劉曙光：權力為什麽會導致腐敗？——阿克頓定律的現代解讀
標簽： 腐敗 ● 劉曙光
內 容摘要：公共權力機關的直接自利、公共職能的大範圍壟斷和權力運行過程的高度封閉是自然經濟和市場經濟條件下公共權力走向腐敗的三個基本條件。這三個條件 中的任何一個，如果被合法化並且發展到極致，都足以使任何監督失靈。如果三個條件同時具備，腐敗就不可避免了。
關鍵詞：權利自利 代理利益
“腐敗：指有機體的腐爛。”——《漢語大詞典》，上海辭書出版社
“腐敗是為謀取個人私利而濫用公共權力。”——樊剛，《中國：挑戰腐敗》，浙江人民出版社
“他給這兩者（政治和宗教）同時帶來一個真理：權力，不管它是宗教還是世俗的，都是一種墮落的、無恥的和腐敗的力量。”——
希梅爾法伯，阿克頓《自由與權力》文集序言
一、一個困擾了我多年的問題
早在讀大學的時候，就聽說過英國思想史學家阿克頓勳爵（1834——1902）的一句名言：“權力導致腐敗，絕對 的權力導致絕對的腐敗”。法國啟蒙思想家孟德斯鳩（1689——1755）也在《論法的精神》裏說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一 條經驗。”①那時我還很年輕，不懂得這一定律的含義，反而很幼稚地認為：人民共和國的公共權力是人民賦予的神聖權力，不會必然導致腐敗。如果有濫用權力的 腐敗現象，也隻是偶然發生在個別人的身上。
大學畢業後，我的一大半時間是從事公法方麵的研究。阿克頓定律不時在我腦海中閃過。我問自己：阿克頓和孟德斯鳩是在陳述一個已經存在的事實，還是在是說明一個科學規律？
對孟德斯鳩來說，也許是在陳述一個事實。因為孟氏處在法國大革命前夜，舊製度已經腐爛發臭。他厭惡舊製度，幹脆高價賣掉了世襲得來的地區法院院長職位，滿世界旅行去了。②
而阿 克頓卻不同。他所處的19世紀，是英國經濟、政治、科學、文化都在蓬勃發展、欣欣向榮的時期。在經濟上，英國是當時世界貿易第一強國；政治上，議會改革、 兩黨政治確立、現代文官製度確立等都是在這個時候完成的，工業資產階級代替封建地主階級掌握了國家政權；科學上，出現了法拉第、達爾文、麥克韋斯等科學巨 匠和眾多的科學發明創造；文學上，則有薩克雷、狄更斯、哈代等一大批大師和他們的作品。③此時的資產階級政權充滿活力，阿克頓定律應當不是單純描述一個已 經存在的現象，而是試圖揭示一個科學規律。
然而，任何科學定律都不是超越一切時空的永恒真理，都是有嚴格條件的。例如：牛頓力學隻能在物體運動速度小於光速的條件下有效，而現有的一切物理定律在宇宙黑洞中也會失效。因此，困擾我的問題就是：權力導致腐敗、絕對權力導致絕對腐敗定律的條件是什麽呢？
當然，權力導致腐敗的唯一條件就是監督失效。權力和監督一個矛盾的兩個方麵，有權力就有監督。除了外部監督之外，機體的自我監督也是保障機體存活的重要機製。問題是：監督，包括內部監督和外部監督，在什麽條件下必然失效？
也許，許多人會認為多此一問。答案很清楚：人的貪婪本性決定了人一旦掌握了公共權力，必然會設法用其謀取私利。這是以人性“性惡論”為理論依據的解釋。但這種解釋有兩個重大缺陷：
第一，人的貪婪本性不僅會在公共領域發作，同樣會在私人交往中發作，例如商業欺詐也常有發生。但商業欺詐不是必然發生的，也不是不可預防和控製的。因此，為什麽人的貪婪本性在私權領域可以得到有效遏製，而在公共權力領域就不能得到遏製呢？
第 二，人為自己的利益而奮鬥本身並不是一種惡行。盧梭、康德等思想家已經說明：人是社會的目的，而不是某種道德理想的手段和工具，人的最大義務是對自己的義 務。“人性的首要法則，就是要維護自身的生存，人性的首要關懷，是對於自身所應有的關懷”。④也就是說，掌握公共權力的人們通過行使公共權力謀求自己的利 益，總體上說是正當的。為什麽總體上正當，卻必然導致不正當（腐敗）的結果呢？
此 外，對於權力導致腐敗，孟德斯鳩開出的藥方是：“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”⑤事實上這個藥方在一定範圍內是有效的。如果阿氏的命題是正確 的，那麽製約權力的權力也必然導致腐敗。因此結論就成了：抑製腐敗的出路就是以腐敗約束腐敗。顯然不太合乎邏輯。
濫用公權謀取不正當的私利，如果是個別現象，也許屬於道德問題；如果是普遍性問題，構成腐敗，就與道德無關了。因此，一定還有其他解釋。
我的 看法是：公共權力機關的直接自利、公共職能的大範圍壟斷和權力運行過程的高度封閉是自然經濟和市場經濟條件下公共權力必然走向腐敗的三個基本條件。這三個 條件中的任何一個，如果被合法化並且發展到極致，都足以使任何監督失靈。如果三個條件同時具備，腐敗就不可避免了。
我 之所以強調在自然經濟和市場經濟條件下，是相對於計劃經濟而言。計劃經濟是一種極端的經濟形態，許多一般規律在那種形態下趨於失效。好在計劃經濟形態已成 過去時。目前我國經濟形態基本上完成了自然經濟向市場經濟的過渡，但市場經濟還不十分成熟。研究公共權力產生腐敗的條件仍然有十分重要的現實意義。
二、公共權力機關的直接自利是怎樣形成、並被合法化的？
公共權力實際上也是權利的一種，是代理私權而發生的權利。公共權力部門的代理利益應當由人民通過法律事先約定，並 根據代理效果進行給付。這同民事上的代理原理是一致的。但公共權力機關從來都是自己決定代理利益，除了通過稅收、勞役等公開的方式獲得代理利益之外，千奇 百怪的巧取豪奪更是如狼似虎，讓百姓不堪重負。
如果這種狀態是合法的，甚至是神聖的，監督能起作用嗎？能不腐敗嗎？
孟德斯鳩和阿克頓時代的政治權力就是如此，中國幾千年的封建社會的政治權力不正也是這樣嗎？
下麵讓我們分析一下公權自利的幾個理論問題。
（一）權力和權利的基本屬性是相同的，權力和權利一樣有自利要求
權利自利是不證自明的。自利是主觀意識，利他主要是客觀效果。主觀上利他的意識是自利能量達到一定臨界值時的外溢。
公共權力和私人權利的本質屬性是相同的，是同一體係內的兩個相互關聯的概念。公共權力也可以稱為公共權利，或簡稱“公權利”或者“公權”；私人權利可以簡稱為“私權利”或者“私權”。隻不過公權利是私權利的代理，是一種代理權利。
為什麽這麽說呢？
法律上的權利有三個基本要素：權利能力（權利的主體資格）、權利標的（法律行為的目的，指向一定的物或者狀態、秩 序等，也就是利益）、行為能力（實現權利的能力）。當然還可以說有其他要素，例如權利實現的途徑等。⑥但基本要素應當是資格、利益和能力。在這三個基本要 素中，最核心的要素是利益，準確一點說就是正當利益的邊界，其他要素是以此為中心展開的。⑦私人權利就是指私人（包括自然人和法人）在社會關係中正當利益 的種類、範圍、實現能力、實現途徑、救濟渠道等要素的總和。
再看公共權力。從權力構成的要素分析，它也是一定的主體，為了一定的利益，通過一定的方式做某事或者不做某事的資格和能力。權力的諸要素同樣是以利益為中心展開的。（至於是什麽利益，請允許我稍後論述）
因此，權利和權力在一般場合是可以互相置換的。請看下麵的幾組命題：
1．“我有權利要求你停止侵害我的委托人的利益”（律師）和“我有權力要求你停止侵害他人的利益”（公務員）；
2．“我有權利參加這次選舉”（公民）和“我有權力不讓你參加本地的選舉”（負責選舉的官員）；
3．“你錯了，我就有權利批評你”（群眾）和“你錯了，我就有權力處分你”（領導）。
在這幾組命題中，前者是作為私權主體的陳述，後者是公權主體的陳述。如果把權力和權利的區別抹去，都使用“權利”，或者都使用“權力”，或者幹脆使用“權”，命題仍然成立。
論證 權力和權利同質，是為了說明權力天生就有自利的要求。否認或者掩蓋這一點是極其有害的。但應當強調的是：私權利是本體，公權利是私權利的代理，它們之間的 根本區別就在於：權利自利是直接的，而權力自利必須是間接的。行使權力獲得的利益是代理利益。代理人必須優先保證被代理利益的實現，才能按照約定得到自己 的那一份代理利益。
（二）公共權力代理利益的邊界被統治者無限擴大了
在民法上，代理利益是很容易界定的，它由委托人和代理人雙方事先進行具體約定。本來，公共權力部門行使公共權力取得一定的代理利益也可以通過法律事先約定。但有兩個因素妨礙了這項工作，使得公權代理利益被無限擴大，甚至遠遠超過了“公共利益”的邊界。
最 初，公共權力的行使是以兼職的方式進行的，代理利益非常有限，社會剩餘產品通常不足以養活專職的公職人員。擴大剩餘產品（包括我國上古時期的公田）最初是 以支付公職人員的代理利益為主要目的。一直到封建社會後期，增加的社會剩餘產品主要由國家控製。而財富一旦由國家控製，除了以救災的方式少量返還私人之 外，其他統統屬於統治集團的代理利益。對統治者來說，隻要能搞得到的，就是我的。你受了災，我賜你一點，否則你造反，我受不了。就社會財富而言，所謂公共 利益基本上是不存在的。公共權力機關的直接自利被合法化了。
其 次，古代思想家為了勸誡統治者做好事，少做壞事，對公共權力進行了美化，說為了公共利益的作為是善，而且是最高的善；既然行善就不要講究報酬，太俗；如果 利用公共權力謀取私利是惡，而且是最大的惡。結果是，弄點小錢是惡，弄大錢倒是英雄。所謂“竊鉤者賊，竊國者候”。這下反而給統治者奪取全部的剩餘財富開 了道德上的方便之門。正如明代黃宗羲所說的統治者“以天下之利盡歸於己”、“使天下之人不敢自私，不敢自利，以我之大私為天下之公”。⑧
嗚呼！哪裏還需要事先約定！
（三）公共權力機關直接自利不僅被合法化，而且被神聖化
對公共權力的監督失效，原因之一是監督者和被監督者力量不對稱，而且過於懸殊。公共權力力量過於強大，主要原因還 不在於國家機器本身有多大的力量（當然對任何一個個體而言，是強大無比的，但對於被統治者整體就未必了），關鍵在於公共權力被請上了神壇，公共權力機關的 直接自利也披上了神聖的外衣，使得社會對公共權力進行監督的道德基礎顯得那麽脆弱。
對宗教信仰者來說，神是萬能的，神是無私的，神是為民造福的，人們的一切都是神賜予的。對神的行為進行監督，哪怕是對神的代表的監督，都是對神的褻瀆。監督者理虧心虛，被監督者氣壯如牛，監督怎麽可能有效？
公共權力是如何走上神壇的？
在人類社會的早期，自然崇拜和祖先崇拜是早期宗教活動的主要內容。主持祭祀活動的是巫師，神和祖先是通過巫師傳達 他們的旨意。最開始，部落首領和巫師是分開的，各司其職。不知道從什麽時候開始，部落首領妒忌巫師的權威，開始直接主持祭祀活動，巫師反而成為配角。部落 首領和後來的國王，借神和祖先的口，說明其統治是神和先祖的旨意。後來連先祖也被省略了，直接宣稱其統治是天神的旨意，他本人就是天神的兒子。這就是“君 權神授”理論的起源。
自 從資產階級革命以後，君權神授的理論被徹底摧毀了。新的統治者再也不好意思說自己是天子，是神的代表（盡管許多人骨子裏還有君權神授觀念的殘餘），其頒布 的法律是神的意誌。於是，統治者們將“公共利益”請上神壇，而他們作為公共利益的代表，也跟著走上了神壇。公共權力作為維護“公共利益”的工具，也順理成 章地披上了神聖的外衣。與以往不同的是，新的統治者對公共權力的直接自利屬性進行了包裝，變得隱蔽一些了；統治集團奪取社會財富的貪婪欲望在百姓麵前也不 得不有所收斂。
為 什麽“公共利益”在這裏要打引號呢？因為被請上神壇的“公共利益”是被異化了的，它已經不是本來意義上的公共利益。本來意義上的公共利益是個人利益的補 充，是為促進、保護個人利益服務的工具，是實現個人利益的手段。而被請上神壇的“公共利益”就是統治集團的代理利益和對代理利益的保障。這裏麵的事說來話 長，今天先略去。
阿克頓勳爵，你算是看明白了：19世紀大英帝國對中國的戰爭、對印度的占領，以及一係列假公共利益之名進行的侵略戰爭，不過是直接滿足統治者對權力和財富的欲望，根本不是什麽英國人民的公共利益！
三、公共職能的大範圍壟斷是如何形成的？
在私權領域，壟斷容易產生侵權已經得到了證明。當壟斷形成之後，普通競爭者和消費者無法對其形成有效的製約，或者 說有效製約的成本太高而無法操作。因此完善市場機製最重要的工作之一就是反對壟斷。1974年，當美國最大的電訊公司AT＆T形成壟斷之後，美國司法部依 據聯邦反壟斷法起訴AT＆T，硬是將市話業務從AT＆T中獨立出來，並且分成7個獨立的地區貝爾公司來營運。電信業從一家獨霸變成了七個分立的部門。目前 美國司法部緊緊盯住微軟不放，還是要反壟斷。
在社會管理中，如果公共職能配置過於集中於政權機關，並形成壟斷，同樣會增加監督的難度，提高監督的成本，使腐敗成為可能。
現代社會公共職能的配置大致分為三個係統：國家政權機構、民間組織、社會中介。在市場經濟體製不成熟的條件下，民間組織和社會中介的公共職能是很微弱的，無法與國家政權機關形成競爭和製約的局麵。
國家公共職能的壟斷地位主要依靠公共管製權的壟斷和公共服務提供的壟斷兩個方麵支撐。
公共管製作為調節私人利益的閘門，加強管製或者放鬆管製，都直接影響社會利益的分配。在公共管製方麵，政府部門往 往被賦予很大的自由裁量權，即政府部門可以決定在什麽時候對什麽人實施什麽樣的管製。是加強管製，還是放鬆管製，任何時候都有合法的理由。隻要不引起大社 會動蕩，怎麽做都沒有風險。經常聽政府部門的官員說：本地目前的醫療診所（舉例而已，也可以說是民辦學校、高爾夫球場等）太多了，不能再批了，要嚴格控 製。也有人說：本地某個行業還有發展的空間，可以有計劃地再批一些。繼續批準設立新的，對申請者是好消息，但對已經開辦的，就可能是壞消息。這就為尋租提 供了絕對的機會。
擴大管製範圍，強化管製力度，是公權機關最關心的事。為此，他們可以不惜付出任何代價。貫徹《行政許可法》，削減行政許可事項，對被許多削減的單位來說，簡直就是挖他們的心頭肉。因此，總有一番據理力爭，也許會產生猛烈反彈。
在公 共服務方麵，公權機關發生腐敗的機率更高。這是因為，在生產力不是充分發達的條件下，公權機關不可能充分滿足社會所需要的公共服務。正因為不直接以贏利為 目的，才給權力腐敗留下了動力和空間。因為人們需要這種服務時，要麽向公權機關申請，要麽向市場購買。市場服務價格與公權機關提供的免費服務或者低價服務 的價格差，就是腐敗的源泉。另一方麵，如果某項公共服務被公權機關所壟斷，它就同時壟斷了相關的社會資源，使得通過市場提供同類服務的成本成倍增加（最大 的成本是合法性成本），腐敗的動力更強，空間更大。
因 此，公共權力部門都有擴大公共服務範圍的傾向。隨著它提供的公共服務範圍擴大，它集中的相關資源也就越多；公權部門掌握的社會資源越多，就越有利於擴張公 共服務範圍，也越有利於形成壟斷。例如目前我國的公共基礎教育和公共衛生事業，絕大部分資源，特別是優質資源都控製在主管部門，壟斷地位牢不可破，腐敗現 象絕難根治。
在許多國家，政權機關內部對於維護公共權力的壟斷地位達成了高度默契。這就是給每一個公權機關以絕對的、排他的權力。在一個行政區域內，一項公共職能（包括管製和公共服務）隻由一個政權機關掌握。想要辦事嗎？本地獨此一家，別無分店。
對掌握足夠資源的機構（包括個人）來說，壟斷真是個好東西，特別是這種壟斷地位有國家強製力提供保障。因為權力壟斷所帶來的，絕對不止擺到桌麵的代理利益！
四、公共權力運行為什麽是封閉的？
一個開放的係統，便於進行監督；而對一個封閉的係統，外部監督基本上發揮不了作用。如果監督隻停留在內部監督，連“與虎謀皮”都談不上。
我有理由相信：在孟德斯鳩和阿克頓時代，國家公共權力的運行是一個封閉的係統。
一個權力運行係統是封閉的還是開放的，主要取決於兩個因素：權力意誌開放程度和運行信息開放程度。權力意誌就是權 力行使誰說了算。如果是掌權者說了算，而公眾無決定權，或者說監督者不能影響決定，權力意誌就是封閉的；如果權力行使依據的是公眾的意誌，權力意誌就是開 放的。
公 權力行使與私權利行使的最大區別，就是權利人能往往不能直接作出決定。任何形式的民主製度，隻要權利人自己不能直接作出決定，就不是真正意義上的民主。正 如少數服從多數，如果決定的恰恰是少數人的事，而該少數人又不能參與決定，就絕對不是民主。公權行使完全依照權利人的意誌辦事是不可能的，因此，權力意誌 封閉也是必然的，隻是程度不同而已。
影 響權力運行係統開放性的另一個因素就是：權力信息是開放的還是封閉的。政府資信不公開，人們無從知道政府決策的依據和真實過程。事後發布的消息都是經過精 心加工了的，為滿足法律和公眾的要求掩蓋了許多關鍵的部分，甚至於不惜偽造材料。對監督者而言，信息不完整、不真實，監督工作基本無法開展。
政府信息不充分開放有一百個理由，其中最主要的有：國家機密說、政府財產說、技術困難說、資金困難說、百姓看不懂說等。但真正的理由隻有一個（又說不出口）：裏麵有貓膩！
政府信息充分開放卻隻有一個理由：監督的需要。擺到桌麵上的理由沒有人家充分，政務不能充分公開，或者政府信息不能充分開放就不難解釋了。
五、防止權力腐敗的幾點建議
文章寫到這裏，本來就可以結束了。但文人也是人，俗的很，非要提什麽建議。文人最大的失敗可能是：明明病看準了，藥方卻開錯了。由於開錯了藥方反而又懷疑病到底看準了沒有，瞎忙活一場。
我想，畢竟我們現在已經不是孟德斯鳩時代，也不是阿克頓時代。國家重視反腐敗問題是認真的。我們今天討論的這一問題已經不是單純的學術問題，已經進入實際操作層麵。因此，我仍想借此機會提出與本文論點相關的幾點建議：
第 一，將公共權力包括相關的公共利益、公共權力部門統統從神壇上請下來，脫去所有神聖的外衣，參照民事法律上委托代理人的身份，實實在在地為委托人辦事。法 律方麵呢，則應當明明白白規定人家的代理利益，該拿多少錢，該坐什麽車，該用什麽樣的桌子凳子，一切都擺到桌麵上來，白紙黑字寫下來，向社會公布。
第二，改革公務員工資福 利支付製度。涉及公務員報酬、待遇的一切規定、標準全部提交所在地人民代表大會（不是它的常務會員會）審議決定。同時實行公職人員報酬待遇其與本地經濟和 社會發展的速度和質量掛鉤的製度，由獨立、公正的機構對公共權力機關進行績效考核，按照績效考核結果和本地經濟和社會發展的相關指標支付報酬。
第三，開放公共服務，將優質資源通過市場規則交給社會，政府隻提供基本的社會保障，封頂和保底兩條線合而為一，以保底為主。
第四，在政權機關內部實行開放式服務，群眾可以選擇辦事的行政和司法機關。例如法院審判層級之間、地區之間取消受案範圍限製，參照仲裁製度由當事人自行選擇收案法院。政府部門更加可以進行這樣大膽的改革。
第五，以財力允許的最大代價和最有效的方式鼓勵、吸收人們群眾，特別是當事人、利害關係人參與政府決策，真正落實中共十六大提出的擴大人民群眾的有序的政治參與的思想。我們目前麵臨的問題是：公眾和政府部門兩個方麵都沒有足夠的積極性。僅僅是文人們嚷嚷是不行的。
第六，用最嚴厲的措施推行 政務公開。除法律規定屬於國家機密的事項以外，其他一切政府信息都應當及時、準確、充分地向社會公開，特別是向一切與該項決定有利害關係的人們公開，包括 調查報告、各種會議記錄、政策性文件的草案、行政決定、公職人員的財產狀況等，全部、無保留地公開，以真正保障人們群眾的知情權，誠心誠意地接受人民群眾 的監督。
一個樸實、開放的公共權力運行係統，一個簡單監督就能奏效，但又能經得起最嚴厲監督的係統，才是一個健康的係統，也才是最有效率的係統。或許，阿克頓定律也隻有在這種條件下才會失靈。
注：
①⑤《論法的精神》上冊，154頁，商務印書館，1982年版
②蔣恩慈、儲有德編著《西方法學家生平與學說評介》第34頁，廣西人民出版社1984年版
③參閱閻照祥《英國史》第十章，人民出版社，2003年版
④盧梭《社會契約論》，商務印書館，2003年版第5頁
⑥參閱夏勇“權利哲學的基本問題”《中國法學網》
⑦拉丁文和英語中的權利一詞都含有正當的內容，就是表明權利的本質就是個人存在正當、不受侵犯的邊界，相當於我們俗語中講“每個人都有他的一畝三分地”一樣。
⑧《明夷待訪錄•原君》，中華書局《叢書集成初編》1985年版，轉引自陸沉“權利與權力辨析”，《思問哲學網站》2002年3月24日發布
文章來源：燕南首發（http://www.yannan.cn）
