法國大革命前期的三權分立
作者：史彤彪 來源：中國民商法律網
關鍵詞: 法國革命/權力分立/孟德斯鳩/盧梭/羅伯斯比爾
內容提要: 權力分立並通過權力製衡達到政治自由是法國思想家孟德斯鳩明確提出的資產階級國家製度的基本原則，但盧梭極度輕蔑賦予國家各組成部分獨立權力以相互製約的均衡理論。這種觀念上的衝突，在法國大革命時期的前兩部憲法中表現得十分鮮明。從實際情況看，法國大革命時期的權力分立有自己的特色：議會至高無上並發展為相當程度的專製，行政權過於弱化而無法與立法權抗衡，司法權根本沒有獨立地位。因此可以說，法國人基本上沒有按照孟德斯鳩的思路去製約權力。
分權和製衡作為一項憲政原則，在英國革命中得到了落實。在美國革命中，政治重建的設計師們力圖保持和完善這種遺產。法國革命屬於烏托邦的傳統，“其哲學領袖信奉這樣的觀點：社會的全盤重建是必要的，而這一偉大任務隻有具有不受拘束的堅定且無情的政府才能完成”。[1]“法國大革命所采納的正是人民主權不可分割的信念，這使得孟德斯鳩的政治理論，除了以最刻板的權力分立形式外，無法被接受。”[2]法國1791年憲法和1793年憲法是大革命時期的第一部和第二部憲法，探討它們所確立的權力分立製度及其實踐，具有重要的意義。
一、極端性的試驗：1791年憲法架構下的權力分立
在16～18這兩個世紀裏，法國國王擁有一切權力而不受任何限製。有“舊製度死亡證明書”之稱的1789年《人權與公民權利宣言》（簡稱《人權宣言》），提出的最主要的原則是“分權”原則，其第16條指出：“凡權利無保障和分權未確立的社會，就沒有憲法。”權力分立成為法國1791年憲政製度的一項基本原則。根據1791年憲法的規定，“立法權委托給由人民自由選出的暫時性的代表們所組成的國民議會，由它協同國王的批準按照下麵所定的方式行使之。”“政府是君主製；行政權委托給國王，在他的管轄之下由部長和其他負責官員按照下麵所定的方式行使之。”“司法權委托給由人民按時選出的審判官行使之。”
關於立法權。根據憲法的規定，立法權屬於國民議會，國王不得解散立法議會。立法議會的法令應提呈國王，國王對於法令可拒絕同意。凡被國王拒絕同意的法令不得由本屆立法議會再行提呈國王。但當提出該法令的那個立法議會的下兩屆議會以同樣的辭句繼續提出同一法令時，即認為國王已予批準。
對於是否授予國王否決權。堅決主張分權與製衡原則的啟蒙思想家孟德斯鳩態度很明確：“行政權必須擁有廢除立法權的決議的權利（否決權），否則立法權就會攫取任何權利，消滅其他一切權力。”[3]但王權在立法方麵是有限否決還是無限否決，製憲議會存在著爭論。代表王政派的議員穆尼埃認為應給予國王絕對否決權。他強調國王的否決權在孟德斯鳩式的法製建設中的地位，主張“為了保證行政權力不受立法權力的任何侵犯”，“最好的辦法是使其成為立法機構的一個組成部分”，因此“應規定議員們的決議成為法律之前，必須經過國王批準”。[4]而米拉波則特別指出，從國王和人民結成聯盟的角度出發，國王否決權是絕對必要的，不希望將國王的作用降為執行立法機構的命令，因為一個大國需要超強的領袖，而代議製政府本身又會產生新的貴族；為阻止新貴族的誕生，人民的自由需要國王的否決權，如果國王居心叵測輕率地否決一項好的法律，國民議會便可使用它所擁有的最後武器——拒絕納稅。以拉法耶特、巴納夫、孔多塞為首的立憲派，大概受到美國模式的影響（因為美國憲法賦予總統一項暫停執行某項法令的否決權）而提出給國王暫時的否決權。以羅伯斯比爾為首的革命民主派堅決反對國王擁有否決權，指出任何形式的否決權都與人民至高無上的權力水火不相容：“誰要認為一個人可以反對法律（法律是公意的表現），誰就確信個人的意誌高於全體的意誌。那麽，就可以得出這樣的結論：人民什麽也不是，個人就是一切。”[5]很明顯，他捍衛的是國民議會的權威，反對一切損害其權威的意圖，強調由於采用否決權製度，國民議會將麵臨危險：“在這種新的體製下，立法機構就等於虛設。”“不僅不應削弱和貶低立法權，而且還應給予國民議會為保衛自由所必需的一切力量和權威，因為國民議會是保障自由使之不受行政機構肆無忌憚侵犯的衛士。”[6]對於西耶斯來說，國王否決權是不可接受的，因為執行權沒有權利進入法律製定的領地：在英國這種否決權也許必不可少，因為英國人沒有區分出這種製憲權，因而如果沒有否決權的保護，英國國會的無限製的權威就可能用來攻擊君主製的位置。但在法國，這種情況不會發生，因為政府各部門都直接從人民那裏獲得權威，它們不必相互畏懼也不需要有某些製約來防止一個部門對另一個部門的權力侵蝕。假如政府的權力劃分很小心因而其權力相互獨立，那麽它們就居於同等優越的位置，就不必有否決權。[7]西耶斯痛斥說：“任何否決權，不論是絕對否決權還是暫時否決權，在我看來將變成一種專製製度，一種為反對全體國民而發出的密劄。”[8]在當時，形成了兩大陣營：反對國王擁有否決權者坐在議長左邊，讚成否決權者坐在議長右邊（這就是後來世界各國政治生活中慣用的“左派”和“右派”分類法的起源）。在1789年9月11日的表決中，議會以673票對325票通過了國王否決權的有效期為兩屆議會（至少4年）的決定。[9]
關於行政權。1791年憲法建立了約束政治權威的政治體製和法律原則，把“法律高於任何權力”的法治精義確定下來。特別是這部憲法雖然像英國那樣保留了國王和王位，但卻比英國的憲法性文件更明確地宣布了“法律高於國王”的原則。王權受到五個方麵的限製：(1)受憲法的限製。國王隸屬於憲法，並要宣誓效忠憲法和國民。“國王在登位時或在其已達成年時應在立法議會向國民宣誓：要忠於國家和忠於法律，要用其所承受的一切權力來支持國民製憲議會於1789年、1790年和1791年所製定的憲法並下令施行法律。如遇立法議會尚未集會，國王應發布公告，載明此項誓言並載明將於立法議會集會時立即補行宣誓的諾言。”革命前，路易十六稱“法國的國王”。革命後，稱“法蘭西人的國王”，“路易，承上帝及國家憲法之命，法蘭西人之王”。(2)受法律的限製。“在法國，沒有比法律的權力更高的權力，國王隻能根據法律來治理國家，並且隻有根據法律才得要求服從。”“在正式或合法退位之後，國王即處於公民階層地位，因此，對其退位後的行為，應如公民一樣可受控告和審判。”“行政權不得製定任何法律，即使是暫時性的法律，隻得發出符合法律的公告以便命令或號召法律的施行。”[10](3)受副署的限製。行政權屬於國王和各部大臣，“國王的任何命令如未經國王簽字及部長或部的負責人副署者，均不得付諸執行。”(4)攝政王的選任受到限製。國王未成年時，由攝政王代行職務。但攝政王並非指定，而由國民選出的選舉人組成的選舉議會選任，並且不限於王室成員，也要宣誓效忠憲法。這是對王位世襲製的重大改革。(5)王室經費受到限製。王室經費由立法會議決定，並需由國王任命的經費管理人掌管。應該說，這些限製王權的措施並不亞於英國1689年的權利法案。
關於司法權。司法權屬於法院，法官由選舉產生並且是常任製，規定“在任何情況下，司法權不得由立法議會或者國王行使”。“在同一屆立法議會任期內，國民代表不得兼任司法職務。”法庭不得幹涉立法權的行使或法律的執行，不得侵犯行政職務，不得對行政官因其職務上的原因而將其傳喚到庭。對司法權所施加的限製，排除了如同美國從製約平衡理論中產生出來的對法律進行司法審查的任何可能性。[11]值得指出的是，表麵上看司法權獨立於立法和行政，實際上司法權要受到政府的巨大壓力。之所以如此，是因為憲法還規定駐在法庭的國王專員有權監督並要求行將宣示的判決應遵照法律，有權要求執行已經宣示的判決；司法部長能夠通過國王的專員並在不損害有關當事人的權利條件下，向大理院告發審判官超越權力範圍的行為。這就為行政幹預司法獨立埋下了伏筆。[12]
“1791年法國憲法的基礎是一種極端性的權力分立學說。當然，實際上，當時的情況是這種政府製度幾乎完全沒有成功的可能。這種學說假定政府各部門之間有一定程度的自然和諧，而即使在最平靜的政治體係中這種自然和諧也很少見到，在法國大革命的混亂中這種機會就更是微乎其微了。”盡管革命人士基本上按照孟德斯鳩的學說製定了1791年憲法，並在《人權宣言》中莊嚴地承認了權力的分割和平衡的必要性，但在實際行動上卻嚴重違背了孟德斯鳩的精神。在立法權和行政權的關係上，他們隻講立法權對行政權的監督、彈劾，卻力圖架空行政權對立法權的製約，隻給一種低效的否決權而不給其解散議會權，甚至不斷地以立法權超越行政權；在立法權和司法權的關係上，他們則拒不承認司法權具有審查立法機關活動是否符合憲法的職能，隻準其消極地依法審理案件。不言而喻，法國革命人士的這種“立法中心主義”勢必導致孟德斯鳩所崇尚的“公民政治自由”的毀滅，而為孟氏所痛恨的專製主義的肆虐打開方便之門。
二、盧梭主義狂想曲：1793年憲法對權力分立的摒棄
如果說，1791年憲法是崇尚權力分立的孟德斯鳩主義的實驗廠，1793年憲法就是孟德斯鳩主義的火葬場。盧梭提出的人民主權論被認為標誌著現代民主理論的誕生，但他沒有繼續深入思考這種民主理論在實際政治中如何兌現，其中隱含著一個重大缺陷，就是缺乏權力製衡、不能有效地防止權力被濫用。基本上以盧梭思想為指導的法國革命的實踐，讓社會付出生命和財產的重大損失也就成為必然了。
1793年1月，馬拉強調國民公會“被賦予無限製的權力，即全部權力，這些權力為挽救社會事業所必需；因此為了捍衛自由事業，國民公會在必要時可以采取一切合理的或強力的手段”[13]。
1793年2月15日，孔多塞提出憲法草案，體現了孟德斯鳩的分權主義最後的一次掙紮。該草案主張以國會議會和行政會議成員均由初級會議普選產生，這就在事實上保證了行政權對於立法權的獨立性。然而孔多塞的憂慮顯然代表不了國民公會大多數議員的感情，因為第二天他的草案就遭到否決。1789年《人權宣言》中宣布的“隻有以分權為基礎的政府才是自由政府”的條款，在國民公會成了眾矢之的。吉倫特派攻擊這種說法是一種“幻想”，並號召人們“采取一些更有利的原則”。
《人權宣言》和1793年憲法明確宣布“主權屬於人民”。宣言第1條“社會的目的就是共同的幸福。政府是保障人們享受其自然的和不可動搖的權利而設立的。”第9條“法律應當保護公共的和個人的自由來對抗執政者的壓迫。”憲法還專列“人民的主權”一項，規定“主權的人民包括法國公民的全體”（第7條）；“人民直接選任代表”（第8條）；“人民委托選舉人選舉行政官、公共仲裁人、刑事審判官和大理院的審判官”（第9條）；“人民議定法律”（第10條）。[14]
人民主權強調行政權從屬於立法權。盧梭曾指出：“人們所能有的最好的體製，似乎莫過於能把行政權與立法權結合在一起的體製了。”[15]1793年憲法不僅規定中央行政機關執行會議由立法議會選出，而且還規定“它隻有在執行法律和立法議會的法令時才有所行動”。雅各賓專政時期的國民公會既是惟一的立法機關，又是最高的權力機關，集國家各種權力於一身，從而導致了國民公會專政。
1793年憲法刻意加強立法機構，把幾乎一切重要權力都賦予它。盡管有關條文規定，立法議會的職責僅僅是提出法律草案和發布法令（憲法第53條），但通觀憲法條文就可知道，立法議會並非三權分立意義上的立法機構，而是代表人民行使主權的最高權力機關，執行會議從屬並聽命於立法議會。憲法為此作出規定，立法議會成員由全國普選直接產生，使立法議會成為全體人民的受委托者，從而也就獲得了代表全體人民行使主權的權力。執行會議的成員雖然也經選舉，但選民選出的僅僅是供立法議會從中挑選的一個名單，執行會議的成員最終是立法議會任命的。之所以做這樣的安排，與羅伯斯比爾的想法不無關係。他在《關於憲法》的演說中強調“任何憲法的第一項任務應該是保護社會的和個人的自由，使其不受政府本身的侵害”；“政府的腐化是由於逾越它的權限和它們離開主權者而獨立”。[16]既然把政府視為應時刻防範的對象，體現人民意誌的立法議會與行使政府職能的執行會議之間，當然就不是分工合作、互相監督的關係，而是權力賦予者與權力行使者、監督者與被監督者的關係了。
1791年憲法把分權作為最重要的原則之一是為了限製王權、確立資產階級的政治權力。1793年憲法既已廢除王政，自然也就無須把分權看得那樣重了。如何防止代表民意的立法議會濫用權力，憲法除了規定其任期為1年（第40條）外，羅伯斯比爾和1793年憲法都沒有提出更多的措施。羅伯斯比爾的行政與立法分開的主張，在憲法中並未得到體現，行政機關實際上處於立法機關的管轄之下。人民對於議會的監督，除了在投票的一刹那所作的選擇外，沒有任何別的更有效的辦法。在這種情況下，立法議會就有可能以人民意誌體現者的名義，獨攬大權實行專橫的統治。更為嚴重的是，在立法機構中起主導作用的，往往是某一個政黨或政治派別，而在政黨或派別中起主導作用的又往往是少數幾個人甚至是一個人。這就難怪孔多塞批評1793年憲法引向議會專政，引向控製議會的黨派專政。[17]
1793年憲法頒布後的第二天，就因革命形勢的變化而從未付諸實施。但議會對行政部門的控製卻仍在不停地加強。1793年12月4日，關於革命組織的法令把各行政部門統統交給救國委員會支配；1794年4月1日的法令，使議會的集權程度進一步提高，執行會議被取消，由12個直屬救國委員會的行政委員會代行其職權；1794年7月29日的法令規定，各委員會每月改選1/4的成員，而且每名委員落選後必須間隔1個月才能再次當選；自1794年8月24日起，代行各部門職權的12個行政委員會被分別置於議會的12個委員會管轄之下。至此，國民公會的集權專製可謂已臻於極致。
公允地說，法國革命者已意識到權力監督的重要性並試圖采取相應的措施。但不可原諒的是，在革命者眼裏，監督權力濫用的手段並非法治意義上的“法律”，竟然是“人治”意義上的“道德”。雅各賓派領袖羅伯斯比爾指出：“什麽是支持和推動這個政府的主要動力呢？是美德。我指的是公共美德，這種美德曾在希臘和羅馬創造過許多奇跡，它將會在共和主義的法國創造出更加驚人的奇跡。”[18]雅各賓專政時期大興道德救贖和追求道德理想王國。在這個民粹主義的國度中，要選舉道德模範、設立道德監護。“在每一場革命中，都需要有獨裁者來拯救國家，監護者來拯救道德；監護者從年滿60歲的男性公民中選出。他們在每年的老人節那天去神廟朝拜，讓眾人評議。如無非議，他就可以配上白色執星帶標誌他已當選，從此履行對美德的監護職責。這些配戴白色執星帶的監護者要維護神廟裏的燭火長明不滅，重點監督對象是那些官員、軍官和議員代表的道德行為。這些人一旦被發現腐敗行為，立刻從高位上撤換下來。監護人要使人敬畏，在公共場所，他們通常是緘默不語，這是一條禁令，任何人不得違反。”熱月政變後，在聖鞠斯特的文件堆裏發現一個法令提綱，宣布建立監護者階級——“救國委員會責成我來宣布下列法令：在法蘭西生活的每一個方麵都建立監護人……監護製作用於政府，決不可能作用於不可腐蝕的人民……”。[19]很明顯，羅伯斯比爾等人所設計的權力製約，是以道德監督權力而非以權力製約權力。
雅各賓專政被推翻後，在熱月反動時期資產階級痛定思痛，終於悟出了革命議會專製的嚴重弊害。西耶斯經過深刻的反思，一改自己以往所堅持的“主權不可分割”的觀念，倡導孟德斯鳩主義的複歸。人們通過1795年憲法貫徹分權原則即立法權與行政權的分立。憲法開頭的《權利宣言》宣布，如果權力區分不確立，社會保障便不能存在。但這部憲法最大的弱點是缺乏立法權力與行政權力之間衝突的解決辦法，一旦兩權發生衝突，雙方除求助於軍隊之外別無他法。督政府時期政局不穩、政變迭起，同體製的局限性有很大關係。這部憲法僅施行4年後，熱月派資產階級又將三權分立製度改為以拿破侖為首的獨裁體製。[20]
三、結束語
“三權分立”一詞在大西洋兩岸具有顯著不同的含義。在美國，分權並非意味著三權絕對獨立，同時還要求權力之間的相互製衡，否則任何權力都可能因缺乏控製而被濫用。於是，在製憲者們的設計下，聯邦和各州立法可廣泛調控公民的行為與活動，但立法必須處於憲法規定的範圍之內，而且在很大程度上憲法的具體含義要通過最高法院的案例來獲得解釋。但在孟德斯鳩的家鄉，這一切卻被視為異端邪說，因而導致三權分立和議會主權的理論與法國結合為一體，使立法機構在地位上超越執法與司法機構。由於革命對法院的敵視傳統，“三權分立”在法國獲得了對法院最為不利的解釋，這就使司法機構不得通過司法審查的途徑幹涉立法與執法機構行使其自身職能。法國革命者之所以拒絕權力的平衡，主要有兩個理由：一是權力平衡趨向於侵犯權力分立，因為如果製約機製要在權力之間發揮作用，就必須使權力有所重疊（例如給予司法機關一定的宣布立法違憲的權力，由於它能影響法律的製定，因而使得其權力具有部分的立法性質）。二是更大的利益要求權力的行使具有效率性。美國類型的憲法不適合法國共和國，因為革命的法國代表者們肩負著雙重的責任，即既要改革現存的法律又要建立一種新的立法體係，還有那麽多的損失需要彌補、那麽多的製度要建立。而權力平衡不但有侵犯權力分立的嫌疑，而且會鈍化權力分立的主要功效（政府各部門的有效行動），革命者並沒有采取權力製衡體製，目的是為了集中整體的力量並擴展自我改革的能力，使行政和立法機構所體現的全體意誌相一致。在這種意義上，執行權的統一性被理解為民族自由的一種手段。[21]
毋庸置疑的是，法國大革命中有一種致命的信念，這就是防止權力濫用的保障措施不再成為必需。20世紀西方著名的經濟學家、當代新自由主義思潮的重要代表哈耶克，在界定法治含義的過程中就以法國大革命的失誤作為反例：“法國大革命曾經試圖為增進個人的權利而樹立法治，但其目標並未實現，原因在於大革命的一種致命信念，即既然所有的權力都已置於人民手中，一切用以防止權力濫用的保障措施也就不再必要了。”[22]“任何一種不受限製、約束的權力，哪怕是人民主權，都可能導致最徹底的專製，恐怖統治使法國人民清醒地認識到了這一事實。”英國人格特爾的話意味深長。的確，政治自由的寶貴、權力製衡的必要，應當是今天反思法國大革命憲政文化的主要意義。
注釋:
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