淺談強化人大監督職能

作者：黃金明

堅持和完善人民代表大會製度，是黨的十六大報告的重要內容之一，而強化人大的監督職能， 有利於充分發揮人大的作用，是完善人大製度的重要舉措。

一、人大監督的內容和對象

人大及其常委會的監督權是憲法和法律賦予國家權力機關的重要職權。根據我國憲法規定人大及其常委會監督的內容包括三個方麵，習慣上稱為法律監督、工作監督、人事監督。

二、為何要強化人大的監督權

（一）從權力的性能看，權力不加限製便會被濫加使用，法國的孟德斯鳩在《論法的精神》一書中對權力作透徹研究後指出，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”，“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。權力易被濫用是權力自身的兩個因素所決定。其一是國家權力的特點，即脫離社會的獨立性和普遍的強製力。前者使其不受其他力量的支配，後者使其具有威懾一切的效果。兩者結合，使其獲得迫使全社會服從的權威，其二是國家權力不能自行運轉，必須通過具體的、生動的人來行使。盡管這些掌權者是統治者精心培養和選拔的優秀分子，但作為人是有私心雜念的，遇上相應的氣候，私欲就會膨脹，從而將手中的為大眾謀利益的公權，變成謀私的工具，這就是所謂的“反仆為主”現象。權力的這兩個因素的合力作用，就能造成國家權力脫軌運行，致使權力濫用具有不可避免性。但濫用權力是可以而且能夠抵製的，為了防止和抵製權力的濫用，對權力進行製約就成為一種絕對必要的手段，對權力進行製約的最重要的方式之一即是對權力進行監督，而在權力監督體係中，權力機關（我國的人大和西方的議會）的監督則是現代民主國家中相當重要的一項國家職能，無論在信奉三權分立的資本主義國家還是堅持議行合一的社會主義國家都非常重視強化權力機關的監督職能。當然兩者的監督形式有所不同，前者是雙方互相的，而後者是單方單向的，賦予權力機關的監督權，是權力機關自身特點所決定的。因此，權力機關的職能不是管理而是監督和控製政府；把政府的行為公開出來，迫使其對人們認為有問題的一切行為作出充分的說明和解釋、辯解；譴責那些該受責備的行為，並且如果政府組成人員濫用職權，或者履行責任的方式同國民的輿論相衝突，就將他們撤職，並明白地或事實上任命其後繼人。在實踐中，權力機關對行政機關和司法機關的監督確實起到了推動社會進步，防止行政、司法專橫的作用。

（二）強化人大的監督權是我國政體體製的要求，是我國社會主義民主的內在要求。我國政體是人民代表大會製度，國家的一切權力屬於人民，人民是國家的主人，強化人大的監督權，我國的政體就更加健全和完善，社會主義的民主就更為廣泛和真實，人民行使的國家權力就更加強大。

（三）強化人大的監督權，是社會主義市場經濟發展的必然要求。社會主義市場經濟是一定程度上的法製經濟，但在我國社會主義市場經濟建立不久，極不完善的情況下，其無法可依，有法不依，執法不嚴，違法不究的現象非常突出。從掌握國家權力的官員的個別行為看，其權力腐敗現象比較嚴重，出現各種商業違法“鑽法律空子”，“闖政策紅燈”，誰敢胡來誰發財等的怪現象。為維護法律的嚴肅性，統一性，穩定性，保障市場經濟的健康發展，人大及其常委會應緊緊圍繞市場經濟中執法主體的執法問題，加強執法監督。

（四）人大監督的力度不夠，效果欠佳的現狀，是強化人大監督權的現實所需。十幾年來，人大監督在實踐中逐步加強，成績十分明顯，但是，我們不能不承認人大的監督工作仍然是人大整個工作的薄弱環節，存在著許多問題主要表現為：

1 、監督機構不健全。監督工作要取得預期的理想效果，必須要建立一套完整的監督機構體係。而從我國目前的現狀看，不要說地方各級人大，全國人大常委會都尚未成立專門的監督機構，使人大對“一府兩院”的監督，特別是法律監督方麵在相當程序上流於形式。全國人大和地方各級人大常委會雖設有法製委或法製辦，但這些機構仍以地方立法為主要任務，其他專門委員會也有各自本身的工作範圍。由於缺少專門的日常監督機構，因此，在人大閉會期間，監督權實際上長期處於凍結狀態，這是我國監督製度的一大缺陷。

2 、人大監督的保障沒有製度化。人大監督能夠對被監督對象產生法律上的強製約束力，人大監督工作本身應該有必要的保障，即人大監督需要有“尚方寶劍”。我國目前人大監督的力度不夠，其重要原因之一就是人大監督對象對人大這個監督主體的權威性尊重不夠。例如，憲法、法律和法規規定，國家權力機關常設機構有權力對國家行政機關的執法活動進行監督。但在實踐中，這些常設機構的權威受到嚴重挑戰。一方麵，這些常設機構沒有事實上的財政權和人事權，致使這些機構在監督國家行政機關執法活動時心有餘悸；另一方麵，目前我國各級國家權力機關常設機構的主要負責人往往不是同級黨委的核心決策人員，而同級國家行政機關的主要負責人則是同級黨委的主要成員，這樣，就容易造成人大監督的工作難於開展或流於形式。

3 、人大監督隊伍素質不夠理想，製約和削弱了人大的監督權。

三、強化人大監督權的措施

（一）在認識上，要進一步提高對人大監督重要性的認識。

在中國這樣一個有著長久封建傳統的國家，樹立法律權威、法律至上的觀念尤為重要，首先要確立人大主導地位的觀念。我國憲法和法律規定，全國及地方各級人民代表大會是國家權力機關，它是“一府兩院”的權力來源，“一府兩院”由其產生並對其負責。這一權力機關的法定性質，決定了各級人大在政權結構中的主導地位。

（二）盡快製定監督法。強化人大監督職能，當務之急就是要加快製定監督法，建立一套嚴密統一的監督體係，使人大監督製度具體化、規範化、法律化，從而提高人大監督的權威性，使人大監督落在實處。

（三）設立專門監督機構。目前，我國人大常委會的監督職能是由相應委員會歸口負責，沒有專門機構，很難完全履行職能，容易出現監督不力的結果。要改變這種局麵，應在權力機構內部設立專門監督機構以實現其監督職能。這是許多國家通行的辦法。如瑞典、英國、法國及前蘇聯東歐國家。

（四）針對不同監督對象，采取科學監督方法。在人大的監督對象中，政府和法院、檢察院是其兩大重點對象，政府行使行政權，法院、檢察院行使司法權，而行政權和司法權各有其自身特點。但目前對政府和“兩院”采取的監督方法完全一樣。筆者認為人大對“兩院”的監督應加強對各級法官、檢察官的監督，建立科學的罷免、彈劾程序，從而使人大對“兩院”的監督科學化。

（五）確立監督責任，有權力就必有責任。要使人大監督的監督者自覺、經常地履行監督權，建立監督責任製非常必要。

（六）妥善處理人大監督和黨的領導關係，是強化人大監督權的決定性因素。

在我國法權與黨權的關係是樹立法律權威過程中必須解決的理論和實踐問題。長期以來，在人們的思想觀念中，對樹立法律權威與堅持黨的領導之間的關係，並沒有完全清楚一致的認識，認為要樹立法律權威，就會損壞黨的權威，就是“以法抗黨”，其實不然，我們的政權都是黨領導人民奪取的，共產黨是執政黨，人大及“一府兩院”都是黨領導之下的國家機關，整個國家的方方麵麵都在共產黨領導之下運轉，因而，人大的監督工作，也屬於黨領導的範圍，而且，黨的領導是關鍵因素，黨的領導做得好與不好，是決定人大監督工作成敗的關鍵，妥善處理這個關係應從三個方麵入手，第一，理順黨政關係，不能以黨代政，也不能取代人大的監督活動，更不能以黨委名義直接幹預監督活動，以免使監督者感到“監督到黨委頭上”而產生消極影響。第二，正確認識人大對“一府兩院”的監督和黨委對“一府兩院”的監督的關係。黨委和人大對“一府兩院”的監督都是以黨的路線、方針、政策為指導，依照憲法、法律、法規和人大決議進行的，目的都是保證“一府兩院”把工作搞得更好，兩者監督的標準和目的是一致的，這樣人大對“一府兩院”的監督，反而更有利於黨委的監督，因此，人大對“一府兩院”的監督，正是人大與黨委同心同德，把自己置於黨的領導之下的具體表現。第三，需要指出黨的領導方式應是政治領導，即政治原則，政治方向，重大決策的領導，以及向國家機關推薦重要幹部，而非直接代替人大行使監督權。

（作者單位：泰寧縣司法局）