中國百年憲政的早期探索 |
徐達 |
2008年，距大清帝國頒布《欽定憲法大綱》已經過去了整整一百個年頭了。在一百年中，中國兩度“共和”，從1908年至1949年就頒布過近十部憲法，幾代仁人誌士為憲政能行之這片古老的大地上付出了艱苦卓絕的努力和慘痛的代價。甲午海戰的屈辱憤懣、公車上書的群情激奮、百日維新的曇花一現、仿行立憲的千呼萬喚、辛亥革命的煥然一新、民國憲法的風雨飄搖……百年中國憲政所走過的崎嶇坎坷之路，讓人回想起來其不禁頓生無窮的感慨和無奈。 鏈接：中國憲政百年之路 所謂現代意義上的憲政，產生於西方，起源於可追隨到13世紀的英國貴族們對於英王在征稅時的恣意妄為無法忍受遂奮起反抗，最終英王和貴族們通過談判互相妥協，簽署著名的《大憲章》（Magna Carta）。這是在全世界範圍內最早的憲法性文件。總體來說，憲政是指一種在憲法之下使政治運作法律化的理念或理想狀態。其核心在於限製政府的權力，要保障公民的權利。西方近現代曆史發展進程中，比較著名的立憲標誌是1787年頒布的美國憲法和1791年頒布的法國憲法。而中國在漫長的傳統時代中，尤其是明清兩代專製主義中央集權逐漸強化，時時以天朝大國自居，閉關自守，自外於世界各國的現代化發展潮流，等中國的有識之士開眼看世界，開始試圖將西方先進的憲政經驗運用到中國來的時候，中國已經步入日薄西山的晚清王朝了…… 讓我們穿越曆史的迷霧，循著先賢的腳步，重新走入中國百年憲政早期那一次次孜孜不倦而又命途多舛的探索中，去體味其中的風雨冰霜和悲歡離合。 自從19世紀40年代清朝在鴉片戰爭中慘敗後，一批有識之士麵對此“三千年未有之變局”就開始了他們冷靜而獨立的思考。他們開始逐漸放棄天朝大國的心態，開始開眼看世界，以期“師夷長技以製夷”。於是，當時出現了一批介紹、研究世界的譯著及著作。集時人研究、翻譯大成之作的是徐繼佘的《瀛寰誌略》和魏源的《海國圖誌》。徐、魏之作不僅一一介紹了世界各國的地理、風俗、人情，而且對歐美的政治製度大加讚賞。徐繼佘稱讚英國有“爵房”與“鄉紳房”（即上下兩院），國有大事“王諭相，相告爵房，聚眾公議，參以條例，決其可否。複轉告鄉紳房，必鄉紳房大眾允諾而後行，否則寢其事勿論。” 魏源稱讚美國“議事聽訟，選官舉賢，皆自下始。眾可可之，眾否否之，眾好好之，眾惡惡之，三占從二，舍獨洵同。”不難看出，徐繼佘和魏源二人所盛讚的“聚眾公論”和“舍獨洵同”，都觸摸到了憲政的宗旨，即拋棄個人專製、注重通過群體民主決策的方式來處理內政外交大事，對傳統的製度與觀念構成了顛覆性的挑戰。 同時，晚清的傳教士也通過媒介宣傳西方政治思想和憲政成果，1833年7月，德國傳教士郭實獵（1803－1851）在廣州創辦了中國內地第一份現代期刊：《東西洋考每月統記傳》。1835年6月，它披露了一節《新聞》：“英吉利國之公會，甚推自主之理開諸阻擋，自操權焉。五爵不悅，爭論不止。倘國要旺相，必有自主之理。不然，民人無力，百工廢，而士農商工，未知盡心竭力矣。是以英吉利良民不安，必須固執自主之利也。” 它宣揚的是國家要興旺發達，國會和自由（自主）這些憲政基本要素是必不可少的。 1837年7月，它又刊登文章介紹美國的憲政：“容個人任言莫礙……每省良民立公會，自選人才忠烈縉紳代庶民……首領主在位四年遂退。倘民仰望之，歡聲載道，複任四年……民齊平等……個人隨意圖利……效死執自主之理，由是國之列邦而興也。” 這些文章正確地介紹了憲政的中的幾個基本觀念，如通過法治保障公民自由、建立國會推行憲政、民主決策選舉領導人等等。這些媒介宣傳與士大夫們開眼看世界的著作兩者相輔相成，共同對當時社會思潮造成了一定的影響，並間接影響了當時清政府上層人物的重視和認可。 終於，滿族大臣文祥（1818－1876）於光緒元年(1875)上《密陳大計疏》指出：“說者謂各國性近犬羊，未知政治，然其國中偶有動作，必由其國主付上議院議之，所謂謀及卿士也；付下議院議之，所謂謀及庶人也。議之可行則行，否則止，事事必合乎民情而後決然行之。”認為這樣的製度，清帝國“勢有難行，而義可采取”。根據袁偉時先生的考證，“這是中國最高領導層第一次議論吸取民主憲政製度的精神，改進本國的施政。 ” 後來的兩廣總督張樹聲更於1884年在其《遺折》中更直截了當地指出應把西方的政治製度作為救國的根本上奏朝廷：“夫西人立國，自有本末，雖禮樂教化遠遜中華，然馴致富強，具有體用。育才於學堂，論政於議院，君民一體，上下一心，務實而戒虛，謀定而後動，此其體也；輪船、大炮、洋槍、水雷、鐵路、電線、此其用也。中國遺其體而求其用，無論竭蹶步趨，常不相及，就令鐵艦成行，鐵路四達，果足恃歟!” 這些傳教士和士大夫們的努力，使得社會上越來越多的人意識到要改變中國落後弱小的麵貌，不約而同地走上了救亡圖存的民族自強運動中來。而康有為和梁啟超則是其中的佼佼者，作為資產階級維新派的代表任務，他們最早開始鼓吹憲政思想，希望在中國實行像日本那樣的君主立憲製國家。1895年甲午海戰一役，偏安一隅蕞兒小國日本居然大敗大清帝國的北洋水師，頓時舉國嘩然。這個兩千年來年一直師法天朝的彈丸之地在近代學習西方立憲維新後居然能戰勝天朝大國，著實不得不引發朝野深思，在許多清朝大臣看來，甲午海戰的戰敗似乎應征了：國不在大小，維新立憲則強。於是，整個社會潮流最終演變為一場以挽救民族危亡的變法圖新運動。 1898年6月11日，光緒皇帝頒布《明定國是昭》，開始著手新一論改革，包括教育、軍事等多方麵的政策和體製。康有為向光緒皇帝贈送康有為自己的著作《日本變政考》和《俄羅斯大彼得變政記》，還有李提摩太的《泰西新史攬要》的譯本，以明治維新為改革的基本藍圖，其最終目標，是推行君主立憲製。康有為把製定憲法視為變法的總綱領，在他上呈給光緒帝的《日本變政考》中稱，“變政全在定典章憲法，日本如此而成效大著，中國今欲大改法度，可采而用之”。然而有於當時社會輿論潮流和朝廷上下過分地把憲政當成一種救亡圖存的手段而非目的，也為日後其在中國大地上的發展埋下了不利的因素。故支持者認為維新立憲可以救國於危難之際，開辟出一條富強求福之路，而反對者則視其為離經叛道地歧途，必將斷送大清帝國兩百多年的祖宗基業。結果變法103日後，以慈禧太後為代表的朝中反對派勢力軟禁光緒皇帝，除了保留京師大學堂以外廢除一切新法，戊戌六君子命喪菜市口，康有為梁啟超亡命東瀛，這場血雨腥風的百日維新就此結束，它預示著中國人追尋現在的道路從一開始起就是暗礁四伏，險象環生的。 二、振聾發聵——清末行憲的突破口 戊戌變法雖然在保守勢力的反撲中半道夭折。然而時勢變遷的速度遠遠超過了慈禧太後的預料，僅在變法後兩年，義和團運動風起雲湧，八國聯軍入侵北京，她自己倉皇出逃，最終簽訂了喪權辱國的《辛醜條約》。此舉對中國打擊甚大，於是1901年慈禧迫於國內外局勢和壓力，下令實施新政，接著設立了推行新政的領導機關督辦政務處，推行新政，但大多沒有超越先前洋務運動和戊戌變法的範圍，這是中國現代化的改革運動一部分。 同時，社會上要求“君主立憲”的呼聲也日益高漲。 1901年6月，梁啟超發表《立憲法議》一文，介紹了世界上現存的君主專製、君主立憲和民主立憲三種政體，指出君主立憲最為優越，立憲是世界曆史發展的潮流，中國也要立憲，任何人都阻擋不住。如真愛國，就應當興民權，實行君主立憲。但他又認為中國現在還不能馬上實行，應先做好預備立憲的工作，並設想了實施的次第。其後，梁啟超又連續撰文闡述憲政思想，勸告清廷實行立憲。1904年，日本和俄國由於爭奪朝鮮和中國東北地區爆發戰爭，結果俄國打敗。立憲派紛紛表示，這是立憲戰勝專製最鮮活的例證。當時許多守舊人物也紛紛拋棄先前的論調，開始擁抱立憲，認為唯有立憲才能救中國於水火之中。 截止到1905年8月，清朝八位總督中已經有五位上書奏請立憲。慈禧經過反複考慮，於1905年7月15日發布諭旨，決定派出五大臣 “分赴東西洋各國，考求一切政治，以期擇善而從。” 於是戴鴻慈、端方、載澤、尚其亨和李盛鐸等五大臣出洋考察政治，於同年12月和1906年1月分兩批成行，分別前往日、美、英、法、德等國，於1906年7月回國。考察得出的結論是：東西洋各國之所以強盛， “實以采用立憲政體之故”。慈禧思考了五大臣的奏折，經過七次召見和一係列禦前討論，於1906年9月1日發布了仿行立憲的上諭：“時處今日，惟有及時詳晰甄核，仿行憲政。大權統於朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基。”自上而下開始推動現代中國的立憲進程，從此開辟了中國曆史上亙古未有的新局，整個國家由此進入了預備立憲時期，即由封建專製政治向資產階級民主政治過度時期。 於是清朝開始逐步推行改革。傳統的六部被內閣製取代。同時全麵啟動憲政教育，仿照西方國家和日本的教育章程訂立規章，培養相關人才。1907年2月，清政府設立資政院。20日頒布的上諭說： “立憲政體取決公論，上下議院實為行政之本。中國上下議院一時未能成立，亟宜設資政院以立議院基礎。”10月，清廷要求各地在省會開設谘議局 （地方議會）。1908年6月，批準 《各省谘議局章程》和《谘議局議員選舉章程》，下令各省一年內辦好此事。資政院與立憲國家的議院是不同的，它不是正式的國會，隻是一個臨時性過渡性的立法機構，並且其立法權也不完全。諮議局成立後，通過選舉，資產階級上層被選入，他們利用這個講台宣傳立憲主張，並從1910年開始在全國掀起了國會請願熱潮，先後請願4次，長達一年時間，要求速速召開國會，以監督彈劾政府，製定憲法。盡管地方谘議局選舉的範圍盡管很小，但其意義卻不容小覷，在漫長的中國曆史上，由選票選出參與公共事務的代表，這畢竟還是破天荒的第一次。 1908年8月27日，清廷頒布 《欽定憲法大綱》，確定國家采用立法、行政、司法三權分立的形式。當天，朝廷下旨說： “自本年起，務在九年內將各項籌備事宜一律辦齊，屆時即行頒布欽定憲法，並頒布召集議員之詔。”清政府宣布9年實現立憲，是對戊戌變法的最大突破。1908年頒布的《欽定憲法大綱》隻有“君上大權“一章，共14條，後附臣民權利義務9條。“君上大權”中規定，“皇帝統治大清帝國，萬世一係，永永尊戴”；“君上神聖尊嚴，不可侵犯”。由此可見，還是維護清朝皇族專製統治為主，保障公民權利淪為次要地位。隨後光緒皇帝於1908年11月14日去世。他生前還年年不忘立憲，留下遺詔說：立憲為其畢生之誌，文武百官要 “破除積習，恪遵前次諭旨，各按逐年籌備事宜切實辦理，庶幾九年以後頒布立憲。”次日，慈禧去世。 誕生於1910年9月23日的資政院，是中國第一個現代國會的雛形。一般立憲國家的內閣對議會負責，當內閣與議會衝突時，不是解散議會，就是內閣辭職。但資政院與軍機處衝突時，隻能分別上奏，“恭候聖裁”，卻是一個嚴重缺陷。 1911年5月18日，攝政王載灃 （光緒異母弟）批準的內閣成立。內閣總計13名成員，9個滿人，4個漢人。9個滿人中，皇族又占7個，被人們嘲諷為皇族內閣。這個組閣辦法，完全違背了不準皇族充當國務大臣的立憲原則。5月13日，全國各省谘議局聯合會在京開會，有議員發言說： “若不以推倒現內閣為先決問題，則其餘皆無討論之價值。”這個意見獲一致表決通過。而載灃和總理大臣奕 卻不懂得現代政治的妥協於讓步，不但不考慮一下清朝統治者的整體命運，做一點遷就和讓步，反而說議員無權幹涉君主用人。議員們隨即發表向全國人民報告書，痛斥朝廷，指出現內閣名為內閣，實則軍機；名為立憲，實則專製。立憲派徹底失望了。 結果武昌起義之後，僅僅一個多月時間，就有湖北、湖南等14省區宣布獨立，大半個中國脫離清朝統治。迫於辛亥革命，清王朝匆匆令資政院迅速起草憲法，企圖度過危機，擬定了《憲法重大信條十九條》，該條文中皇帝已無實權，徒留虛名，一切權力歸國會。顯然，這個信條仿照英國式議院政治，虛君共和。早先仿照日本的民主程度較低的憲法草案，已然廢除。這與先前的《欽定憲法大綱》相比，是一個很大的進步。然而為時已晚，清政府在此時已無力挽狂瀾，資政院在四麵楚歌中消失，1912年2月12日，清帝退位，這個中國曆史上最後一個朝代終於被推下了曆史的舞台。 三、命途多舛——民國憲政漫漫之路 1912年3月，南京民國臨時政府頒行了由宋教仁主稿的《中華民國臨時約法》，宣布建立以西方三權分立為框架的共和立憲製。它規定人民享有囊括社會生活各方麵的七項自由權；建立三權分立體製：“中華民國之立法權，以參議院行之”；“時大總統代表臨時政府，總攬政務，公布法律”，國務員則“輔佐臨時大總統負其責任”，並於“臨時大總統提出法律案、公布法律及發布命令時，須副署之”；“法官獨立審判”，並相應建立法官不得免職、轉職、減俸等製度，為司法獨立提供必要的製度保障。這一法律是辛亥革命的重要成果，也是中國百年憲政史中的重要文獻。然而此法也存在一定的不足和漏洞，如民國律師章士釗曾撰文指出它沒有解決公民自由的保障問題、有些規定為行政侵犯司法獨立留下了隱患等等，袁偉時先生指出其設計的三權分立製度存在的缺陷是參議院（國會）的權力沒有受到必要的製約，結果導致總統和國會雙雙尋求體製漏洞而走向極端。此法後來命途多舛，多次被袁世凱、張勳、曹錕、段祺瑞等人所廢。頒布《中華民國臨時約法》後，民國政府通過立法程序，確立共和國的政治製度和政權形式，試圖以民主程序限製專權保障民國；1913年初召開國民大會，選舉多數黨派組織責任內閣，以縣級為單位，自選代表組成地方政府實現自治。 同時孫中山先生還為中國實行憲政勾畫了一副藍圖，以他為代表的革命派在1905年同盟會的《軍政府宣言》中首次提出了“憲政三階段理論”。隨著中華革命黨的建立，這一理論進一步發展為：軍政、訓政、憲政三個步驟。軍政時期要以武力掃除障礙、並輔以民主宣傳；訓政時期施行“政治啟蒙”，督率國民建立地方自治；憲政時期則以三民主義建設中國。根據他對歐美憲政模式的研究，指出“有文憲法是美國最好，無文憲法是英國最好。英是不能學的，美是不必學的”。既然這種西方三權分立的政製不適合中國國情，同時也不能照搬蘇維埃模式，因此他認為隻有“五權憲法”才是具有中國特色的、最適當政體架構。“五權憲法”這一概念最早是1906年孫先生在東京《民報》創刊周年慶祝大會上提出的。其產生的背景源於西方議會製各國對代議製政體的批判，彼時瑞士的政體一度成為改革的樣板。除了西方傳統意義上的三權之外，他從中國傳統社會中歸納出考試權和監察權，屬於人民的直接權力，作為對行政、司法和立法權的補充，他關於政體的這種新思維，突破了當時中國憲政運動模仿西方的套路，其開創性的探索思想值得肯定。 但是當時中國麵臨內憂外患的境地，在極度動蕩的曆史環境下，“孫大炮”的滿腹經綸隻能是流於紙上談兵。從求援日本，到接受蘇維埃“以黨治國”，從“訓政”理論的提出到與袁世凱簽訂讓步協議，中國的憲政之路又重新陷入了無邊的黑暗中。根據第一次國民大會於1913年完成《天壇憲草》，基本上是《臨時約法》增訂版，采用三權分立的原則，共11章，113條，是北洋政府時期的第一部憲法草案。袁世凱就任臨時大總統後無法接受這部憲法，設法阻止了《天壇憲草》通過實施，而另製定《中華民國約法》。1913年2月，依據臨時約法，舉行了中國曆史上第一次國會選舉。國民黨所得議席最多，按約法精神應由該黨理事長宋教仁出任內閣總理。3月20日，宋教仁卻在上海遇刺身亡，全國大嘩。革命元勳孫文、黃興等均指袁氏授意暗殺，袁世凱則予否認；當時之證據指向時任國務總理趙秉鈞涉嫌教唆殺人，並無袁世凱本人授意之直接證據。7月，孫文組織中華革命黨，發動二次革命，武力討伐袁世凱，但遭到失敗。 1914年1月10日，袁世凱下令解散國會。從此，民國政壇成了北洋軍閥爭權奪勢的是非場，領導人也如走馬燈一樣頻繁調換，國會選舉賂選、買票等醜聞迭出，而至國家憲法於不顧，孫中山先生憲政的嚐試成了一場春夢。 從孫中山被迫讓位給袁世凱，到民國初年的政黨政治宣告失敗，這期間的憲政都是騙局。中國表麵上推翻了清朝封建統治，但實權卻掌握在臨時大總統袁世凱手裏，憲政的失敗也就可以預見了。 南京國民政府形式上統一中國後，絕大多數時期實行所謂“訓政”。迫於種種壓力，國民政府管理國家的手段開始從“人治”轉向“法治”。從1928年到1936年，政府集中進行頻繁的立法，最終建立起“六法”體係，形成了南京國民政府法律製度的基幹。南京國民政府的《六法全書》特指1927年4月18日建立的國民黨一黨專政時期製定的六法及其他法律的整個法律製度。就其內容而言，除搬用資產階級的一些法律原則外，也繼承了清末和北洋政府具有封建性的法律傳統。《六法全書》擯棄了曆史上諸法合一的法製，采取了西方諸法分立的原則，仿造西方大陸法係的模式，是繼受法與固有法的混合。它延續了自清末以來的法律改革，進一步把西方資本主義國家的某些法律製度引進我國，並結合中國的實際情況予以發展，從而把近代中國半殖民地半封建的法律製度的建設推向最為完備的階段。然而令人遺憾的是，充滿內憂外患的中國仍未這套法律體係下真正地走向憲政憲政。 四、千鈞一發——1946政協會議與中國憲政設計 1931年5月12日，由蔣介石主導頒布了《中華民國訓政時期約法》。此後，國民政府又於1936年5月5日 頒布了《中華民國憲法草案》（簡稱《五五憲草》）。1937年8月，國民政府成立“國防最高會議參議會”，由國防最高會議主席聘請中國共產黨、中國青年黨、救國會和各界人士為參議會參政員，作為國防最高會議的谘詢機關。1938年3月1日，中國共產黨正式提出了“建立民意機關”的主張。國民黨決定接受中共主張，結束國防參議會，於1938年4月12日公布《國民參政會組織條例》，規定國民參政會為谘詢機關，有聽取國民政府施政報告、詢問、建議、調查之權，但對國民政府並無強製執行其所通過決議案的權力。國民政府的國民參政會是一個民意谘詢性質的議政機關，但它並未改變國民黨一黨訓政的特點。 在抗戰後期的1944年，中國共產黨在國民參政會上提出改組國民黨的一黨政府，而建立一個聯合各黨各派共同抗日的民主聯合政府的主張。聯合政府的提出，獲得了廣泛的影響。然而從理論上看，聯合政府的主張有著一定的缺陷，具體表現在它是一種建立在黨派相互承認並聯合執政基礎上的政府形式，實際上是政黨間合作和製約，帶有一定程度的民主憲政性質。同時關於成立聯合政府的細節問題並沒有給予合理的解答。但聯合政府也稱為那個時代最高憲政成果的表現形式。因為它提出了多黨政治的必要性，否定了在中國實行一黨專政的合理性，標誌著中國近現代曆史上“救亡壓倒啟蒙”的特點開始轉變，民主憲政稱為了時代的主題。而聯合政府製憲的最終目標，則在抗戰後由政協會議來完成。 抗戰勝利後，國共雙方進行重慶談判，簽訂《雙十協定》。根據協定，於1946年1月10日上午召開了政治協商會議。 出席政治協商會議的代表共38人，其中有中國國民黨代表8人，中國共產黨代表7人，民主同盟代表9人，青年黨代表5人，無黨派人士9人。這體現出國民黨一黨專政的日子已經一去不複返了，它需要依靠於中國共產黨和其他民主黨派、無黨派和社會名流賢達互相合作、協商、妥協來共同決定國家大事。此次政協會議的目的是各黨派協商如何結束國民黨一黨統治，以及如何實行憲政。 與會各黨派先就改組了國民政府達成協議，新成立的國民政府委員共40名，國民黨和非國民黨各占半數，否定了國民黨“特定多數”的主張。之後開始進行了憲法修改過程中，其他各黨派普遍認為國民黨提交的《五五憲草》賦予總統權力過大，一致認為要限製總統權力。中共、民盟等要求實行英美式的憲政，各不相讓。此時，曾留學德日的著名憲法學家張君勱（既非共產黨，也非國民黨）以其超凡的政治智慧，根據孫中山先生的直接民權學說，把《五五憲草》中的國民大會拿掉，公民投票運用四權（選舉、罷免、創舉、複決）就是國民大會，這樣就把《五五憲草》中有形的國民大會，化為公民投票運用四權的無形的國民大會。又把監察院作為英國式的上院，把立法院當作下院，這樣就把國民大會這個一院製國會拿掉之後，把立法院和監察院填進去，構架了一個兩院製國會。行政院則作為英國式的內閣，對立法院負責。這套方案，保留了孫中山先生所主張的五院製形式，而實質上則完全是英國式的憲政。此方案後來得到各方承認和支持並由政協通過議案。《五五憲草》所規定的國民大會製改變為兩院式的國會製，從總統製改變為責任內閣製，從中央集權製改變為各省製定省憲的省自治製度，人民的權利將得到憲法的全麵保障。簡而言之，即國會製、責任內閣製、省自治製度。政協會議通過的十二條憲法修改原則，將使國民黨的一黨專政成為曆史，中國將建立一個民主憲政國家。參加政協會議的各方還承諾，保證該方案在國民大會上通過。 該憲法的製憲基礎廣泛，代表性強，各黨、各派、各階層都協商成立了小組，共同參與立憲。同時經過各方認可最終通過的憲法將孫中山先生的五權憲法和現代議會民主製融為一體。在文本上，無論就其設計的國家權力的分立、平衡與製約，對政府權力的明確限製，以及對基本公民權利的保障，與其他民主國家並無實質差別。台灣在1986年之後啟動的民主化進程，正是在廢除了附加於該憲法的《臨時條款》和《戒嚴令》後，對該憲法所進行的回歸靠攏。故台灣民主化的成功經驗從一個側麵表明46年民國憲法在實踐上可以而且已經引領國家走上民主憲政。 此次政協會議的會議除了製定憲法外，還在於它通過的一係列協議，如《政府組織案》、《國民大會案》、《和平建國綱領》、《軍事問題案》為中國設計了一條通往民主憲政的道路。同時，它是中國曆史上第一次包括全國範圍的多黨派和社會賢達的政治協商，民國建國30多年來的一個創舉，它表明了民主憲政的重要特點：多元政治力量共存，通過和平方式進行利益博弈、讓步和妥協，並最終尋求平衡。 正當舉國上下盛讚此次政協會議所取得的矚目成就時，國共軍隊在東北爆發戰爭，內戰在此把中國拖向了泥潭，並最終導致該憲政方案的失敗。這不能不說是一種遺憾。 縱觀百年中國憲政早期的探索，顯得艱難而又沉重。憲政改革每每在各方努力下取得重要成果時，往往又功虧一簣，不是被戰爭阻斷，就是被各方無視肆意撕毀協議，不能不叫人扼腕歎息。總體來看，憲政的步伐之所以在現代中國顯得如此緩慢而沉重，與中國當時的社會背景密切相關，近現代中國的主旋律是“救亡壓倒啟蒙”，人們在內憂外患的動蕩時局中往往把憲政當作救亡圖存的救命稻草，而非一種現代國家的政治理念。這使得憲政從目的蛻變成一種謀取民族獨立、國家富強的手段，而其深層次的內涵，如有限政府、民主法治、權力製衡等觀念則被消解在民族危亡的大合唱中。其次，近現代中國缺少法治的基礎，所以以此為基礎的憲政民主也顯得步履維艱。再加上近現代中國的各個黨派又將其利益淩駕於憲法之上，這導致統治階級和政黨往往根據自身喜好和利益趨勢來製定或變更憲法，從1908年清政府到1947國民黨政府不到三十年的時間，從清政府、袁世凱、黎元洪、曹錕、段祺瑞、蔣介石先後頒布了九部憲法性文件，平均三年一部憲法，這在世界製憲史上也是絕無僅有的。中國的製憲異常繁興，卻並無憲政，充分表明了統治階級借憲法之名來維護其統治的合法性。 (轉載本文請注明“中國選舉與治理網”首發) |
