台灣“家庭計劃”實施的動因、過程和結果

台灣“家庭計劃”實施的動因、過程和結果

 

          清政府1895年甲午戰爭戰敗割讓台灣。日人接管台灣時，全島人口約300萬。

 

          台灣人口普查從日治時期開始實行。首次於1905年，之後於1915年再度進行，此後至1940年止，每5年普查一次，於日治時期共計7次。前兩次稱為臨時台灣戶口調查，後五次則稱國勢調查。 其結果如下圖：

 

        抗戰勝利後，1945年10月底中華民國政府接管台灣。此時的台灣人加上遷至台灣的日本人，共約600萬。接管台灣後，當局遣返了至少49萬日本人（包括琉球人）。台灣人口略為減少。但1949年國民黨在內戰中敗北，政府遷台過程至少121萬大陸人遷入台灣，加上戰後約達十年的嬰兒潮，台灣人口激增。此後原則上十年進行一次人口普查，分別於1956、1966、1980、1990、2000、2010年實行，至目前共計6次。1956稱“戶口普查”，此後稱“戶口及住宅普查”。其具體資料如下表：

        

         台灣麵積隻有3.6萬平方公裏，人口極其稠密（從1949到2019年，台灣人口密度始終都是大陸的4.3－4.5倍）。何況高聳的中央山脈山地就占全島麵積三分之二以上，海拔3000米以上的山峰有62座，基本上不適合人類居住。加之地震、台風頻繁，人口暴增造成糧食、住房、社會服務和就業等等方麵的壓力比大陸嚴重得多。下麵是我們在中央山脈遠眺的照片：

 

         1956年9月16日台灣的第一次普查，總人口已達到922萬5426人，呈現快速增長趨勢，人口自然增長率長期保持在 36‰ 左右，並在 1951 年達到了 38.4‰ 的曆史最高值。但此時國民黨政權還一直堅持“反攻大陸”基本國策，強調民眾必須“增產（壯丁）報國”，反對節製人口。此時台灣地區的農村經濟在和平土改成功後正在迅速增長，社會剛剛開始向工業化轉型。 全島人口總數也從 1945 年的 600 萬迅速增加到 1951 年的 800 多萬，並在 1958 年突 破 1000 萬。迅速膨脹的人口給台灣社會產生了巨大的壓力。島內部分有識之士（ 如台灣大學教授陳正祥）開始在媒體上發文主張節製生育、控製人口。島內 “中國農村複興委員會”（“農複會”）主任委員的蔣夢麟發表《讓我們 麵對日益迫切的台灣人口問題》一文，高調呼籲推行家庭計劃及節製生育的必要性，激起各界熱烈討論。“農複會”也向社會發行《幸福家庭》小冊子， 提倡生育安全期方法，推行“家庭計劃”。一方麵與美國合作開展人口研究工作，研究婦女生育率、嬰兒死亡率等問題，為節製生育做理論準備； 另一方麵，於 1954 年成立民間團體“中國家庭計劃協會”（FPAC），在“農複會” 的支持下，率先在部分鄉村地區作小規模節育宣傳。

           在內外壓力之下 ，尤其是1962年“反攻大陸”武裝入侵嚐試慘敗後 ，台灣政府終於端正了認識，采納了以建設可靠的中華複興基地為主要目標的戰略。從1964年開始當局開始全麵推行“家庭計劃”工作，專門成立“台灣省衛生處家庭衛生委員會”，負責策劃、推動並執行“家庭計劃”。第二年，台行政院首次將“家庭計劃”列入“台灣經濟建設四年計劃”。至此，台灣“家庭計劃”從民間呼籲正式成為政府行為，開始在島內全麵實施。
 
       “家庭計劃”也就是大陸所謂的“計劃生育”。雖然在不同的時期，台灣的“家庭計劃”有過許多的修改和變化，但總體上，它包括了如下兩大內容：

 

       一、深入農村和城市基層社區，向生育孩子多且經濟條件差的家庭宣傳現代醫學知識，進行避孕指導，提供安全、方便且經濟的避孕藥物和工具，希望他們能接受並經常使用，限製甚至停止生育。 深入基層宣傳“家庭計劃”的人員主要是“台灣省衛生處家庭衛生委員會” 雇傭培訓的“家庭衛生工作員”，其中絕大多數由護士、助產士擔任。這種宣傳必須遵守兩個前提：1、夫妻雙方都自願同意；2、不影響性生活和婚姻關係。宣傳先以 30 歲以上、已生育 3 個子女且其中至少 1 人為男孩的 婦女作為主要對象，以宣傳孕前衛生為名義，上門家訪傳授節育觀念和知識、 推廣避孕工具，後期再逐步推廣至青年夫婦和適齡未婚男女青年。“家庭計劃”的宣傳手段還包括給新婚夫婦發放《新婚家庭手冊》、設立節育知識谘詢電話專線、針對工人及在校學生等團體組織開展團體教育等多種 形式，並特別針對不同人群特點製定相應宣傳策略，如針對農村不識字的女性， 根據她們下午兩點到四點愛聽戲曲廣播的特點，購買廣播時段進行宣傳。

 

       二、致力於改變民眾的生育觀念。占台灣人口絕大多數的閩、粵移民的傳統觀念和我的家鄉潮州人大體相同，就是“多子多福”和“重男輕女”。台灣的“家庭計劃”的宣傳恰恰就是針對這一點，重點是：1、改變“多子多福”的觀念，倡導“適齡結婚，適量生育”，提倡“兩個孩子恰恰好”，每個家庭最多不超過三個孩子，宣傳“子女少、幸福多”；2、改變性別觀念，特別是重男輕女的觀念，倡導男女平等；3、培養民眾生育要有間隔的觀念，最具代表性的是67年提出“五個三”口號：婚後三年才生育、間隔三年再生育、最多不超過三個孩子、三十三歲後不要再生。這樣對婦女和嬰兒的健康以及對家庭經濟情況都有好處。由於當局的這些措施都強調 "自願 , 不帶強製性" , 尊重民眾的基本權利 ,  所以在推行過程中並不引起社會的反感和抵製。

 

         台灣的“家庭計劃”最大的特點是：絕不依靠行政力量去粗暴實施，既沒有行政強製的“一胎政策”或“二胎政策”，更不容許出現強製人流的慘劇，絕對不容許戮嬰事件發生。在推行家庭計劃工作時，台灣當局一直強調民眾是否選擇節育，想生幾個孩子，完全取決於其自身意願。政府的人口政策隻能以宣傳教育的手段進行，不能通過強製力量和暴力去落實，這是“家庭計劃”的基本原則。

       1969年4月台灣公布的“人口政策綱領”中再次重申：“國民得依其自由意願，實施家庭計劃。”在實際執行中，台灣則完全不同，“家庭計劃”的執行並非交給專門的“計生官員”，也不是當地最高行政長官的責任，而是衛生部門的職能之一，由其下屬的家庭計劃委員會負責。這是海峽兩岸最根本的不同。大陸推廣計劃生育政策主要是靠行政力量進行管控，同時將生育同個人前途、職位、戶口、福利甚至基本生活資料的獲得捆綁起來，逼人民就範。在大陸執行計劃生育政策的是計生辦的官員，而且將計劃生育效果同當地最高行政官員的政績（仕途）相掛鉤，即所謂“一票否決製”。這就導致了當地黨政頭頭強硬推行計劃生育政策，否則其烏紗帽就沒了。也因此，各地官員絞盡腦汁祭出種種極端手段來“完成任務”，包括抓孕婦及其丈夫、公婆強行流產、結紮、引產、甚至戮嬰等等殘忍手段。下麵的照片和官方媒體報道來自大陸網絡：

 

 

   
       度娘說：這條劃藍線的口號還是我們雲南省楚雄州的首創。不過那時我們已經出國了，沒機會見到它的落實。

 

       1983 年,  台灣當局修正了“人口政策綱領”, 公布“加強推行人口政策方案”。修正案中以多種措施直接抬升了夫婦生育多胎的經濟成本，促使個體進一步調整生育行為。如對生育第三個及以上子女不給予生育補助和保險；生育第三個以上子女者自行負擔生育醫療費用等。這是官方以經濟手段輔助“家庭計劃”實行的唯一 一次行政措施。不過這時台灣的人口節製已經將近達到目的了。在桃園當產科醫生的表妹告訴我：80年代第三胎已非常少見。我的四個表弟妹，隻有老大生了兩胎。隨著社會形態由農業社會向工業社會轉變，女性受教育程度的提升及就業參與率的提高、養育子女成本的上漲、節育技術的擴散，加上人口政策的實施，台灣生育率快速下降，家庭計劃獲得高度的成功。 從 1984 年開始，台灣總和生育率降到2.16，在人口替代率之下（一般而言，一對夫婦平均生育稍多於兩個孩子就能基本保證人群實現替代延續）。考慮到生育率過低將導致人口老化、勞動力不足，台當局認為不應再強調緩和人口增長，而應促進人口合理成長。1989 年, 台灣家庭計劃的口號由“兩個孩子恰恰好,一個不嫌少”轉變為“兩個孩子恰恰好,  一個嫌太少”。台“衛生署”在製定 1991～1994 年的新家庭計劃時, 把“施行避孕 ,  計劃生育 ,  優生保健”的方針調整為“建立和諧家庭,  認識家庭生活周期, 計劃生育及優生保健”。家庭計劃的工作重點開始發生轉移，控製人口降到第二位。 

 

      僅從 1964 到 1972 年 ,  粗出生率便由 34.5 ‰ 下降至 24.2 ‰  ，八年間下降了千分之十幾 , 這是極為罕見的。更重要的是，台灣地區總和生育率的快速下降並沒有產生嚴重的出生性別比失衡，這是殊為難得的，堪稱一場靜悄悄的生育革命。相比而言，大陸所實施的極端嚴厲計劃生育政策，一方麵確實促進了生育率的快速下降，但另一方麵出現了嚴重的出生嬰兒性別比失衡問題，將對未來產生一係列深遠的影響。  台灣“家庭計劃”成效顯著，在國際上深受好評。1987 年、1992 及 1997 年美國人口危機委員會（後改為國際人口行動委員會）連續三次將台灣“家庭計 劃”實施績效評為全世界 95 個發展中國家的第一名。在 1970 年代，許多發展中 國家還紛紛派遣人員赴台觀摩學習，甚至在島內成立國際訓練中心，將台灣“家庭計劃”的相關經驗向全世界推廣。
 
 
        作為一位醫務工作者 ,  我還想指出一點常常被大家忽視的：大陸在計劃生育中最常用的強製避孕方式是結紮（男方或女方），和人工流產（避孕藥和避孕套是要受者合作才能進行的），這兩種手段確實對人體造成傷害，而且會破壞夫妻性生活的和諧滿足 (尤其是男性結紮)，還會給成年人帶來嚴重的精神傷害 (農村尤甚 )。台灣在選取避孕手段時非常慎重，因為家庭計劃的推行是一種政府行為，其覆蓋率和公信力決定了其所推行的避孕技術影響巨大。為了研究合理的避孕方式，台灣醫學機構進行了各種各樣的實驗。最後的研究成果表明美國紐約人口局提供的子腔內避孕器－ 樂普 Lippes loop（也叫子宮彎，為一種多曲不透X光塑料條，一端連著一根細而短的尼龍絲）是最適合的避孕方法。至1970年，台灣節育婦女55%使用樂普避孕。全台灣累計使用樂普超過60萬條。對一些體質不適應樂普的婦女，則推薦口服避孕藥。

       另外我想說的是：台灣 ”家庭計劃“成功的主要基礎是那一段時期社會經濟的高速發展，以及其帶來的群體價值觀的改變。1960－1980年代，是台灣工業化成功轉型、經濟起飛的年代。到1984年，台灣城市人口已占總人口的77.6 % ；而且在鄉村勞動人口中，其收入的將近一半也來自於第二和第三產業。女性受教育程度、經濟收入和社會地位大為提高，其追求經濟獨立、男女平等和高質素生活的意願和不依賴"養兒防老"思想的確立已非常普遍。老一輩已經不能、也不願幹涉子女的生育計劃。中產階級的快節奏生活、房價及教育成本高昂、現代價值觀意識深入人心，諸多因素使得人們主動或被動地減少生育下一代。今天的中國大陸同樣地走上這條道路，這是改革開放的又一成就，是社會的巨大進步。潛移默化、水滴石穿才是真正改變社會的力量。激情燃燒、百戰百勝隻不過是等待戳穿的笑話。

        台灣家庭計劃的結果也有其弊病和隱憂。一方麵在較短的時間內有效控製了人口增長的勢頭，促使生育率迅速下降，推動台灣人口增長類型快速由“高出生低死 亡”模式向“低出生低死亡”模式轉變。但台灣總和生育率下降至更替水平（ 2.16）後繼續下探，過去十年間一直在 1 左右徘徊（意味著一對夫婦平均隻生一個孩子）， 處於超低生育水平，即便采取各種鼓勵生育的政策但依然難見起色。這導致台灣地區人口結構日趨失衡，老齡化現象日趨嚴重，甚至未來幾年內就將出現人口負增長。這使研究者逐漸開始反思“家庭計劃”政策是否對人口問題的複雜性及人口政策的前瞻性考慮不足。人口問題的複雜性首先就在於人口的增長規律極為特殊，包括積累性、周期性和慣性等特征。人口長期處於低生育狀態具有極強的慣性，容易 陷入低生育水平陷阱。另一方麵，人口問題的複雜性，還在於其廣泛涉及社會生活的方方麵麵。因此製定人口政策，必須考慮方方麵麵的綜合因素，必須權衡長期短期的利弊得失。因此，島內有人批評台灣正是一直陶醉在“家庭計劃”政策的成功當中，形成控製、減少人口的習慣性思維，對人口結構變動趨勢認識不夠深刻，對人口再生產的長期性和複雜性重視不夠，人口政策調控前瞻性不足。

 

          他山之石，可以攻玉。大陸的總體生育生平雖然相比台灣地區還高出一截，但已長期低於更替水平，是否會陷入低生育水平甚至是超低 生育水平陷阱還不得而知。在重視控製人口數量的同時，注重人口結構的平衡， 重視人口問題的長期性、複雜性，認識到人口調控政策的局限性，及時、適度調 整人口政策是極為必要的。