一意孤行的做法就使其自身備受責難。同理，在聯合國大會以2/3多數通過憲章的修正案之後，以這種方式發難乃至要挾、拖延，拋開問題本身的對錯不談，這種做法的實質就相當於跟其它100多個國家頂著幹，來自國際社會的壓力更是不言而喻的。事實上，跟國際社會大多數國家意願相違背的對抗也許可以存在一時，因為聯合國大會的決議不具有法律約束力，但不可能具有持久性。 現實中切實可行的上策應該是：在聯合國大會多數會員意見形成的步驟A表達自身的意願，維護自身的利益並且把自身的意願與多數的意願結合起來，或者在成為少數的情況下，運用各種外交手段使得至少1/3強的會員跟自己保持一致，使得不符合自身利益的方案和決議不能通過。值得注意的是，這種可能性的存在則完全是由實施步驟C的有關條款賦予五常的。 步驟B，回過頭來再看步驟B就不難發現剛才的結論B是多麽的草率和膚淺。雖然在這個過程當中，五常也和其它180多個聯合國的成員國一樣隻有一票而且通過步驟B並不需要五常全部同意，但是五常當中任何一個在步驟B的反對票，或者，投反對票的意向，都意味著在下一個步驟――步驟C的反對，在這種情況下堅持進行步驟C的工作是一種極大的不明智，為了避免這一失誤與僵局的出現，大會一般會選擇協調意見，使五常當中不同意現行方案的成員與其它成員進行協調，所以在步驟B當中五常的反對票是不容忽視的。 在步驟B中，作為五常當中的一員的中國如果不同意也還有以下的選擇：一是，聯絡1/3即63個以上的會員國反對或者棄權，使修改的文本不能通過，但是在步驟B的進行當中，這種選擇的可操作性實在值得懷疑，因為修改憲章的決定是在2/3的成員國同意的情況下才通過的，除非有國家出爾反爾中途變卦，改變了在步驟A時的決定，才會有1/3以上的成員到這時候才反對或者棄權！事實上，如果在步驟B的過程當中可以使一部分在步驟A當中采取支持態度的會員國改弦易轍，就一定可以使這些國際在步驟A的時候就采取跟自身相同的態度。二是，協調自身跟有關國家的利益，彼此協商作出讓步和妥協，同樣此選擇在步驟A中就已經存在了。可見，要爭取主動，增加自身的選擇，步驟A運作至關重要。 步驟A，在步驟A的實施過程中，五常雖然不能在安理會裏麵否決召開修憲大會的提議，但是五常對修憲的態度將或多或少地影響到其它的會員國的選擇。請不要忘記，五常雖然隻是安理會裏麵的常任理事但是五常在國際上具有政治經濟以及軍事上的強大影響力影響力，在聯合國相關事物中五常還主宰著授權動用武力，批準維和行動，決定動用或者解除製裁，向聯合國大會推薦秘書長候選人等，在這些問題上需要五常支持的國家不在少數，因此這些國家也往往與五常保持著一定程度上的默契與合作。所以，步驟A以及之前的時間是進行外交運作爭取主動的最佳時機。 在步驟A的操作過程中，首先要假設改革方案已經成熟，這麽做的原因將在下文當中探討。包括中國在內的理事國對步驟A的態度其實就包含對改革方案的態度。 在步驟A當中的反對票或者投反對票的意向，就意味著在步驟B以及步驟C當中的反對，由此得出的結論即：步驟A是關鍵的關鍵。靜觀其變、後發製人一貫策略在“入常”的問題當中不適用了。 在本階段的運作當中存在著多種可能性，故而包括中國在內的會員國對於改革有著多重選擇。 首先，可以選擇是否改革安理會。目前安南提倡的有關安理會改革問題的方案A和方案B，實際上是2003年安南任命的名為“威脅，挑戰與改革”名人工作小組3提出的建議，該小組的16位專家名人就改革聯合國的問題進行一年的工作，於2004年底向秘書長和大會提交了工作報告，報告當中提出了100多條改革聯合國的建議，安理會改革隻是諸多改革問題當中的一個環節，所以改革聯合國應該把握住大局，而不僅僅是一個安理會。無疑，安理會改革是聯合國改革當中的核心問題，在過去這個問題也在聯合國內部和外部進行了多年的討論。1993年，聯合國大會就安理會改革問題成了“不計員額的安理會改革問題工作小組”（簡稱）。該小組在多年的工作中討論了跟改革有關的各種問題和可能性，但是由於任何涉及到安理會五常的否決權，增加常任理事，增加非常任理事的改變都需要到修改聯合國憲章，所以安理會改革的問題總是雷聲大，雨點小。同時，在有關安理會改革的多年探索中，一些會員國往往發出增加常任理事是否會使得安理會的工作更為有效的疑問――在目前5個常任理事的情況下，安理會還常常因為五常的意見不一致而無法做出決定發揮應有的作用，增加新的常任理事就會使安理會的工作效率更高，更具有權威性嗎？ 其次，選擇如何改革安理會。安南提出的安理會改革方案的方案A和方案B其實就是名人工作小組去年提出的安理會改革方案。 方案A：增加6個沒有否決權的常任理事；增加3個非常任理事 方案B：新增一個安理會理事國類別，增加8個任期4年，可連選連任的準常任理事；增加1個非常任理事 
兩個方案的共同之處為：都是把理事國增加到24個，而且新增成員都沒有否決權。 兩個方案的主要區別在於：方案A中的新增常任理事雖然沒有等同於目前五常的地位，但是也沒有方案B中的任期較長的“準常任理事”定期由大會選舉產生的不確定性，由此可以想見，方案A一旦被采用，新增常任理事的國家名稱將明文寫在《聯合國憲章》裏。 平心而論這兩個方案是經過深思熟慮的，也具有相當程度的可行性。但是這兩個方案並不是唯一的，在以往關於安理會改革的討論當中有過不少其它的方案，最近希拉克在訪問日本時就提出讚同日本和德國成為擁有否決權的常任理事――如果把這一個提議合理與否的問題放到一邊，提議本身顯然是目前兩個方案當中都沒有提到的另外一種可能性。引進其他方案的風險在於引發關於改革方案的新一輪爭論從而使得改革的進程被無限延長，但也不應該排除此舉可能使改革方案更趨於合理。 改革安理會的思維也不應當停留在增加常任理事國這一個問題上。過去的改革中就出現隻增加非常任理事，改革安理會的工作方法，增加安理會工作的透明度等做法。因此，隻要能達到改進安理會工作的目的，任何合理有效的方法都不應當被排除。 
再次，可以選擇改革的時機和步伐。今年是聯合國成立60周年（同時也是二戰勝利60周年），安南提議在9月第60屆聯大召開之前把改革的問題決定下來，此建議當然是基於加速改革步伐良好的願望，安南將於2006年底之前完成他的第二個任期，看到改革在自己的努力倡導下在任內得以實現的心情是可以理解的。但是，作為聯合國的一員，特別是五常的一員，中國以自身的利益為出發點，堅持在方案成熟、得到包括安理會五常之內的會員國的廣泛認同之前不做出任何關於修改憲章的決定，毫無疑問是本著對改革負責任的態度，這樣做的目的無外乎是為了保證步驟B和步驟C可以順利進行，否則在改革的初期盲目求快、好大喜功則可能適得其反，使得改革在其後的過程當中陷入僵局並導致會員國的分裂，這樣一來不僅改革有可能失敗，並且有可能削弱聯合國。修改憲章不是一件一朝一夕就可以完成的事情，在改革的過程當中既要選擇適當的時機、采取穩健的步伐，也尤其需要耐心和智慧。 目前在改革的問題上的分歧主要集中在對改革的方案上，比如美國反對德國（方案A），韓國反對日本（方案A），新加坡則反對在理事國當中劃分出一個新的“等級”（方案B）……所以，反對某一個國家“入常”或者反對某一方案並不意味著反對安理會的改革，不妨把發表反對意見看作是是完善改革方案的一個必要過程。從改革本身來看，與其說安理會的改革能夠促進理事會的工作，不如說改革是為了滿足一些國家入常的意願並緩解安理會理事國之外的聯合國會員國對安理會工作現狀的一些不滿，把握住這一點有助於理解改革的目的和改革所要達到的效果。 包括中國在內的五常雖然不能直接否決任何一個自身所不同意的國家“入常”，但是聯合國憲章有關確認憲章的修正案的條款確保了五常的切身利益在修改憲章的過程當中不受侵犯。正如當初在安理會裏給予五常否決權的初衷之一是確保五常當中的任何一個都免遭安理會授權旨在集體安全的武力行動的製裁一樣，不妨把本文所述步驟C的實質看做是給五常在修改憲章過程當中依法保障自身利益的一道保險。至於在實際操作過程中如何靈活合理地運用這一條款就要看他們的智慧了。 注 1．中文憲章http://www.un.org/chinese/aboutun/charter/charter.htm 英文憲章http://www.un.org/aboutun/charter/index.html 2．參看《聯合國憲章》之介紹性說明。 3．“威脅、挑戰與改革”高級別研究小組簡介
http://www.chinaiiss.org/bewrite/lanyue/highlevelpanel.htm
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